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Podiam ser diferentes, mas "não muito mais" — as contas do Estado à entrada do Orçamento para 2021 /premium

Em vésperas de o Governo apresentar o orçamento do Estado para 2021, as contas públicas apresentam o resultado possível face às circunstâncias. Mas nem tudo são efeitos inevitáveis da pandemia.

As contas públicas vão passar por um mau bocado este ano — em Portugal como no resto do mundo — e a execução orçamental conhecida até ao momento parece cumprir o guião da “catástrofe” anunciada. Num ano em que a pandemia “varre” as economias europeias, o Governo português tenta amparar as empresas e as famílias para contrariar a quebra da atividade económica e a crise social, embora não tenha feito o mesmo esforço que outros parceiros europeus.

Mas nem tudo são necessariamente efeitos inevitáveis da pandemia, havendo escolhas do Governo que geram polémica e condicionam o comportamento das contas este ano. Poderia o Estado não ter feito alguma despesa? Ou até que ponto poderia o Governo injetar mais dinheiro na economia e ajudar empresas e famílias?

“Um euro gasto em medidas Covid não é um euro perdido em défice orçamental”

O Governo projeta para este ano um défice entre 7% e 7,5% do PIB e quase um terço diz diretamente respeito a medidas extraordinárias para fazer face à crise. Depois de um primeiro semestre em que essas medidas tiveram um impacto nas contas de 1,8% do PIB, o Banco de Portugal – entidade agora liderada por Mário Centeno, ex-ministro das Finanças e o homem que assinou o último exercício orçamental, aprovado em votação final global em março – nota que o défice no segundo semestre vai continuar a ser afetado nessa vertente, num total de 2,7% do PIB anual.

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Apesar de ser um valor considerável — mais elevado do que o estímulo orçamental de 2008 e 2009, durante a crise financeira (1,2%) — parece tímido face ao esforço dos parceiros do Euro, em que as medidas valeram, em média, 4% do PIB. Poderia ter sido mais? Poder até podia, mas com resultados incertos, diz João Duque ao Observador.

O economista do ISEG, que “estava à espera de mais medidas”, admite que, em tese, dar mais dinheiro às famílias e às empresas pudesse ter um efeito positivo não só na atividade económica, mas nas próprias contas públicas. Reconhecendo que não é fácil medir esse impacto, João Duque sublinha que “um euro gasto em medidas Covid não é um euro perdido em défice orçamental”, porque essas medidas “têm efeitos amortecedores na economia, que, por sua vez, levam a uma necessidade não tão grande de um segundo euro adicional”.

Por exemplo, o dinheiro gasto com o lay-off: “A manutenção de um posto de trabalho, pelo facto de estar a ser protegido por uma medida de lay-off simplificado, permite que esse trabalhador não seja despedido e, portanto, o encargo não é tão grande nas contas públicas”.

Trabalhadores com redução total do horário vão receber mais do que no layoff simplificado

João Duque reconhece, ainda assim, que essa possibilidade “poderia mostrar resultados absolutamente infrutíferos em 2021”, porque, com a economia em transformação, “há muitas empresas que vão ser arredadas do mercado e é válido pensarmos se será boa ideia o Governo estar a injetar dinheiro em empresas que sabemos que vão estar condenadas”.

E é aqui que entra a TAP, considera o economista do ISEG, porque havia uma alternativa. “É pensarmos assim: calma, eu vou ajudar a economia, mas há uma economia que eu não vou ajudar — e eu não vou ajudar o transporte aéreo da forma como está a fazer”.

Uma empresa portuguesa vai ser apoiada em 1.200 milhões de euros quando as medidas Covid até agosto custaram 1.800 milhões para um país inteiro? E sabendo nós que a TAP não vai recuperar o nível de atividade em 2021?”, questiona João Duque. “Precisamos de uma companhia de aviação que não é aquela, com aquela estrutura, com aquele tipo de oferta, porque aquilo não nos leva a lado nenhum, é um poço de prejuízos”.

Há muitas empresas que vão ser arredadas do mercado e é válido pensarmos se será boa ideia o Governo estar a injetar dinheiro em empresas que sabemos que vão estar condenadas
João Duque, economista do ISEG

“Se disséssemos assim: ficas aqui duas semanas em casa, é uma quarentena, mas depois vais para a rua e fazes a tua vida normal. Mas não é nada disto — em 2021 e provavelmente em 2022. E vai chegar? Provavelmente não, não vai chegar” A TAP é um risco “para este orçamento e para o seguinte”.

O Governo considera que “a alternativa era a insolvência”, com consequências dramáticas, tendo em conta a dimensão da empresa e a importância que tem para a economia — é uma das maiores exportadoras do país, tem mais de 10 mil trabalhadores e um peso de aproximadamente 2% no PIB.

Só que, para João Loureiro, economista da Faculdade de Economia da Universidade do Porto, o Governo deveria ter em atenção a falta de viabilidade da empresa, discordando, por isso, da decisão de “fazer sobreviver a TAP à força”. “Se estivéssemos a falar de uma empresa sólida, económica e financeiramente sustentada” seria diferente, mas “a questão é que a TAP não era nada disso antes da crise sanitária”.

Pedro Nuno Santos avisa que reestruturação da TAP é inevitável e tem consequências

Quando se decide salvar a TAP, o Governo está, se calhar, a decidir deixar cair outras empresas pequenas, é uma escolha política”, alerta o economista da Universidade do Porto. Para João Loureiro teria sido possível uma condução diferente das contas públicas este ano, distribuindo pela economia o dinheiro que vai para a transportadora.

Questão diferente é saber se o Governo podia ter mais défice do que os cerca de 7% previstos. “Não muito mais”, responde o economista, porque há ainda que fazer ajustes com o passado: “Não podia ter feito muito mais, porque o Estado tem um nível de dívida pública de tal forma elevado que é necessário muito cuidado com os défices em que se incorre, porque a dívida pública não pode continuar a crescer eternamente”.

Quando regressarmos à normalidade, podemos cair numa situação como a Grécia em 2011 ou 2012, em que simplesmente chegam à conclusão de que não vão conseguir pagar aquilo”, avisa.

Dívida pública aumentou 8,4 mil milhões de euros num ano mas despesa com juros baixou

É à luz desta circunstância que João Loureiro percebe as declarações de António Costa sobre os apoios europeus, quando disse que não iria recorrer à modalidade de empréstimos baratos. “É que a dívida está muito elevada”, nos 126% do PIB no final do primeiro semestre, depois de ter terminado 2019 com 117%. E a previsão é a de que posso fechar o ano perto dos 133,8%. Ou seja, a bater os recordes atingidos no tempo da troika.

João Loureiro lembra ainda que, apesar de os desvios decorrerem “exclusivamente das circunstâncias“, a economia portuguesa tem “problemas estruturais nas contas públicas” que “só não têm vindo ao de cima devido à política monetária do BCE e à decisão do BCE de não deixar cair nenhum Estado numa situação de incumprimento”.

“Isso permite um fenómeno completamente anómalo — um país cuja dívida pública está num contínuo aumento tem as taxas de juro a cair. No caso do Estado português, até [numa emissão de dívida] a 6 anos há uma taxa de juro negativa, já não é só no curto prazo. Há aqui uma anomalia que está a mascarar muito a situação das contas públicas portuguesas”. Este ano, até agosto, o Governo já poupou 512 milhões de euros em juros. No orçamento suplementar, prevê uma melhoria mais contida, de 162 milhões de euros (ou 2%) face a 2019.

Um país cuja dívida pública está num contínuo aumento tem as taxas de juro a cair (...) Há aqui uma anomalia que está a mascarar muito a situação das contas públicas portuguesas
João Loureiro, economista da Universidade do Porto

João Loureiro não entende que seja um risco iminente, porque “isto não vai virar, o BCE não vai alterar [de repente] a política monetária e não há um risco de entrarmos numa rutura financeira — não é expectável, porque, em última análise, teremos o BCE a dar a mão a todos os países”. Mas a situação é diferente “a prazo, porque há-de haver um dia em que as taxas de juro hão-de começar a subir e, se a situação não for invertida, o Estado vai ter dificuldade em financiar-se nos mercados”.

“As medidas são duras e impopulares, mas têm de ser tomadas”

De entre as medidas de ajuda para fazer face à crise, o lay-off simplificado foi a que mais se destacou nas contas, tendo representado, de acordo com o Banco de Portugal, um impacto orçamental de 0,4% do PIB, entre subsídios pagos às empresas e a isenção de contribuições sociais. Aqui, “o Governo não fez nada de diferente que outros países não tenham feito”, considera João Loureiro. Ou seja, “responderam face à informação que tinham na altura, o Governo não inventou nada, fez o que os outros estavam a fazer”. Tendo em consideração o pressuposto de que a crise sanitária não se arrasta por vários anos, “o objetivo é manter vivas as empresas, que estarão em condições de voltar à atividade económica e, portanto, não se gera um enorme desemprego”.

“Daí ter-se generalizado a todas as empresas. Parece-me que face à informação existente é adequado, não é nada de específico feito para Portugal”. Até porque “havia necessidade de tomar decisões num curtíssimo espaço de tempo”, diz João Loureiro.

Mas para João Duque, esta é a hora de começar a ter “medidas muito mais dirigidas”. Por exemplo, o lay-off não deveria ser para todos, mas “apenas para determinados setores de atividade que tenham potencial de recuperação”, deixando assim cair empresas inviáveis. O economista do ISEG considera que faz pouco sentido “distribuir um comprimido por todos”, de forma igual, quando os problemas são diferentes.

De fora ficariam ainda setores “que estão em crescimento”, dando o exemplo do digital. “Porque é que uma empresa que está com problemas de faturação na área digital deve ser apoiada como outras? Não faz sentido nenhum. Essa empresa que tem problemas tem provavelmente é de fechar a porta”. Muitas vezes, reconhece o economista, “as medidas são duras e impopulares, mas têm de ser tomadas, infelizmente”.

Além do lay-off, houve ainda a criação do apoio extraordinário à redução da atividade económica dos trabalhadores independentes, o apoio excecional à família e o subsídio de isolamento profilático, o prolongamento excecional das prestações de desemprego e do rendimento social de inserção cujo prazo de concessão terminasse até 30 de junho. Todos estas medidas valeram em conjunto 0,1% do PIB no primeiro semestre.

Porque é que uma empresa que está com problemas de faturação na área digital deve ser apoiada como outras? Não faz sentido nenhum. Essa empresa que tem problemas tem provavelmente é de fechar a porta”
João Duque, economista do ISEG

Há ainda que ter em conta o aumento de despesa do Serviço Nacional de Saúde (SNS) com equipamentos de proteção individual, medicamentos e ventiladores, que teve um efeito de 0,1% do PIB até junho. E ainda outras medidas, como a aquisição de equipamento de proteção individual e a adaptação de postos trabalho na administração pública ou o empréstimo à SATA”, todas com um impacto conjunto de 0,1% do PIB.

No segundo semestre do ano, muitas medidas estarão ainda em vigor, devendo pesar os impactos de novas medidas, espera o Banco de Portugal. Estão em causa, nomeadamente, “a alteração das regras relativas aos pagamentos por conta de IRC, os instrumentos de apoio às empresas que sucedem ao lay-off simplificado e o reforço das medidas de apoio ao rendimento e ao setor da aviação”.

No total, as medidas de lay-off deverão custar o equivalente a 0,9% do PIB e, ainda do lado da receita, o impacto, “excluindo a isenção de contribuições no contexto do lay-off, rondará os 0,6% do PIB em 2020”. Na Saúde, todas as medidas deverão ficar por 0,3% do PIB, a mesma dimensão dos apoios ao rendimento. Sobram ainda 0,6% em outras medidas.

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A execução orçamental é, neste momento, conhecida até agosto (em contabilidade pública), mas foram sobretudo as contas até ao primeiro semestre que foram examinadas em detalhe pelo Banco de Portugal e pelas duas entidades que fiscalizam as contas do Estado — a UTAO (Unidade Técnica de Apoio Orçamental), que aconselha os deputados no Parlamento, e o Conselho de Finanças Públicas (CFP).

No total, os gastos cresceram 4,9% no primeiro semestre do ano (igual à execução até agosto), com “mais de dois terços desse crescimento justificados pelo subsector dos Fundos de Segurança Social (+1459 milhões de euros), refletindo em grande medida o impacto desfavorável da pandemia por Covid-19”, nota o CFP.

O crescimento da despesa “acelerou no segundo trimestre” deste ano, “impulsionado pela rubrica de subsídios”, que teve uma subida de 893 milhões de euros de janeiro a junho, ou seja, mais 252% — não muito diferente do que a previsão do Governo para o conjunto do ano. Esta rubrica regista “a maior parte do impacto das medidas adotadas no contexto da pandemia, como é o caso do lay-off simplificado e do apoio extraordinário à redução da atividade económica dos trabalhadores independentes”.

Em todo o caso, há ainda um longo caminho a percorrer no segundo semestre, tendo em conta que o orçamento revisto previu um aumento da despesa de 9,3% para o conjunto do ano.

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“Não há grande margem para arrecadar mais receita” nos impostos indiretos

Na receita, o Governo está essencialmente refém este ano da quebra da economia. “Nos impostos sobre o consumo não há grande margem para arrecadar mais receita”, reconhece João Loureiro. “O único controlo que o Governo tem é o valor da taxa que decide aplicar”, mas nesta fase há pouco que se possa fazer, considera o economista da Universidade do Porto. Por absurdo, “até poderia aplicar 50%, mas se os consumidores não consumirem a receita é zero”.

No caso do IVA, o mais importante dos impostos para o Estado, teve uma quebra total de 1,3 mil milhões (-11,2%) até agosto, dos quais apenas 242 milhões se devem ainda ao adiamento do pagamento do imposto concedido pelo Governo às empresas — é, neste momento, a “medida Covid” mais importante do lado da receita, embora tenha chegado a representar 567 milhões de euros em junho, antes de se ter iniciado a janela de pagamento. Há ainda quebras consideráveis noutros impostos indiretos — o ISV, sobre os veículos (-45%, -232 milhões), o IABA, sobre as bebidas (-18%, -32 milhões) ou o ISP, sobre produtos petrolíferos (-11%, -262 milhões).

E, apesar da recuperação no segundo semestre, “há uma parte do ano que já foi perdida” de forma irremediável, lembra Luís Leon, partner da Deloitte — “uma parte significativa do ano de consumo, que é o verão”, até porque “há muito imposto sobre o consumo em Portugal que não é pago por portugueses”, mas pelos turistas estrangeiros.

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Apesar de o desemprego ter consequências para o consumo, é também a população menos afetada pela crise que contribui para a quebra nas vendas, porque “tem receio de perder rendimentos no futuro”. No ano passado, a taxa de poupança estava em 6,7%, a mais baixa desde o início da série, em 1995, mas já está a crescer de forma substancial no contexto da pandemia. Os dados do INE sobre o segundo trimestre mostram que a poupança das famílias aumentou 12 pontos percentuais entre março e junho face ao mesmo trimestre do ano anterior, “refletindo sobretudo a redução do consumo privado, designadamente do consumo privado de bens duradouros”. O mercado automóvel que o diga, que tem até setembro uma quebra de quase 40%.

Se poupa, não gasta, não há atividade económica, que foi o que aconteceu durante a crise financeira e que foi uma das explicações para a recessão” nesse período, lembra o consultor. “É expectável que o comportamento não seja muito diferente” nesta crise do que foi nas anteriores.

Também no IRC, sobre as empresas, a expectativa é que haja um “rombo”, embora uma fatia importante esteja reservada para o ano seguinte. As empresas pagam o imposto por antecipação (pagamento especial por conta), tendo em atenção as contas do ano anterior e, em circunstâncias normais, numa crise desta dimensão, todo o impacto seria sentido em 2021.

No entanto, já este ano o Governo vai sentir a falta de receita, porque concedeu uma redução do pagamento às empresas — isenção total para as micro e PME que tenham quebras superiores a 40% ou que pertençam aos sectores do alojamento e da restauração e uma redução de 50% para as que tenham quebra de faturação superior a 20%. As Finanças deverão perder 24% da receita (menos 1,6 mil milhões de euros) face ao ano anterior. Para já, a quebra nos primeiros oito meses do ano (menos 652 milhões de euros, ou -19%) reflete a suspensão até agosto do pagamento por conta.

Se poupa, não gasta, não há atividade económica, que foi o que aconteceu durante a crise financeira e que foi uma das explicações para a recessão
Luís Leon, consultor da Deloitte

No total, toda a receita caiu 6,4% nos primeiros oito meses do ano (em contabilidade pública), muito próximo (mais uma décima) do que a meta do Governo para o conjunto do ano. E se não fica pior é porque o IRS tem uma natureza peculiar em Portugal. Em agosto, havia mais 177,4 milhões de euros (ou +2,2%) nos cofres do Estado do que no mesmo período do ano passado (estando já nesse mês ultrapassada a polémica dos reembolsos, que foram atrasados no contexto do confinamento). E o Governo prevê para o final do ano estabilidade nesta receita (mais 27 milhões de euros do que o valor executado no ano passado).

Porquê? Porque “nas crises em Portugal, o desemprego que se verifica é tradicionalmente na mão-de-obra menos qualificada, que, fruto da regra do mínimo de existência, está naqueles quase 50% dos contribuintes portugueses que não pagam IRS”, sublinha Luís Leon. O mínimo de existência, abaixo do qual não se paga imposto, está fixado nos 9.215 euros por ano, ou 658 euros por mês. Como o desemprego “afeta, em grande medida, pessoas que infelizmente não pagam imposto, porque não ganham o suficiente para pagar imposto“, a receita de IRS quase não é afetada.

Questão diferente, fora do âmbito fiscal, são as contribuições sociais. E o boletim de execução de orçamental até agosto mostra que tiveram uma quebra de 153 milhões de euros até agosto (-1,1%), a que se juntam, na despesa, mais 164 milhões de euros em subsídio de desemprego (+20%). Será, aliás, na Segurança Social, que a pressão sobre as contas será mais evidente — muito dependerá da capacidade de resistência das empresas e da evolução do desemprego até ao final do ano.

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