Costa não reabriu concurso do SIRESP mesmo com proposta mais barata da Optimus

30 Junho 20174.222

O então ministro teve uma proposta da Sonae depois de suspender o concurso do SIRESP. Era mais barata que a da Motorola e a tecnologia diferente. Mesmo assim, Costa não reabriu o processo.

Quando António Costa era ministro da Administração Interna, em 2005 — e suspendeu a adjudicação do Sistema Integrado das Redes de Emergência e Segurança de Portugal (SIRESP) ao consórcio liderado pela Motorola –, manteve contactos com responsáveis de operadoras de telecomunicações sobre a possibilidade de relançar o concurso com novos critérios. Ao longo de meses, o Ministério da Administração Interna, onde Fernando Rocha Andrade era secretário de Estado e a atual ministra Constança Urbano de Sousa era assessora, teve encontros com responsáveis da Optimus (hoje NOS), do grupo Sonae. Mas decidiu não abrir um novo concurso para colocar em competição as diferentes tecnologias e os respetivos preços. Nessa época, Diogo Lacerda Machado — o amigo de António Costa — era advogado da Motorola, mas este explicou ao Observador que teve um papel muito secundário no processo e nunca se relacionou diretamente com o ministério no que dizia respeito ao dossier.

A Optimus apresentou ao MAI, em maio de 2005, uma solução que seria capaz de cobrir todas as funcionalidades exigidas pelo caderno de encargos — menos uma no imediato — a um preço que poderia ser muito mais baixo que o do vencedor. António Costa acabou por confirmar a adjudicação do SIRESP ao consórcio da Motorola por 485,5 milhões de euros (aproximadamente o valor de um dos submarinos comprados pela Marinha) depois de uma renegociação em que cortou 53 milhões de euros ao preço da adjudicação inicial realizada pelo Governo anterior do PSD/CDS. No entanto, fê-lo reduzindo valências sem obrigar o consórcio a reduzir o preço: o custo previsto seria de 538,2 milhões de euros.

A solução da Optimus custaria cerca de 60 milhões de euros iniciais para a aquisição de equipamentos. Somava-se uma renda que no máximo seria de cinco milhões de euros por ano. O SIRESP custou 485 milhões de euros, o preço de um submarino.

A solução da Optimus custaria cerca de 60 milhões de euros iniciais para a aquisição de equipamentos (rádios, etc.). Somava-se a este montante uma renda que no máximo seria de cinco milhões de euros por ano para a operadora manter a sua rede disponível e o serviço a funcionar — segundo garantiram fontes ouvidas pelo Observador que estavam na empresa e participaram na elaboração de uma “análise prévia” ao caderno de encargos.

Fernando Rocha Andrade, então secretário de Estado da Administração Interna, contraria esta versão e diz ao Observador que “o valor apresentado pela Optimus — informalmente e nunca num documento escrito que pudesse ser vinculativo para a empresa — era muito semelhante ao valor atualizado líquido entretanto resultante da renegociação com o consórcio SIRESP”. Os mesmos quadros da Sonae que lidaram com o processo na Optimus negam ao Observador que os preços fossem semelhantes e insistem que eram “substancialmente” mais baixos.

Fernando Rocha Andrade, então secretário de Estado da Administração Interna, diz que os contactos nunca se traduziram numa proposta formal da Optimus

O problema que se colocava aos responsáveis políticos para aceitarem a proposta de Optimus, ou de outras operadoras, passava por equacionar o lançamento de um novo concurso. Mas isso também exigia a elaboração de um novo caderno de encargos que alargasse o tipo de tecnologias admitido no SIRESP e o tipo de rede usada: se fechada ou se pública. O caderno de encargos em vigor limitava a escolhas a uma rede fechada, como é hoje o SIRESP, e à tecnologia TETRA (trunking digital). A obrigatoriedade do uso desta tecnologia foi decidida em 1998 durante o primeiro Governo de António Guterres, classificada numa resolução do Conselho de Ministros como o sistema “mais avançado” nas comunicações de grupos fechados na área da segurança e emergência. Acontece que oito anos depois, em 2006, as operadoras de telemóveis estavam muito mais avançadas, já usavam tecnologia GSM/UMTS e estavam a evoluir para os telemóveis de terceira geração, enquanto os sistemas TETRA se mantinham em grande medida na órbita das forças de segurança.

Primeiras renegociações do SIRESP implicaram corte de meios

António Costa reconheceu, de facto, a possibilidade de admitir as operadoras de telecomunicações a concurso num despacho publicado a 26 de julho de 2005, um ano antes de avançar com uma nova adjudicação ao consórcio Motorola/SLN/PT/Esegur: “A adopção de outras soluções técnicas — como o recurso a redes públicas, ou tecnológicas, como as soluções GSM, UMTS/CDMA 450 — não corresponde integralmente aos requisitos constantes do caderno de encargos deste procedimento. Assim sendo, não se pode considerar tais soluções como diretamente oponíveis e alternativas à solução proposta adjudicar”.

O concurso tinha sido lançado pelo Governo anterior do PSD/CDS e a adjudicação foi feita já pelo Governo em gestão de Pedro Santana Lopes. O ministro da Administração Interna era Daniel Sanches, que provinha da administração da Plêiade, uma empresa da Sociedade Lusa de Negócios (SLN) — que detinha o BPN. Quando chegou ao MAI, em 2005, António Costa pediu um parecer ao Conselho Superior do Ministério Público que se pronunciou pela “nulidade” do concurso por a adjudicação ter sido realizada com o anterior executivo em gestão. Com este parecer na mão, o Governo tinha, assim, caminho aberto para voltar a colocar o SIRESP a concurso. António Costa ponderou essa possibilidade, mas não o fez.

O MAI assumia, no mesmo despacho, que “a comparabilidade de soluções implicaria a abertura de novo procedimento, com um novo caderno de encargos que expressamente admitisse diversas soluções técnicas e tecnológicas, de modo a proceder-se a uma análise custo/benefício aberta a todas estas soluções”. Ou seja, havia a possibilidade de se lançar um novo caderno de encargos que não estivesse limitado à tecnologia TETRA usada pela Motorola, mas que considerasse também as novas tecnologias e redes públicas, ou seja, das operadoras de telemóveis.

SIRESP. As polémicas do sistema de comunicações que falhou (outra vez)

“Caso venha a anular-se o presente procedimento, deve ser essa a solução a adoptar”, recomendou António Costa no mesmo documento. No entanto, apesar disso, o MAI não anulou a adjudicação do SIRESP à Motorola — preferiu renegociar o contrato — e não abriu um concurso em que as operadoras móveis pudessem participar. O Observador enviou questões sobre este assunto ao gabinete do primeiro-ministro na passada sexta-feira, mas não obteve respostas durante uma semana.

Ao longo de 2005 e de 2006, houve várias reuniões a nível técnico e político no MAI com as equipas da Optimus, que também envolveram Fernando Rocha Andrade, então secretário de Estado da Administração Interna — hoje secretário de Estado dos Assuntos Fiscais. Em resposta ao Observador, Rocha Andrade reconhece que “existiram contactos com representantes da Optimus, por solicitação destes, após a notícia de que o Governo estava a renegociar a proposta com o consórcio concorrente”, mas acrescenta que “esses contactos nunca se traduziram numa proposta formal da Optimus”. Na verdade, a Optimus nunca apresentou uma proposta formal porque não foi aberto um novo concurso, mas entregou uma proposta informal: um documento com a designação de “Análise Prévia do Caderno de Encargos” do SIRESP, a que o Observador teve acesso.

A proposta otimista da Optimus: todos os critérios menos um

O documento da Optimus, datado de Maio de 2005, dizia que a operadora era capaz de cumprir em pleno os requisitos relativos ao “dimensionamento e arquitetura de rede” e todos os outros relativos a “comunicações de voz, serviços suplementares, comunicações de dados e cobertura”.

O única funcionalidade exigida que a Optimus assumia não conseguir cumprir no imediato era relativo “à capacidade de comunicação direta ponto-a-ponto”, que na gíria técnica do caderno de encargos está identificado pelo acrónimo DMO (Direct Mode). Trata-se do funcionamento dos terminais de rádio como se fossem walkie-talkies e da comunicação entre dois aparelhos com um rádio no meio a fazer de antena para retransmitir o sinal entre os outros dois. A empresa da Sonae escreveu no documento a que o Observador teve acesso que, embora não tivesse essa tecnologia disponível, detinha “informações de que a D2 [uma operadora alemã] estava a testar terminais dual-mode” que permitiam o DMO. Um ano depois, em 2006, quando António Costa adjudicou o contrato em definitivo à Motorola, essa tecnologia já seria uma possibilidade nas empresas de telemóveis.

A única funcionalidade que a Optimus assumia não cumprir tinha a ver com a comunicação de rádio para rádio. Mas antes de ser necessário usar essa função, previa usar roaming com outras operadoras ou comunicações satélite se houvesse dificuldades em situações como a de Pedrógão Grande.

Apesar da lacuna quanto a esta funcionalidade, a Optimus — que naturalmente tentava convencer o ministério a considerar as sua soluções — achava que cumpria 99,15% do cadernos de encargos.

A empresa apresentava-se com esta dose de otimismo por alegar ter meios que permitiam colmatar a deficiência do DMO. E aqui entra um exemplo que pode ter a ver com o que aconteceu em Pedrógão Grande. A operadora da Sonae garantia ter soluções para manter as comunicações operacionais mesmo quando o sistema fosse abaixo. Antes de se passar ao modo de DMO — como aparentemente aconteceu durante o incêndio quando as comunicações falharam — a Optimus apresentava duas alternativas para manter o sistema a funcionar: primeiro, se a Optimus falhasse numa determinada região (se antenas ardessem, caíssem, ou se perdessem energia), as comunicações seriam garantidas através de roaming com outro operador, a PT ou a Vodafone; em segundo lugar, caso falhasse o uso do roaming através da redes concorrentes, as comunicações seriam garantidas “com um operador de comunicações por satélite”, no caso de estarem a ser usados “terminais dual Mode GSM/Satélite”. Só em terceira linha aparecia a necessidade de uso do DMO.

Para se passar a estas soluções de recurso, escreveu a operadora na mesma análise prévia do caderno de encargos, seria preciso verificarem-se “situações improváveis de indisponibilidade simultânea do serviço dos três operadores móveis nacionais e do operador satélite”.

Outros argumentos da empresa — à luz da tragédia deste mês —, têm a ver com a existência de cerca de três mil antenas da Optimus contra 500 do SIRESP, com uma capacidade de cobertura muito maior e com menos “zonas sombra” que as do sistema de rede fechada. Mais: enquanto a Optimus (ou agora a NOS) teria cerca de 10 unidades móveis para fazer transmissão de sinal no caso de uma emergência como a de Pedrógão Grande, o SIRESP tem apenas duas a quatro viaturas capazes de garantir o serviço, que se debatem com problemas de operacionalidade. Antigos responsáveis na Optimus garantem que, em 2006, já seriam capazes de cumprir 100% das funcionalidades técnicas do caderno de encargos. E argumentam que era já nessa época possível antecipar que o grande salto tecnológico — como viria a verificar-se — ia ser dado pelas operadoras comerciais e não pela tecnologia TETRA, limitada ao uso de forças de segurança em alguns países.

As justificações de Costa e Sócrates para manter a Motorola

O então ministro da Administração Interna, António Costa, escudou-se numa série de pareceres antes de se decidir por uma nova adjudicação do SIRESP ao mesmo consórcio. Para além da Motorola, esse consórcio reunia o que um antigo responsável da Optimus define como os “suspeitos do costume” — Portugal Telecom, SLN/BPN e BES (acionista da Esegur com a CGD). Para além do parecer do Conselho Superior do Ministério Público que disse que a adjudicação era “nula”, António Costa tinha um parecer da Inspeção-Geral das Finanças a dizer que, do ponto de vista da Parceria Público-Privada (PPP) em causa, “a presente parceria não apresentava vantagens para o Estado”. Portanto, era preciso renegociar as “incertezas económico-financeiras apuradas” para o processo de adjudicação poder prosseguir.

Segundo o despacho de Costa, a IGF não tinha apontado “vícios relevantes do ponto de vista técnico na elaboração do caderno de encargos” (uma vez que eram correntes as suspeitas de que o caderno de encargos tinha sido feito à medida do consórcio da Motorola). Portanto, o ministro procedeu à renegociação com os vencedores: “Entendeu-se conveniente retomar o processo e reabrir a fase de negociação, por forma a avaliar a possibilidade de obter do consórcio concorrente uma reformulação da respectiva proposta, de modo que permitisse acautelar os interesses do Estado e, designadamente, colmatar as falhas detectadas no parecer da Inspecção-Geral de Finanças”, escreveu o MAI na resolução de Conselho de Ministros que adjudicou o SIRESP à Motorola, em 12 de junho de 2006.

A renegociação do contrato conduzida por António Costa seria feita à custa de cortes nas valências do projeto e não com base numa "reformulação" da proposta do concorrente, como estava no despacho do Governo.

Esta renegociação seria feita, contudo, à custa de cortes nas valências do projeto e não com base numa “reformulação” da proposta. Segundo um acórdão do Tribunal de Contas de dezembro de 2006, muito crítico do negócio, citado esta sexta-feira pelo Público, o que aconteceu na renegociação foi o seguinte: “Foram eliminados alguns módulos não essenciais e procedeu-se à extinção dos centros do Porto, Madeira e Açores”; foi “eliminada a funcionalidade de gestão de faturação”; e, talvez mais importante, “foi eliminada a etapa de arranque”. Ou seja, “foi feita uma simplificação do procedimento de aceitação do sistema, por se considerar que os testes e verificação do desempenho previstos, bem como o sistema de penalização por falhas desenhado acautelavam de forma adequada os objetivos definidos para a rede SIRESP.”

Os juízes do Tribunal de Contas fizeram uma apreciação muito negativa do contrato e concluíram no acórdão que “na presente contratação [foram] claramente violadas as normas”. E acrescentaram que essa “violação” era “susceptível de se repercutir negativamente no resultado financeiro do contrato”. Embora encontrassem “constituído o fundamento de recusa de visto”, optaram pela fórmula de um “visto com recomendações” a esta Parceria Público-Privada.

Antes de voltar a adjudicar o SIRESP à Motorola, para consolidar a decisão com opiniões de peritos sobre questões técnicas, Costa pediu ao ministro da Ciência e Tecnologia para obter pareceres de entidades independentes. Foram então pedidos pareceres à ANACOM, ao Instituto de Telecomunicações e ainda a um professor do Instituto Superior Técnico, Luís Correia. Estes concluíram, segundo o MAI, que, para se compararem as soluções, seria necessário o já mencionado novo concurso e novo caderno de encargos.

Com base nestes estudos, na resolução do Conselho de Ministros de junho de 2006 — que adjudicou o contrato à Motorola — o executivo socialista justificou porque é que nem sequer decidiu considerar as tecnologias GSM/UMTS, mantendo a opção pelo TETRA: “A tecnologia subjacente corresponde à opção da generalidade dos países ocidentais neste domínio. Outras tecnologias digitais não asseguram plenamente as necessidades de segurança e emergência; do mesmo modo, não há experiência comparada da sua utilização para esse fim na Europa.”

No entanto, em 2004 — seis anos depois de se ter definido o uso da tecnologia TETRA no SIRESP e dois anos antes da adjudicação — a ANACOM já tinha registado num parecer as desvantagens daquele sistema, que se previa cair em desuso nas comunicações móveis: “[A tecnologia TETRA] considerada de início mais vantajosa, não evoluiu da forma que se esperava e os operadores têm sido confrontados com problemas como falta de equipamento terminal a preço acessível, custos elevados do equipamento de rede e número limitado de distribuidores de equipamento”. Num mercado tão competitivo e a evoluir de forma tão acelerada, aquele comunicado da ANACOM — para um especialista ouvido pelo Observador — significava que a tecnologia TETRA estava a ficar “obsoleta”.

No dia 18 de maio de 2006, em que foi lançado o SIRESP, o então ministro António Costa descreveu o sistema como uma “pequena revolução na segurança interna”.

O amigo Lacerda Machado, advogado da Motorola

O processo foi conturbado desde o início. Quatro das cinco operadoras convidadas para o concurso ainda no tempo do Governo de Durão Barroso não apresentaram propostas. Só cinco fabricantes em todo o mundo poderiam concorrer: Siemens, EADS, OTE, Nokia e Motorola. O concurso teve apenas um concorrente e ficou sempre a suspeita de que tinha sido feito à medida, com um prazo muito curto de apenas 52 dias, no verão, quando devia ter sido de 90 a 120 dias, como diria depois o Tribunal de Contas. A adjudicação do ministro Daniel Sanches — a um consórcio do grupo onde ele trabalhara — já com o Governo de Santana Lopes em gestão, suscitaria um inquérito judicial que seria arquivado em 2008.

No que se refere a António Costa, e à sua renegociação do contrato, sempre que se menciona o SIRESP vem à baila — de forma recorrente — o nome de Diogo Lacerda Machado. Trata-se do “amigo” que foi secretário de Estado da Justiça e se tornou consultor especial do gabinete do primeiro-ministro para assuntos como os lesados do BES ou a reversão da privatização da TAP. Agora, entrou para a administração da transportadora aérea.

"Não participei, nem tinha de participar, na negociação entre o consórcio e depois a sociedade SIRESP e o Estado no Governo de coligação PSD/CDS, como não participei na renegociação com o Governo seguinte, do PS"
Lacerda Machado, ex-advogado da Motorola, "melhor amigo" de António Costa

Quando o atual primeiro-ministro renegociou o contrato do SIRESP, aquele que António Costa já disse ser o seu “melhor amigo” era advogado da Motorola. Mas Lacerda Machado diz ao Observador que nunca participou nas negociações e que teve apenas um papel muito secundário no processo enquanto advogado da J.A. Pinto Ribeiro e Associados.

“Não desejando fazer declarações circunstanciadas, creio, porém, poder dizer-lhe sem quebra dos deveres deontológicos de reserva próprios dos advogados que não participei, nem tinha de participar, na negociação entre o consórcio e depois a sociedade SIRESP e o Estado no Governo de coligação PSD/CDS, como não participei na renegociação com o Governo seguinte, do PS”, afirma o advogado ao Observador através de uma declaração escrita.

Lacerda Machado sublinha que “nunca” foi esse o “âmbito” da sua intervenção profissional. De acordo com a sua explicação, servia apenas como “apoio técnico local dos advogados estrangeiros que acompanhavam e representavam a empresa estrangeira que participou no processo”. Ou seja, prestava apoio aos advogados ingleses da Motorola e à sociedade de advogados Vieira de Almeida — especializada em PPP — que trabalhava para o consórcio liderado pela Motorola.

“O consórcio e depois a empresa SIRESP, bem como os accionistas, foram bem assistidos e apoiados por outros ilustres colegas nessa negociação e renegociação em que não tive, nem tinha que ter, qualquer papel”, argumenta Lacerda Machado. “Acrescento que, esgotado esse processo inicial, nunca mais tive sequer qualquer relacionamento profissional com o assunto”.

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