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Maastricht. Vinte cinco anos depois

15 Março 2017

Passados 25 anos sobre Maastricht, os governos e os povos da Europa têm revelado uma enorme preferência pela preservação do euro. Resta, defende Vítor Gaspar, melhorar o seu funcionamento.

O Tratado de Maastricht foi assinado, em 7 de Fevereiro de 1992, pelos ministros das Finanças e pelos ministros dos Negócios Estrangeiros. Por Portugal, assinaram Jorge Braga de Macedo e João de Deus Pinheiro. O acontecimento teve para nós significado acrescido por ocorrer no início da primeira presidência portuguesa do Conselho das Comunidades Europeias. Nessa altura, em Maastricht e em Lisboa, estes desenvolvimentos estavam associados a confiança e optimismo.

Lembro-me bem. Estava lá. Há três anos que participava nos trabalhos preparatórios e nas negociações, em representação dos ministros Miguel Cadilhe, Miguel Beleza e Jorge Braga de Macedo Foi neste contexto que conheci Jean Claude Trichet, Mario Draghi e Yves Mersch – que tenho o prazer de rever hoje neste evento de celebração do vigésimo quinto aniversário do Tratado de Maastricht. Em 1989, o Relatório Delors era o documento fundamental de referência, e Niels Thygesen – com Tommaso Padoa-Schioppa e Gunter Baer – um dos principais redatores. O Comité Monetário esteve envolvido nos trabalhos subsquentes, mesmo depois de 1992. Em 25 anos de integração europeia, há muito para contar. Terei de ser selectivo.

Aqui está o que proponho fazer: em primeiro lugar, usar o pretexto de agora viver nos EUA para oferecer uma perspectiva de fora da Europa sobre a assinatura do Tratado; segundo, recordar alguns pequenos aspectos que me marcaram durante as negociações; terceiro, olhar para os custos e benefícios da participação na área do euro, com referência a Portugal, claro, mas também a um argumento de Alexander Lamfalussy que julgo de grande relevância; e, para concluir, quero afirmar que o primado da política nacional é uma característica perene da Europa.

Os países revelaram uma forte preferência pela realização da unificação monetária e a participação no grupo fundador do euro foi motivada pelo orgulho nacional em muitos casos

Há 25 anos, um dos meus periódicos favoritos, a New York Review of Books, listava na capa Stanley Hoffmann e o ensaio “United Europe Crumbles”. O número incluía um ensaio com o título mais moderado: “Goodbye to a United Europe?”. Naturalmente a capa não incluía qualquer ponto de interrogação. O espírito parece representativo da atitude nos EUA sobre a moeda única. Alguns anos mais tarde, Rudi Dornbusch argumentava que se podiam agrupar as posições dos economistas americanos sobre o euro em torno de três eixos fundamentais: não vai acontecer (it won’t happen); não é boa ideia (it’s a bad idea); não pode durar (it won’t last).

No ensaio, Stanley Hoffmann assinala que a assinatura do Tratado parece um progresso espetacular na integração europeia, mas, diz, trata-se apenas de uma aparência ilusória. De facto, existe um pessimismo generalizado sobre o futuro da Europa. As economias da Europa ocidental estão estagnadas, em resultado da recessão mundial, mas também dos enormes custos da reunificação alemã. No entanto, as causas reais do desconforto europeu são mais profundas: primeiro, o “défice democrático”, ou seja, a distância entre a burocracia que administra (governa) a Europa – “as elites” – e os cidadãos afetados por essas decisões; segundo, a relação entre os Estados-membros e a União.

No resto do ensaio, Stanley Hoffmann aplica este quadro conceptual. Conclui que a unificação monetária é uma ambição prematura. A sua análise errou ao subestimar a vontade política dos Estados-membros. A 30 de Julho de 1993, pouco depois da publicação do ensaio, os ministros das Finanças decidem alargar as bandas de flutuação cambial. A unificação monetária parecia ameaçada. Mas, contrariamente ao que esperava a maioria dos observadores, os países continuaram a centrar as suas políticas cambiais com referência às paridades centrais. A convergência nominal acaba reforçada. Neste processo, os países revelaram uma forte preferência pela realização da unificação monetária e a participação no grupo fundador do euro foi motivada pelo orgulho nacional em muitos casos. Em julho de 1998, foi estabelecido o BCE, em janeiro de 1999, foi introduzido o euro. Lembro-me bem, estava aqui, em Frankfurt.

Mas voltemos a 1992. Havia muito optimismo sobre o processo de unificação monetária e era muito impressionante o grau de confiança entre os negociadores. Os participantes revelavam abertura de espírito, atenção e respeito pelas posições dos outros e uma forte inclinação para dar prioridade à qualidade dos argumentos avançados. Para a avaliação dos argumentos, a Europa era encarada como um bem público de interesse para todos. Esta atitude levou à inclusão de algumas cláusulas surpreendentes. O meu exemplo preferido foi o reconhecimento de que as regras e procedimentos orçamentais interagiriam com incentivos políticos. Estes últimos seriam primordialmente nacionais. Desta forma, existia o perigo de constituição de coligações de países para bloquear a aplicação de regras e procedimentos e também a possibilidade de manipulação de dados orçamentais. Para mitigar o primeiro perigo, foi aceite que o país visado não vota o seu próprio caso. Para mitigar o segundo, foi aceite que os dados estatísticos a considerar seriam fornecidos pela Comissão Europeia.

A disciplina de mercado é lenta e fraca, em tempos tranquilos, e abrupta e disruptiva, em tempos de crise.

É importante reconhecer que muitas coisas não se passaram como previsto. Por exemplo, o Tratado abria a possibilidade de conferir ao BCE responsabilidades na área da supervisão bancária. Dada a recente criação do Mecanismo Único de Supervisão, podemos ser tentados a pensar que se trata de um raro exemplo de prudência e sabedoria. Penso que não é assim. A exigência de unanimidade para a adopção do Regulamento do Conselho, após consulta do BCE e do Parlamento Europeu, reflecte um preconceito contra a atribuição de funções do supervisão ao BCE. No entanto, no quadro da crise financeira, esta mesma provisão revelou-se um expediente útil para promover a estabilidade e a integração financeira.

Consideremos brevemente os custos e benefícios da participação na área do euro. Em 1998, foi publicado um estudo com o título “O Impacto do Euro na Economia Portuguesa”, no qual também participei. O argumento baseava-se na ideia que a maior parte dos efeitos mensuráveis decorriam do aprofundamento da integração europeia. A dimensão fundamental era a integração financeira. De facto, sem integração financeira completa, é difícil conceber uma união monetária funcional. Para Portugal, uma participação bem-sucedida exigia fortes alterações nas instituições, nas políticas e nos comportamentos.

Previsivelmente, a opinião expressa no estudo era favorável à participação portuguesa. Mas – julgo eu – vale a pena recordar em que termos: “… os vários elementos congregados no presente estudo sugerem que o projecto de unificação monetária europeia representa para o país uma aposta fundamentada. Aposta, no sentido em que a complexidade dos efeitos envolvidos e a amplitude to horizonte futuro a que respeitam comportarão, sempre e em qualquer caso, uma componente de incerteza que se afigura irredutível. Fundamentada, porque, na opinião dos autores do presente estudo, o balanço dos impactos estimados para a economia portuguesa, se coadjuvado, no futuro, por políticas adequadas – nomeadamente na área orçamental – justifica o acerto da decisão …”

Mas passemos de Portugal a um argumento de aplicação geral. Alexander Lamfalussy escreveu no Relatório Delors que a disciplina de mercado dificilmente funcionaria adequadamente para devedores soberanos. Especificamente, chamou a atenção para o facto de o acesso a um mercado continental poder, durante algum tempo, facilitar o financiamento de desequilíbrios económicos. Os mercados não conduzem a uma gradação em resposta à situação de solvência de devedores soberanos. A alteração de sentimento é abrupta e conduz, muitas vezes, à completa perda de acesso ao financiamento de mercado. A disciplina de mercado pode ser demasiado lenta e fraca ou, alternativamente, demasiado súbita e disruptiva. Interiorizei a versão simplificada: a disciplina de mercado é lenta e fraca, em tempos tranquilos, e abrupta e disruptiva, em tempos de crise.

Na altura o meu entendimento do argumento de Lamfalussy implicava que a disciplina de mercado precisa de complementos adequados. Em primeiro lugar, é preciso garantir a sua credibilidade, o que exige compatibilizar a reestruturação da dívida soberana com a estabilidade financeira. O sistema de regulamentação tem de se adaptar a uma tal possibilidade de relevância sistémica. De um ponto de vista conceptual, a reestruturação da dívida soberana desempenha o papel antes reservado às desvalorizações no quadro do funcionamento do mecanismo cambial do Sistema Monetário Europeu. Em segundo lugar, é preciso adotar e respeitar regras e procedimentos orçamentais que excluam graves erros de política, com importantes repercussões sobre a área do euro.

Desde 2010, os governos e os povos da Europa têm revelado uma enorme preferência pela preservação do euro. Resta melhorar o seu funcionamento.

Infelizmente, a prática desmentiu as intenções em ambas as dimensões. Um qualquer exame a um gráfico com taxas de juro de obrigações soberanas na área do euro mostra o padrão que Alexander Lamfalussy receava. Os diferenciais de juro foram demasiado estreitos durante demasiado tempo e, depois, ajustaram violentamente no período da crise da dívidas soberanas na área do euro. Foi preciso afirmar “whatever it takes” para conter a trajetória destrutiva da crise.

Ao mesmo tempo, o registo sobre o cumprimento das regras orçamentais é desapontador. Num working paper recente, “Fiscal Politics in the Euro Area”, Luc Eyraud, Tigran Poghosyan e eu, examinamos a evidência empírica, para o período 1999-2015. Documentamos a existência de enviesamentos de défice e dívida; políticas orçamentais ocasionalmente pró-cíclicas e enviesamentos na composição da despesa pública. Alguns exemplos ilustram o não cumprimento generalizado das regras: em 80% dos casos, os objetivos de médio prazo para o orçamento não foram respeitados; dois terços dos países não cumpriram essa exigência em ano nenhum. Claramente, a área do euro não tem ainda nenhum dos dois aspectos requeridos pela observação de Lamfalussy.

Para concluir, parece-me crucial perceber que a dimensão nacional da política é dominante face a considerações de cooperação europeia. Mario Monti afirmou que o sucesso da integração europeia exige que seja compatível com a capacidade dos governos nacionais para assegurar os resultados que os seus cidadãos exigem. Isso não é fácil. Em minha opinião, o primado nacional será uma característica da política europeia no futuro previsível.

Nesta apresentação, desenhámos um círculo completo. Estamos de volta a Hoffmann e ao problema do défice democrático e à relação entra a União e os seus Estados-membros. Como no caso de Hoffmann, em 1993, é fácil ser pessimista e mesmo sentir algum desânimo. No entanto, é preciso perceber que as democracias nacionais, a área do euro e a união europeia são realidades evolutivas e adaptativas. Após 1993, os governos e os povos da Europa revelaram uma forte preferência pela construção da união monetária. O passado dá-nos muitos exemplos em que a robustez do processo de integração europeia refutou os cépticos. Desde 2010, os governos e os povos da Europa têm revelado uma enorme preferência pela preservação do euro. Resta melhorar o seu funcionamento.

Intervenção no BCE num painel organizado para celebrar o 25º aniversário da assinatura do Tratado de Maastricht. Frankfurt, 15 de Fevereiro de 2017. Sessão com a participação de Mario Draghi, Jean-Claude Trichet, Yves Mersch, Niels Thygesen e Benoit Couré.

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