As contas do Estado deverão ter um excedente já este ano (0,1% do PIB) e até 2023, de acordo com o Conselho das Finanças Públicas (CFP), mas talvez Mário Centeno queira esperar mais um pouco antes de celebrar. É que a entidade que fiscaliza as contas públicas também assinala várias ameaças a esse brilharete orçamental — nunca antes alcançado na história económica da Democracia portuguesa.

“Temos sempre assinalado, e desta vez em particular — uma vez que estamos em mudança de legislatura —, um conjunto de riscos orçamentais que subsistem e que devem ser registados”, afirmou Nazaré da Costa Cabral, durante a conferência de imprensa em que apresentou a atualização ao relatório “Finanças Públicas: Situação e Condicionantes 2019-2023”. E esses riscos podem mesmo “comprometer a obtenção dos resultados que agora estimamos”.

Estão em causa, nomeadamente, ”pressões orçamentais que se fazem sentir por certas componentes mais rígidas da despesa”. Mas não só.

Brexit, o nacionalismo económico de Trump e muito mais

Com uma economia aberta, em que as exportações valem já quase metade da riqueza produzida pelo país (44% em 2018), tudo o que de mais relevante se passa lá fora tem potencial impacto na economia nacional. E, como lembra a entidade dirigida por Nazaré da Costa Cabral, a evolução do PIB “tem invariavelmente reflexos importantes na tendência de evolução dos agregados orçamentais”. Ou seja: no comportamento da receita fiscal e contributiva, na despesa com prestações sociais, no nível das taxas de juro e nas restantes componentes da receita e da despesa.

E o que não faltam são elementos de “incerteza geopolítica global”. O CFP destaca “tensões de escalada protecionista, desaceleração da economia chinesa, incerteza associada ao Brexit e tensões no Médio Oriente”.

Esta incerteza “poderá causar instabilidade nos mercados financeiros”, avisa o CFP, que lembra a frágil posição de Portugal no contexto europeu: “Ainda detém o terceiro stock de dívida pública mais elevado da União Europeia (atrás da Grécia e Itália)” — 121,5% do PIB, em 2018.

O problema é ainda maior porque — caso se concretizem — estas ameaças globais agravam um cenário em que o crescimento é “modesto” em todo o mundo, “em particular na área do Euro”, sublinha o CFP.

Esta semana, Kristalina Georgieva, a nova líder do Fundo Monetário Internacional, avisava mesmo que, este ano, o FMI espera “um crescimento mais lento em quase 90% do mundo” e que “a economia global está agora numa desaceleração sincronizada”, em direção ao “nível mais baixo desde o início da década”.

O Novo Banco não larga o orçamento

De todos os riscos, o Novo Banco é dos que merece mais atenção por parte dos economistas do CFP. Atualizando a caixa dedicada à recapitalização do banco e ao potencial impacto nas finanças públicas, o CFP aponta agora para uma deterioração de 0,2 pontos percentuais do PIB em 2021 e de 0,1% tanto em 2020 como em 2022.

A atualização tem em conta a última informação apresentada no Programa de Estabilidade 2019-2023, em que “o Ministério das Finanças admite um maior apoio financeiro ao Novo Banco face ao previsto” no Orçamento do Estado para este ano. “Apesar de o impacto da medida de recapitalização ser superior em 1.749 milhões de euros, esta passa a estender-se também aos anos de 2020 e 2021, respetivamente no montante de 600 e 400 milhões de euros”, diz o CFP.

“A concretizar-se, este apoio traduzirá um impacto global da recapitalização de Novo Banco de 2.941 milhões de euros, entre 2018 e 2021”. E, se assim for, o Estado terá nessa altura emprestado cerca de três quartos do total previsto no acordo com o Novo Banco.

Ainda assim, tendo em conta que o CFP espera agora mais umas décimas de crescimento em cada um dos anos até 2023, o impacto orçamental, em percentagem do PIB, é menor do que o esperado em março, quando o CFP revelou pela primeira vez as perspetivas para o período 2019-2023.

Neste momento, o Estado tem uma relação umbilical com o Novo Banco, por via do Fundo de Resolução, podendo ter de injetar até um máximo de 3.890 milhões de euros. Para este ano — e até ver — o Novo Banco acena com um pedido de 541 milhões de euros ao Fundo de Resolução. Vai depender das contas finais, mas os 400 milhões de euros de prejuízo do banco no primeiro semestre deste ano (quase o dobro face ao mesmo período do ano anterior) não auguram, mais uma vez, grandes notícias para o orçamento de Mário Centeno.

Pode até ser pior, porque, em caso de necessidade, o Estado poderá disponibilizar à instituição liderada por António Ramalho até 850 milhões de euros por ano, no âmbito desse mecanismo de capital contingente.

Este ano, os contribuintes emprestaram o valor máximo (de um total de 1.149 milhões injetados pelo Fundo de Resolução). No ano passado, foram outros 430 milhões.

No entanto, os riscos com o Novo Banco não ficam necessariamente limitados aos 3.890 milhões de euros. Como já tinha avisado no relatório de março, o CFP lembra que, se os problemas continuarem ou se houver incumprimento dos requisitos regulatórios por parte do Novo Banco, o Estado pode ter de tirar mais dinheiro aos cofres do Tesouro para repor eventuais necessidades de capital. Neste caso, são “riscos acrescidos para as finanças públicas que não estão aqui considerados” nas projeções do impacto orçamental, sublinha o CFP.

Com uma dimensão menor, há ainda outros casos que poderiam entrar na categoria dos problemas que só são resolvidos com capital do Estado. O CFP refere de passagem o mais recente exemplo de riscos no setor empresarial do Estado: “O caso mais recente e com impacto nas contas públicas em 2018, ainda que de pequena dimensão, foi a concessão de uma garantia e um aumento de capital realizado pelo Governo Regional dos Açores à SATA Air Açores”.

Os desafios da “despesa rígida”

É tema recorrente nos relatórios do CFP e de outras instituições nacionais e internacionais — a rigidez da despesa, sobretudo com pensões e salários. A entidade dirigida por Nazaré da Costa Cabral considera que a despesa com pensões continua “a refletir o efeito adverso do envelhecimento da população que, apesar de ter sido parcialmente incorporado nas projeções, poderá implicar no futuro custos superiores aos agora considerados no sistema de pensões e no sistema de saúde”.

A isto acrescem “os riscos associados a uma utilização superior ao considerado no Programa de Estabilidade dos mecanismos de reforma antecipada, em particular para carreiras contributivas longas e o novo regime de reforma antecipada por flexibilização”.

No caso dos salários — a “segunda componente mais rígida” — o CFP admite a hipótese de “o impacto real das recentes medidas vir a ser superior ao considerado, não obstante a revisão em alta efetuada no Programa de Estabilidade de 2019”. E quão grave é esta ameaça? A entidade liderada por Nazaré da Costa Cabral não sabe, porque “os esclarecimentos solicitados pelo CFP ao Ministério das Finanças não forneceram a informação necessária para aferir a dimensão deste risco”.

Finalmente, no consumo intermédio, “continuam a identificar-se pressões no sector da saúde e na despesa de funcionamento dos diferentes níveis das administrações públicas”. Estas pressões “não se encontram refletidas na projeção do CFP”, porque estão em causa neste relatório apenas “políticas invariantes”. Por outras palavras, apenas são levadas em contas as medidas de política já adotadas ou suficientemente detalhadas.