A redução do défice público em 2019 está fundamentalmente apoiada nas receitas fiscais geradas pelo crescimento previsto da economia e pelos dividendos do Banco de Portugal. A poupança com juros, como fonte para gastar mais, está a acabar. O Orçamento do Estado para 2019 dá assim os primeiros sinais de que se está a esgotar a margem para reduzir o défice público e, ao mesmo tempo, distribuir mais dinheiro por todos, com especial relevo para os funcionários públicos e pensionistas.
O aumento da receita fiscal e contributiva, previsto na proposta de Orçamento de 2019, será praticamente todo gasto a pagar a subida das despesas com a função pública e com as prestações sociais. Nestas últimas, o maior peso está nas pensões de reforma. Os gastos com salários e prestações sociais (nas quais se destacam as pensões) aumentam dois mil milhões de euros, correspondendo a 85% do crescimento previsto para receita fiscal e contributiva (2400 milhões de euros). Em 2018, por cada 100 euros a mais de receita apenas 37 serviram para financiar o crescimento dos gastos com salários e pensões, contas feitas com base nos dados da proposta de Orçamento do Estado para 2019.
O recente modelo, de redução do défice mesmo com a subida da despesa com salários e pensões, começa assim a atingir o seu limite, ameaçado que está pelo fim dos acentuados ganhos fiscais e contributivos gerados pelo crescimento da economia. Em 2019 já vai ser preciso usar a quase totalidade desses ganhos para financiar os compromissos que foram sendo assumidos com os funcionários públicos e os pensionistas. Um crescimento mais lento da economia é o suficiente para fazer com que os aumentos daquelas despesas tenham reflexos no agravamento do défice público.
A dependência que a estratégia de redução do défice público tem do crescimento da economia tem sido aliás assumida pelo Governo nos relatórios da proposta de Orçamento do Estado. Em 2018, os contributos de 1,7 pontos percentuais do PIB que a receita fiscal e contributiva deu para a redução do défice foi anulada em um ponto percentual pelas despesas com pessoal e especialmente pelas prestações sociais.
Em 2019 a dependência da receita fiscal e contributiva para a redução do défice vai acentuar-se. A poupança obtida com a redução dos encargos com os juros da dívida reduz-se significativamente – o governo prevê poupar menos de 200 milhões em 2019, quando o valor que projecta atingir em 2018 é de 600 milhões. Restam os dividendos que, para o ano, podem ser superiores aos obtidos em 2018 já que o Governo espera que a CGD se junte ao Banco de Portugal na distribuição de lucros.
A política orçamental seguida nos últimos três anos repôs basicamente o grau de rigidez da despesa pública que o Estado tinha antes da entrada da troika. O tempo dirá se não o agravou, por causa das medidas adoptadas no domínio das pensões de reforma. As despesas com o pessoal e as prestações sociais representam, no seu conjunto, 67% da despesa pública total.
O ano de 2019 acaba por ser aquele em que se reflectem todas as grandes medidas cujo “pagamento” foi feito a prestações. É o caso do fim da sobretaxa de IRS, as alterações dos escalões do IRS, o descongelamento das carreiras e ainda as medidas no domínio das pensões de reforma. São medidas que vêm do passado que pesam na factura de 2019 e às quais se juntam outras.
Como (não) se financia as novas medidas
No próximo ano, as medidas negociadas entre o PS, o PCP e o Bloco de Esquerda contribuem para agravar o saldo orçamental, uma vez que não se financiam a si próprias. Uma situação que não se verificou, por exemplo, em 2018, ano em que as outras fontes de financiamento mais do que compensaram o que se “deu”. As decisões tomadas no passado e as que resultaram das negociações para o Orçamento de 2019 custam pouco mais de 1200 milhões de euros, o equivalente a 0,6% do PIB previsto. Pouco mais de um quarto desse valor não é pago por novas receitas, poupanças ou dividendos, contribuindo assim para agravar o saldo orçamental.
Praticamente metade do dinheiro gasto nas políticas orçamentais de 2019 é determinado por decisões, ao longo da legislatura, de fasear os encargos com a concretização dessas medidas e que começou logo em 2016. São esses os casos da eliminação da sobretaxa de IRS, da alteração dos escalões de IRS – aplicada este ano, mas com a redução total do imposto a reflectir-se também em 2019 por via das devoluções – e do descongelamento das carreiras na função pública. O restante distribui-se por vários grupos, com as verbas mais elevadas dirigidas para a inclusão e para o aumento extraordinário das pensões.
A principal diferença das medidas anunciadas este ano relativamente à de anos anteriores é a de uma dispersão dos beneficiados e dos valores distribuídos. Os funcionários públicos, os pensionistas e as famílias em geral (por via do IRS) são os principais beneficiários da subida da despesa ou redução da receita fiscal, como aliás tem sido a marca do Governo ao longo da legislatura. Mas, a par disso, há várias iniciativas de pequena dimensão orçamental dirigidas a grupos específicos, como por exemplo na Cultura.
Outro grupo que merece esta gestão fina dos recursos orçamentais é o das empresas. As pequenas e médias empresas em geral terão um ano de 2019 melhor que o de 2018 em matéria fiscal, se não tiverem uma frota automóvel que lhes coma pelo menos parte desses ganhos. É neste grupo que existem, ao mesmo tempo, medidas que aliviam, para uns, e agravam a carga fiscal, para outros. Uma PME no interior do país sem carros em nome da empresa pagará menos impostos e terá, como todas as empresas, menos problemas de tesouraria na sequência do fim do Pagamento Especial por Conta.
Rendilhado eleitoral
Como é que um Orçamento que só não regista um excedente orçamental por causa das responsabilidades com o Novo Banco pode ser eleitoralista? Pode. E, na margem que tem, o Governo conseguiu desenhar um Orçamento também com o que tinha planeado no passado, que se traduzirá num aumento do rendimento disponível das famílias em geral, de sub-grupos como os pensionistas, os funcionários públicos e a população urbana e num alívio de tesouraria de pequenas e médias empresas.
Se olharmos apenas para o que são as novas medidas, o que vemos é uma distribuição mais diversificada de dinheiro. O montante em termos relativos não é diferente do que foi envolvido em 2018 (cerca de 0,6% do PIB), mas a forma como se anuncia que é pago é diferente. Desapareceram completamente destas tabelas do relatório do Orçamento do Estado medidas como a redução do emprego público, congelamento do consumo intermédio e contenção de outra despesa corrente que estavam nas contas de 2018. No seu conjunto, essas três rubricas permitiram ao Governo dizer, em 2018, que financiava quase metade do que ia “dar”. Em 2019 resta o designado “exercício de revisão da despesa” que contribui com 19% do que é preciso para pagar as medidas.
Mas nesta distribuição fina dos recursos orçamentais há pormenores que não custam muito mais dinheiro e que fazem toda a diferença. Um dos segredos está na minúcia com que tudo parece ter sido planeado – não o podemos provar. Em 2018, quando se alteraram os escalões do IRS, as tabelas de retenção mensal na fonte acabaram por não reflectir a totalidade da redução do imposto. Tal justificar-se-ia se o Estado estivesse com problemas de tesouraria, o que não é o caso. Ficamos desde logo a saber que o Estado só devolveria parte dessa redução de IRS em 2019, o ano das eleições.
Agora com o Orçamento do Estado para 2019 acrescenta-se mais um pormenor a essa devolução do IRS. O Governo dá mais um mês para se entregar a declaração de IRS, alargando o prazo a Junho. Esta medida pode naturalmente justificar-se, entre outros aspectos, pela vantagem de se ter mais tempo para validar as facturas e pelo facto de as devoluções serem agora feitas mais rapidamente. Mas, ao mesmo tempo, os contribuintes vão receber o seu cheque a menos de três meses das legislativas.
As medidas adoptadas para os passes sociais, sem impacto orçamental, são igualmente de enorme eficácia eleitoral por se concentrarem nas zonas urbanas, onde estão os eleitores. O mesmo se passa com o caso da redução das propinas universitárias, esta com efeitos negativos para um grupo que vai deixar de ser elegível para bolsas mas que distribui ganhos por todos, neste caso os estudantes universitários e as suas famílias.
A não actualização das tabelas de IRS, como é costume, é um dos aspectos que precisa ainda de se perceber se vai agravar a factura de IRS quando forem divulgados os quadros mensais de retenção na fonte. Mas esta medida é acompanhada com a tributação autónoma das horas extraordinária que fará com que quem as recebe possa ter de pagar IRS quando se fizerem os acertos de contas em 2020
É nos detalhes, num trabalho minucioso de definição de alvos eleitorais da parte de todos os partidos que estiveram envolvidos na elaboração da proposta de Orçamento para 2019, que se vê a sua marca de ano eleitoral. Já não se consegue, como no passado, encontrar nos grandes números esse sinal de eleitoralismo, geralmente identificado na degradação do saldo orçamental sem juros da dívida pública. Apenas na despesa estrutural, que aumenta.
Os grandes números (nominais) dizem-nos que a política orçamental é restritiva e contra-cíclica, ou seja, modera o crescimento da economia e não o alimenta. Respeita assim aquelas que são as recomendações dos economistas: o Estado deve aplicar políticas expansionistas, como descer impostos e aumentar despesas, quando a economia está em crise e fazer o contrário ou pelo menos ser neutro quando há crescimento. Na nossa história temos feito o oposto disso, mas os grandes números dizem-nos que nesta legislatura se cumpriu essa regra. É preciso olhar para a dinâmica da despesa pública, para os gastos estruturais e para a dependência que esta redução do défice tem do crescimento da economia para se perceber que há riscos, mesmo a curto prazo, destas conquistas históricas desaparecerem.
O que se arrisca já e a prazo
É na previsão de crescimento que reside o maior risco do Orçamento do Estado para 2019. As maiores dúvidas são apresentadas pelo Conselho das Finanças Públicas que questiona, designadamente, a estimativa de aumento do investimento de 7%. O Governo defende esta perspectiva dizendo que está fundamentada no investimento privado e público, com especial relevo para projectos co-financiados pelos fundos europeus que vão agora entrar em execução e como as iniciativas que o Estado está a concretizar no domínio ferroviário.
O crescimento superior a 2% não é indiferente em termos de efeitos orçamentais. Além de afectar as previsões de receita fiscal, tem nomeadamente impacto na actualização das pensões: no quadro da lei, o aumento das reformas seria mais baixo se a previsão de subida do PIB fosse inferior a 2%.
Os riscos que o Governo corre no próximo ano parecem controlados e não é de prever que antes das eleições existam quaisquer sinais de derrapagem orçamental. O Ministério das Finanças continua a ter a margem que tem usado nas cativações e especialmente no investimento público, cuja verba orçamentada representa 2,5% do PIB. Além disso, do ponto de vista político, os partidos que apoiaram o Governo não têm qualquer interesse em denunciar situações que possam colocar em causa o quarto Orçamento que, com elevada probabilidade, se preparam para aprovar.
É preciso que os principais parceiros comerciais portugueses registem uma acentuada queda do crescimento para se sentir já em 2019 um efeito negativo na evolução da economia portuguesa com impacto orçamental, cenário que, neste momento, não é provável. Os cenários que o Governo testou têm na subida das taxas de juro o seu pior efeito orçamental, mas sem que seja significativo. Embora as contas de 2019 estejam muito dependentes do crescimento da receita fiscal para estarem “certas”, não é previsível que o Governo veja as suas metas visivelmente postas em causa.
Os problemas que Portugal pode enfrentar situam-se num cenário de recessão que faça desaparecer o aumento da receita fiscal e contributiva da ordem dos 14% registada desde 2016 até ao que se prevê para 2019. O Governo foi mais prudente, já que a despesa com pessoal e prestações sociais aumentou 9%. Mesmo assim, estas duas categorias de gastos, os que são politicamente e socialmente mais difíceis de cortar, representam 67% dos gastos totais. E em 2019 a despesa estrutural sem os juros continua a aumentar: era de 39,8% do PIB em 2017, deverá atingir os 40,4% em 2019.
O problema que começa a ser visível está nas prestações sociais, designadamente nas pensões, como se percebeu pelo travão que o Governo está a querer colocar na antecipação das reformas. Já este ano o Ministério das Finanças identifica o aumento da despesa com pensões da Segurança Social e da Caixa Geral de Pensões como um dos factores que mais contribuiu para fazer subir o défice público.
Fundamentalmente apoiado nos ganhos de receita fiscal e contributiva, que espera obter com a previsão de crescimento da economia, a proposta de Orçamento do Estado para 2019 está nas mãos da conjuntura para garantir os seus objectivo de um défice de 0,2% do PIB que, na prática, é um excedente caso se exclua o que se espera ainda gastar com o Novo Banco. Porque começam a desaparecer as outras fontes de receita que fizeram parecer a redução do défice uma tarefa sem custos e até com ganhos de rendimento para os portugueses, qualquer abalo na receita de impostos e da segurança social será exposto no agravamento do défice público.
Até que défice público nos pode levar um abrandamento da actividade económica, que esfume parte dos ganhos da receita, não sabemos. Sabemos que a despesa estrutural aumentou e, como tal, o desaparecimento de receita continua a ser uma ameaça às contas públicas de um país com uma dívida pública ainda demasiado elevada. As ferramentas que o Governo tem e aquelas que têm sido usadas pelo Ministério das Finanças permitem dizer que é elevada a probabilidade de se chegar às eleições legislativas com a perspectiva de que se controlou as contas públicas, duradouramente e com mais rendimento para as famílias em geral, para os funcionários públicos e para os pensionistas. No próximo Orçamento daqui a mais de um ano, depois das eleições, conseguiremos ver o que não vimos agora.
