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As contas de um orçamento mais complexo do que parece

Este artigo tem mais de 4 anos

Mais moderação nas previsões para a economia e menos garantias na redução do défice num Orçamento que parece mais simples do que é. E que ainda tem de passar no crivo de Bruxelas e do Parlamento.

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ANTÓNIO COTRIM/LUSA

ANTÓNIO COTRIM/LUSA

Um orçamento é sempre um exercício complexo de equilibrismo, em que o possível se sobrepõe ao desejável, e em que o esperado é muito diferente do verificado. Mário Centeno viu isso mesmo no seu primeiro Orçamento do Estado como ministro das Finanças e moderou o “otimismo” quanto à economia no próximo ano. Terá Mário, o otimista, dado lugar a Mário, o moderado?

A confirmarem-se os números deste ano – e mesmo com alguma derrapagem –, Mário Centeno entra para a história como o ministro que conseguiu o défice mais baixo em democracia. Um valor recorde de 2,4% do produto interno bruto (PIB), é quanto espera o Governo de défice público em 2017, graças, como o próprio admite, às medidas que a Comissão Europeia exigiu e a um perdão fiscal a que o Governo, como o anterior já o fazia, prefere dar outro nome.

O ano de 2016 obrigou ainda a uma forte revisão nos números do Orçamento, mesmo que este já tenha sido apresentado quatro meses mais tarde do que é normal devido ao calendário eleitoral. A economia afinal cresce menos três décimas, apenas 1,2%. Isto porque o consumo privado não cresceu tanto como o esperado: menos quatro décimas. Mesmo com uma antecipação nas compras de automóveis, devido ao agravamento esperado do imposto sobre veículos (ISV) no Orçamento.

Mas a economia cresceu menos, também, e especialmente porque o investimento, uma das grandes bandeiras do Governo, em vez de crescer uns expressivos 4,9%, vai antes cair 0,7%. A diferença é estrondosa e é explicada pelo Governo com o mau desempenho do setor da construção devido ao mau tempo. Mas também pelo facto de as contas de 2016 serem influenciadas pelo fim, ainda em 2015, de um conjunto de grandes investimentos.

Resultado: o Governo foi obrigado a rever as contas para valores mais pessimistas, até, do que aquelas que organizações como o FMI tinham no início do ano e que o Executivo e o PS tanto criticaram e acusaram de estarem desfasadas da realidade. Falhar nas previsões acontece a todos (mesmo a todos), mas o Governo foi acusado de otimismo excessivo desde o início.

Em 2017, pelo menos para já, não parece ser assim. Na análise obrigatória ao cenário macroeconómico da proposta de Orçamento do Estado para 2017, o Conselho das Finanças Públicas alertou para riscos descendentes, em especial em redor do investimento (outra vez) e para o saldo comercial com o exterior, dois elementos chaves da projeção. Mas o CFP considera que o cenário é plausível.

A moderação consegue observar-se no cenário macroeconómico para 2017 onde quase todos os indicadores são piores do aquilo que era esperado até para este ano. A economia vai crescer menos em 2017 do que cresceu em 2015, quando o PS ainda não estava no Governo, o consumo privado também cresce menos, o consumo público é cortado mais profundamente e as exportações ainda são mais baixas que em 2015 e 2016.

Mas se Mário, o moderado, parece ter definido o cenário macroeconómico, Mário, o otimista, parece continuar à espreita, como se viu na conferência de imprensa de apresentação do Orçamento na noite de sexta-feira. O ministro referiu-se às previsões do desemprego e do emprego, indicadores que tiveram um desempenho muito melhor do que o previsto até pelo Governo no seu melhor cenário, cheio de expectativas.

“Na dimensão interna temos uma fortíssima criação de emprego… Estou, se calhar, a adjetivar demasiado”, corrigiu-se imediatamente Mário Centeno, visivelmente entusiasmado com os resultados do mercado de trabalho. Afinal, conseguiu retirar mais de ponto percentual à taxa de desemprego e espera um resultado muito semelhante em 2017, aproximando a taxa da barreira psicológica abaixo dos dois dígitos.

No relatório do Orçamento nota-se, aliás, esse otimismo, com o Governo a dizer que a redução da taxa de desemprego vai acontecer exclusivamente com recurso à criação de emprego e não graças à redução da população ativa que serve de base a este cálculo. É verdade que os dados do INE (Instituto Nacional de Estatística) citados pelo Governo demonstram um aumento da população ativa em julho e agosto em Portugal, mas também é verídico que as próprias previsões do Governo não esperam que isso aconteça para já: a população ativa ainda deve cair este ano e vai apenas estabilizar no próximo ano.

E o défice baixa como?

Se é verdade que Mário Centeno está muito perto de ficar na história como o ministro das Finanças com o mais baixo défice em democracia (mesmo contando com os 2,7% de 2007, que foram mais tarde revistos para 3%), e que por isso leva na bagagem mais algum crédito, também o é que que alguns dos pressupostos colocam muitas dúvidas.

Vamos começar do princípio. A meta do défice para 2017 é agora de 1,6%, mais duas décimas do que o objetivo previsto no Programa de Estabilidade para 2016-2020. Razão? A Comissão Europeia deu mais margem no défice de 2016, o Governo ajustou na mesma medida em 2017.

O que é que o Governo tem de cumprir em termos de défice? Continuar com o saldo negativo abaixo de 3%, se for mesmo esse o resultado em 2016, e garantir que é feito um ajustamento estrutural de 0,6% do PIB potencial. Ou seja, retirando o efeito do ciclo económico e não contando com medidas extraordinárias, Portugal tem de reduzir o défice em, pelo menos, 1.100 milhões de euros.

Foi com isto mesmo que o Governo se comprometeu no Orçamento para 2017, dando um primeiro passo decisivo para que Bruxelas aprove o documento. Mas Bruxelas não vai olhar só para a dimensão do esforço prometido, mas também para as medidas, que foi, aliás, o grande motivo de discórdia em relação ao Orçamento para 2016.

A Comissão Europeia quer garantir que Portugal faz um esforço orçamental permanente e a sua avaliação pode diferir não só sobre a natureza das medidas, como do seu resultado esperado, tal como aconteceu este ano. Em 2017, o Governo quer cortar 1.500 milhões de euros ao défice face ao que prevê conseguir no final deste ano.

Como é que isto vai ser feito? Segundo o Governo, através de limites muito rigorosos na contratação de serviços externos, da melhoria da eficiência e dos cortes que tem vindo a aplicar com uma avaliação que tem feito da despesa interna do Estado. “As poupanças esperadas com essas alterações são as verdadeiras fontes de consolidação estrutural das contas públicas”, diz o Governo no relatório do Orçamento.

É verdade que o Governo volta a apresentar um pedido de congelamento das despesas de aquisição com bens e serviços e cativações de 25% das verbas orçamentadas para estudos, pareceres, consultadorias e até das verbas para papel. No entanto, e como o próprio executivo admite, a maior parte do ajustamento vem da receita, e boa parte deste nem sequer é de receita fiscal. Ou seja, é de receitas com maior grau de incerteza quanto à sua concretização.

A receita de capital, por exemplo, prevê-se que cresça 5,4% graças a ajudas ao investimento provenientes da União Europeia e à recuperação de uma garantia dada pelo Estado ao Banco Privado Português (BPP). Só a recuperação desta garantia representaria 450 milhões de euros que entrariam nos cofres do Estado, mas esta está a ser contestada num já longo processo judicial desde a queda do banco em 2010.

O Governo espera, ainda, um aumento exponencial dos dividendos do Banco de Portugal, sendo que já no ano passado exigiu ao banco central mais dividendos do que a soma que o banco central havia proposto distribuir.

Estes dois efeitos incluem-se no grupo de “outros efeitos” que o Governo calcula como ajudando o défice diminuir em cerca de 812 milhões de euros, juntamente com uma descida nos custos com as PPP (parcerias público-privadas) e uma poupança com juros. O maior dos efeitos virá da economia, com o cenário macroeconómico a dar uma ajuda de 903 milhões de euros.

Depois de tudo isto, vêm as medidas em si. As mais faladas – em termos de contenção do défice – têm sido certamente as taxas e impostos, mas, no total, não dão mais do que 515 milhões de euros, já com o perdão fiscal incluído. Retirando o dinheiro que se perde para os cofres do Estado com a eliminação gradual da sobretaxa em vez da manutenção nos moldes atuais e a descida do IVA na restauração, que este ano se aplica a 12 meses, as medidas de política do lado da receita só dariam 140 milhões de contribuição para a redução do défice.

Do lado da despesa, o cenário não é muito diferente, apresentando apenas a redução do número de funcionários públicos através da regra de apenas uma entrada por cada duas saídas de trabalhadores da Função Pública e o exercício de revisão da despesa pública, que não chega a 200 milhões de euros de poupança. O resto, são medidas que aumentam a despesa.

Com as pressões das decisões tomadas no ano passado e este ano, que penalizam as contas públicas, o défice aumenta 904 milhões. O total de medidas que apresenta não chega aos 337 milhões de euros. O resto são efeitos sobre os quais o Governo não tem completo controlo.

No total, o défice público não tem de cair 1.500 milhões de euros, mas 2.400 milhões de euros. A conta não é tão pequena, nem tão simples de fazer, e vai depender da mão de ferro do ministro das Finanças. E de uma mãozinha de uma conjuntura internacional para concretizar um cenário macroeconómico em que a economia portuguesa acelera, mas a economia europeia abranda.

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