Depois de o Fisco ter pisado o risco em Valongo (e de os casamentos terem escapado por um triz), regressa o debate sobre o alcance e o poder da Autoridade Tributária. Em cinco especiais, o Observador ajuda-o a perceber a máquina fiscal.

São 600.640.353 euros. Assim isolados, 600 milhões de euros são, sem dúvida, sonantes e, dependendo da escala, podem sê-lo ainda mais: para quem gosta de futebol, diremos que o Atlético de Madrid poderia comprar o passe de cinco craques de 120 milhões; para quem adore cinema português, seriam 37 anos de financiamento garantido (se tapássemos os olhos à inflação); e para quem quisesse comprar um T1 no Chiado (ainda) daria para 1.200 apartamentos. Sim — não é uma gralha — seriam mesmo 1.200.

A escala pode, no entanto, ser invertida. Os mesmos 600 milhões de euros — o custo da máquina fiscal, de todo o aparato criado para cobrar impostos ao longo do ano — não dariam para pagar mais do que um mês de juros da dívida do Estado; e, no ano passado, foram totalmente cobertos pelos dividendos que chegaram do Banco de Portugal. Mais: a máquina dos 600 milhões representa cerca de 1% dos 44 mil milhões de euros de impostos que cobrou em 2018.

Como a máquina fiscal (ainda) não se move sozinha — apesar da controversa evolução tecnológica — os milhões gastos na Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) servem sobretudo para pagar salários. Só que, como veremos, o Estado terá de pensar que tipo de custos quer ter com recursos humanos, que profissões (e qualificações) quer pagar num futuro bem próximo, face às novas necessidades. Porque o Fisco terá 5 mil aposentações a médio prazo e vai precisar de peças novas — provavelmente diferentes do habitual.

A máquina que (quase) se alimenta sozinha

Mas comecemos por perceber melhor de onde vem o dinheiro desta máquina de milhões. É que, embora um em cada quatro euros entre nos cofres da administração fiscal por via do Orçamento do Estado (num total de 139 milhões em 2018), não é esta a principal fonte de financiamento. Em grande medida, o Fisco alimenta-se de receitas próprias, que valem metade do orçamento.

Há dinheiro ainda a escorregar do ano anterior (sobras de receitas próprias); do Fundo de Estabilização Tributária (que recebe, entre outros, dinheiro de cobranças coercivas, distribuindo prémios pelos funcionários); e uns pozinhos de fundos comunitários — valores marginais face ao orçamento global.

As receitas próprias estão previstas numa exaustiva lista do decreto-lei que definiu, em 2011, a orgânica da Autoridade Tributária. Está em causa, por exemplo uma percentagem das cobranças efetuadas pela Autoridade Tributária para outros organismos do Estado ou custas cobradas em processos fiscais e aduaneiros. Mas são apenas dois exemplos num total de 14.

Quatro em cada cinco euros gastos com funcionários

Do lado da despesa, não tem havido grandes variações ao longo dos últimos cinco anos na Autoridade Tributária. Já em 2013, o valor ascendia a 600 milhões de euros, tendo desde então ligeiras oscilações, segundo os dados do Ministério das Finanças, pedidos pelo Observador.

Antes disso, teve um trambolhão superior a 100 milhões de euros em 2011 — ano em que a Troika aterrou em Portugal —, minimizado apenas em parte no ano seguinte. Se alargarmos ainda mais a comparação, verificamos que no ano passado o Fisco gastou menos 39 milhões de euros do que em 2010. Este ano, está previsto um recuo para os 575 milhões de euros.

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O dinheiro que alimenta a máquina fiscal serve sobretudo, como já referimos, para pagar salários, num total de 451 milhões de euros — uma ligeira descida (1,2%) face a 2017. Valem quase quatro em cada cinco euros (75%) de todos os gastos.

Seguem-se a aquisição de bens e serviços, que absorve 19% do orçamento (115 milhões de euros), e o investimento (equipamentos, por exemplo), que representa 5% dos custos totais.

A rotação desta engrenagem dependeu no ano passado de 11.015 trabalhadores. E já foram mais. É verdade que nos últimos anos o número não sofreu grandes alterações (eram 11.122 funcionários em 2015), só que, antes disso, entre 2008 e 2014, houve uma redução superior a 2 mil funcionários — chegaram a ser mais de 13 mil em 2008. Este ano, é esperado um aumento de 379 funcionários face a 2018.

As peças com que se faz a máquina

E o que fazem afinal esses 11 mil funcionários? No papel — fosse esta a ficha de um jogo de futebol — o plantel do Fisco poderia ter esta configuração, tendo em conta as carreiras com maior número de trabalhadores:

Na prática, no entanto — apesar de ser relevante financeiramente —, uma fonte do Fisco explica ao Observador que em muitos casos há poucos pontos de contacto entre as carreiras existentes e as diferentes tarefas realizadas. Como um jogador que veste a camisola 9, mas é usado a defesa esquerdo.

Embora haja uma tendência para a especialização nos serviços centrais e nas direções regionais, tendo em conta as condicionantes de cada momento, vários funcionários do Fisco podem desempenhar tarefas diferentes em diferentes momentos. A dispersão de carreiras está, aliás, na génese da proposta de reformulação aprovada pelo governo.

Governo aprova diplomas das carreiras de inspeção e de trabalhadores dos impostos

Os rostos mais visíveis da máquina estão nas repartições de finanças, mas a abrangência é bem maior. De engrenagem complexa, as rodas dentadas da Autoridade Tributária vão-se encaixando numa multiplicidade de direções, serviços, delegações e alfândegas.

Nos serviços centrais, encontramos o Centro de Estudos Fiscais e Aduaneiros, a Unidade dos Grandes Contribuintes (que acompanha neste momento cerca de 1600 empresas e contribuintes individuais), as equipas de projeto multidisciplinares e — com grande preponderância — as 12 direções de serviços que compõem o núcleo duro do Fisco. É aqui que se inserem várias direções de gestão tributária e as áreas da cobrança, da gestão aduaneira, da inspeção e da justiça tributária.

Há ainda vários serviços desconcentrados. Por um lado, 21 direções de finanças regionais — a operação stop de Valongo foi comandada por uma dessas direções, no Porto— abrangem 342 serviços de finanças locais espalhados por todo o país; e, noutra vertente, 15 alfândegas regionais desdobram-se em várias delegações e postos aduaneiros.

Estes departamentos já estiveram dispersos por três direções gerais — dos Impostos (DGCI); das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC); e de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA) — mas a criação da Autoridade Tributária e Aduaneira, em 2012, permitiu agregá-las sob supervisão de um mesmo diretor-geral. Desde março de 2015, o cargo é ocupado por Helena Borges.

Cinco sub-30 nos quadros e cinco mil aposentações a caminho

Que o país é envelhecido já sabíamos, mas a Autoridade Tributária consegue elevar a fasquia. Metade dos trabalhadores do Fisco (48,5%) têm mais de 55 anos, o que — nas palavras do próprio governo— “evidencia o nível de senioridade da organização”. Para termos uma comparação, em toda a administração pública os escalões acima dos 55 anos abrangem 27,8% dos trabalhadores, muito menos do que no Fisco.

O intervalo etário mais representado está mesmo entre os 55 e os 59 anos — 28% de todos os funcionários, de acordo com o Plano de Atividades da Autoridade Tributária para 2019. Segue-se o intervalo entre 45 e 49 anos, com 19% dos trabalhadores.

Por outro lado, abaixo dos 40 anos os números são quase simbólicos, com apenas 383 funcionários (3,5%). E, tocando um pouco mais na ferida, abaixo dos 35 anos há apenas 99 trabalhadores, ou seja, 0,9% do total. Uma vez mais, para termos uma ideia das diferenças, em toda a administração pública 12,2% dos funcionários têm menos de 35 anos, segundo o boletim estatístico do emprego público, divulgado em junho.

No entanto, os valores mais impressionantes, até mesmo caricatos, registam-se abaixo dos 30 anos — apenas cinco num universo de 11 mil. Não faltam zeros. Entre os 25 e os 29 anos são apenas quatro mulheres e um homem.

Finalmente, abaixo dos 25 anos não há ninguém na Autoridade Tributária, mas na administração pública representam 1,8% de todos os funcionários.

Quando a média ronda os 52 anos, é fácil perceber porque é que a idade se pode tornar num sério desafio para o Fisco. A médio prazo é esperado um elevado número de aposentações, na ordem dos 5 mil funcionários, tendo em conta que quase metade de todos os recursos humanos tem hoje pelo menos 55 anos.

Na versão mais otimista, estaremos a apontar para uma década, mas fonte do Observador, que trabalhou até há pouco tempo no Fisco, admite que todas estas aposentações possam ocorrer num período de cinco a sete anos. Para se perceber melhor a dimensão do problema, vale a pena lembrar que nos sete anos anteriores, desde 2012, aposentaram-se no total 1.520 funcionários, dois terços dos quais entre 2012 e 2014.

“Seria necessário uma renovação contínua, anual, de sangue novo para a administração tributária e não estes megaconcursos de 10 em 10 anos”, considera Carlos Lobo, antigo secretário de Estado dos Assuntos Fiscais no governo PS, em 2008-2009. Nas últimas duas décadas, o fiscalista apenas tem memória de duas grandes aberturas de concursos para entrada de novos funcionários.

Esta questão é tão mais importante — diz ainda — porque “está provado que qualquer euro investido na administração tributária gera tendencialmente mais valor ao nível da arrecadação”. O consultor da EY, que afirma estarmos perante “uma situação dramática”, acredita que esse investimento só não é feito porque “não há sensibilidade, depende de vontade política, é uma questão de longo prazo”.

Menos 3 mil funcionários a prazo?

Dentro da Autoridade Tributária, o problema está identificado, mesmo entre funcionários. Paulo Ralha, presidente do Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos, reconhece que “grande parte do pessoal do Fisco está, de facto, acima de uma faixa etária que não se justifica”, o que acaba por ter “reflexos na ‘casa’ [AT] em termos de motivação e produtividade”. 

Fonte do Observador confirma o problema, que foi identificando ao longo dos muitos anos em que trabalhou na Autoridade Tributária: “Chegam ao topo da carreira relativamente cedo e depois não têm nenhuma motivação. Querem lá saber das alterações legislativas… Quem é que com 50 ou 60 anos quer estar sistematicamente a estudar? Ninguém”, lamenta.

O rejuvenescimento do Fisco até pode, na verdade, ser acompanhado de uma redução do número de funcionários. “Com a informática, a inteligência artificial e todos os mecanismos digitais que vão sendo postos à disposição — e com a saída de pessoal —, o quadro de trabalhadores pode estabilizar em 7500 a 8000”, reconhece Paulo Ralha. Ou seja, pelas contas do sindicalista, “se 50% da ‘casa’ sair dentro de 10 anos, têm de ser recrutados à volta de três mil trabalhadores no mesmo período”. Esse é “o grande desafio que a ‘casa’ atravessa nos próximos tempos”, defende.

Também Bagão Felix admite que “alguma redução do volume de efetivos se venha concretizar, a prazo, sem grandes problemas, porque resulta da produtividade, e, em particular, em função da automação e dos sistemas eletrónicos”, com repercussões, por exemplo, no atendimento ao balcão. “Vai haver — e é desejável que haja — uma redução do número de efetivos, quer a nível central, quer a nível do país”, entende Bagão Félix, que assumiu a pasta das Finanças em 2004-2005 e, antes disso, da Segurança Social, ambos em governos PSD/CDS. 

“As entradas num organismo destes têm de ser ao nível da qualificação e menos administrativo. Os meios tecnológicos permitem dispensar grande parte das pessoas que trabalhavam nesse contexto”, diz ainda.

O argumento de que é necessário ter mais pessoal qualificado no Fisco é, no entanto, usado por Carlos Lobo para se opor à redução de funcionários. “Eu acho é que tem de haver uma redefinição de funções — em vez de ser trabalho repetitivo, na ótica da liquidação da administração, será trabalho mais inspetivo, de criação de valor e de análise mais fina das questões”, contrapõe o consultor.

Um limite de idade para entrar no Fisco?

A entrada na Autoridade Tributária pode ser feita através da própria administração pública ou de concursos externos — e o mais recente já foi feito em 2011, quando chegaram 275 funcionários que não trabalhavam para o Estado. A falta de concursos ajuda a explicar por que há tão poucos sub-30 no Fisco.

O presidente do Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos defende, por isso, que é fundamental abrir muito mais as portas da AT ao exterior: “Agora, há uma necessidade premente de ir buscar pessoas fora da administração pública”, porque as que já trabalham no Estado “normalmente vêm já com alguma idade”.

“Não há propriamente renovação dos quadros, refaz-se em termos quantitativos, mas não há propriamente uma renovação ao nível de habilitações, ao nível de sangue novo e não há uma renovação de pessoal a pensar no futuro”, avisa Paulo Ralha. Para inverter o ciclo, o sindicalista defende “um limite de idade nos 30 anos, 35 anos, para que haja, de facto, uma renovação”.

Questão diferente é se os jovens estão interessados em trabalhar no Fisco. “Mesmo considerando a fraca remuneração dos funcionários tributários, ainda assim é melhor que a média dos restantes serviços da administração central” — diz Carlos Lobo — e, por isso, “ainda é atrativa”.

Mas será que essa capacidade de atrair “sangue novo” se mantém face a alternativas no privado? “Ficou um bocado erodida, tendo em consideração os congelamentos e a falta de progressão dos funcionários públicos”, reconhece o fiscalista.

Que qualificações para o Fisco do futuro?

As qualificações dos funcionários do Fisco são elevadas — 51,4% têm pelo menos o ensino superior e 48,6% o ensino secundário — mas, “em vez de termos os típicos economistas ou juristas, precisamos de engenheiros, especialistas em software, toda uma tipologia de funcionários que possam entender o negócio dos contribuintes e que possam ser efetivamente não só agentes do Fisco mas também verdadeiros parceiros na criação de valor, conhecendo especificidades de cada negócio”, sugere Carlos Lobo.

Já o sindicalista Paulo Ralha acredita que a AT vai precisar de “economistas, licenciados em direito, em informática, pessoas com conhecimento em contabilidade, eventualmente na área da investigação forense e também na área laboratorial”.

Além do envelhecimento dos funcionários do Fisco, o próprio governo reconhecia no Plano Estratégico de Combate à Evasão Fiscal do ano passado que há uma “insuficiência de recursos humanos com competências em áreas tecnológicas”.

Só que, um ano depois, no novo plano estratégico, publicado há menos de um mês, o governo reconhece que “recrutar recursos humanos com novas competências ligadas ao digital” foi um dos objetivos que ficou por implementar no ano passado, “designadamente ao nível da gestão da informação e do conhecimento, business intelligence e inteligência artificial”.

E este será um grande desafio, com a atual composição da máquina fiscal. “Quando falamos de digitalização e modernização, obviamente isso não são matérias que possam ser tratadas da melhor forma por uma população envelhecida”, lembra Carlos Lobo. “Não quer dizer que pessoas mais velhas não se adequem a isto, mas serão as novas gerações as mais habilitadas para responder com mais eficiência e menos custos a esse desafio”.

Para já — vale a pena recordar — abaixo dos 40 anos há 383 funcionários (3,5% do total). Abaixo dos 30 anos, apenas cinco.

Ilustrações: Raquel Martins