É preciso que os cidadãos europeus entendam, de uma vez por todas, que se não fizermos a Europa Federal às claras, abrindo um debate público intenso sobre os méritos e deméritos desta solução, ela, a Europa Federal, pode-nos entrar pela porta adentro, inopinadamente e de modo furtivo, ou, mais grave ainda, à luz do dia, sob a forma de arranjos sucessivos de conveniência acertados e deliberados por um diretório cujo poder específico autoriza a natureza assimétrica da atual política de ajustamento, a causa principal do presente mal-estar europeu.

 1. O significado e as implicações da governação multiníveis

Hoje, a polity europeia é um equilíbrio precário e delicado entre uma estrutura de governing (poderes verticais) e uma estrutura de governance (poderes horizontais). Se a União tira poderes aos Estados nacionais (verticais) e não os compensa devidamente através de uma maior legitimidade ativa dos cidadãos europeus e dos seus “procuradores acreditados, as instituições” (poderes horizontais), estes, os cidadãos, sentem-se ainda mais desprotegidos sem a proximidade do “seu Estado nacional”. As crises prolongadas, como aquela que atravessamos, acentuam o calculismo e a prudência dos Estados nacionais e isso é compreensível. Mas esta atitude reduz a União ao somatório dos Estados membros ou, pior ainda, ao diretório dos maiores Estados membros que acabam por distorcer a natureza da política económica.

Paradoxalmente, os cidadãos sentem-se “órfãos de Estado” no preciso momento em que o Estado-administração está mais condicionado do que nunca pela relação com a União Europeia. Esta relação paradoxal impele os Estados membros a reclamar o máximo apoio da União Europeia sempre que necessário, ao mesmo tempo que a União é usada como o alibi e o bode expiatório quase perfeitos e muito convenientes na luta partidária e na disputa doméstica. E assim crescem e se alimentam os movimentos nacionalistas e populistas.

Na lógica da governação multiníveis os problemas são conhecidos: competências concorrentes e mal sediadas, responsabilidades difusas, sanções sem consequências, free raider e moral hasard em abundância. Porém, e doravante, a soberania partilhada na governação multiníveis será menos um limite ou restrição territorial para ser mais um recurso cooperativo e inovador. Por isso, a governação multiníveis faz um apelo à imaginação política e institucional e a fórmulas inovadoras que precisam de ser experimentadas com recurso, por exemplo, às tecnologias e plataformas digitais. No fundo, o Estado irá tornar-se mais cooperativo para não se tornar mais irrelevante e o que há a fazer é pensar em sistemas de governo de geometria variável orientados para a produção e gestão dos bens comuns europeus.

Na mesma linha de argumentação, a experiência da União Europeia é mais processo e procedimento do que estrutura ou “fato acabado”, se quisermos, uma tensão permanente entre problem-solving e problem-saving, cuja dinâmica se ajusta, em perpétuo movimento, às exigências daquela tensão permanente. A União Europeia é uma estrutura complexa de governação, algures entre o governing e a governance, definida na literatura como um policy-framework de coordenação e deliberação. Neste jogo cooperativo de coordenação e deliberação, os interesses e as preferências dos Estados nacionais mudam constantemente, num movimente constante de discussão e revisão. Veja-se o momento atual e a discussão longa sobre a governação económica da zona euro que já dura, pelo menos, desde 2011.

 2. A anarquia madura ou o sentido da governação europeia

Como já dissemos, a polity da construção europeia cresce de forma desordenada, em ordem dispersa e sob a pressão das circunstâncias, no seu modo muito peculiar de pequenos passos e rearranjos sucessivos. O processo de tomada de decisão não resiste, porém, a este estado de anarquia madura, e sempre que aflora uma crise mais grave o realismo cínico das relações internacionais irrompe violentamente, desta vez sob a forma de diretório bicéfalo ou mesmo, como foi o caso, de germanização do processo de decisão político. Chegados aqui, observemos algumas tendências pesadas que parecem caracterizar o sentido da governação e o sistema de governo da União Europeia.

• Nem os Estados membros nem as Instituições Europeias “parecem desejar” um sistema hierárquico de governação: de facto, o que legitima a União não é tanto a estrutura ou o governo, mas mais o procedimento e o processo, isto é, a governação ou, mais rigorosamente ainda, a governabilidade.
• Nem os Estados membros nem as Instituições Europeias “parecem desejar” um sistema de governo adversatorial: a União Europeia é uma mistura de representações – democrática, corporatista, funcional, burocrática – e existe uma compreensão partilhada, ainda que difusa, de que um misto de representações aumentará a legitimidade da governação europeia; a União não é um sistema maioritário de governo e oposição mas um sistema constelar, de negociação permanente e recorrente, em que à volta de cada instituição gira uma constelação de interesses; é de esperar que de negociações tão concorridas resultem, naturalmente, modos diferenciados de governação e esta é uma característica fundamental do sentido da governação.
• Nem os Estados membros nem as Instituições Europeias “parecem desejar” abdicar de um sistema de governo consociativo: de facto, por causa disso, a Comissão Europeia converteu-se numa espécie de empresário político que produz e “vende interesses comuns” aos diferentes Estados membros; nesse caminho não surpreende que a Comissão faça “alianças” com forças transnacionais e subnacionais no sentido de “obrigar” os governos mais relutantes a aderirem a políticas europeias que visam interesses comuns; por isso, a Comissão Europeia é uma fonte geradora de uma “comunidades de políticas” e sê-lo-á tanto mais quanto mais heterogénea for a composição dos interesses no interior da União.
• Nem os Estados membros nem as Instituições Europeias “parecem desejar” um Estado Federal, mas “parecem desejar” uma organização política federal sem estado: a globalização agressiva, os sucessivos alargamentos e os regionalismos mais radicais causarão, cada vez mais, quebras graves de coesão europeia e nacional que obrigarão à realização de muitas “cimeiras de risco”; por todas estas razões, a União precisa, urgentemente, de um programa político comum que interrompa a crise de significado da Europa e que impeça a sua transformação num objeto político não-identificado e irrelevante.
• Nem os Estados membros nem as Instituições Europeias “parecem desejar” um Estado Federal, mas “parecem desejar” uma espécie de “estado-procurador” dos interesses e direitos individuais dos cidadãos europeus: de facto, um sentido fundamental da governação diz respeito à “juridificação” necessária do indivíduo-cidadão europeu, sujeito de direitos e deveres, isto é, o sentido da governação deve demonstrar que traz uma mais-valia ao terreno concreto da micropolítica mas, também, ao nível dos poderes, deve ser capaz de fazer a prova da sua natureza incremental, promovendo o Estado-modesto e reduzindo as situações de imunidade–impunidade dos diversos poderes.
• Os Estados membros e as Instituições Europeias parecem estar a perder o combate político da produção simbólica, quer dizer, a “narrativa europeia” atual em 2018 está perigosamente próxima do esgotamento: de facto, é fundamental não esquecer que o combate político da União só chegará a bom porto se for bem sucedido no terreno da produção simbólica, isto é, na produção de signos e mensagens que fazem vencimento e convencimento no campo das consciências individuais dos cidadãos europeus; por exemplo, foi difícil “vender” a ideia constitucional e será difícil “vender” a ideia federal no preciso momento em que a governação económica da União pouco contribui para reduzir o desemprego ou melhorar os índices de confiança dos europeus; como não houve antes um suplemento de patriotismo constitucional, não haverá agora um suplemento de patriotismo federal.

 3. Reforçar a capacidade orçamental da Zona Euro

O que dissemos nos dois tópicos anteriores tem uma intenção muito precisa, qual seja, a de que o processo da governação multiníveis e a anarquia madura da governação europeia determinam em muito a substância da “capacidade orçamental da União”. Assim, e nesta matéria, a questão que se coloca é a seguinte: é possível, no plano político-institucional, ter uma dupla via orçamental, isto é, um orçamento intergovernamental de baixa intensidade orçamental, de um lado, e um orçamento proto-federal e keynesiano, de outro lado? Até que ponto, esta dupla via orçamental não abre o caminho a uma Europa a duas velocidades e, no limite, a uma rutura grave no projeto de construção europeia?

Vejamos mais em detalhe as implicações mais prováveis, nesta matéria tão controversa e plena de consequências. As dúvidas são legítimas e devem ser devidamente ponderadas.

• Em primeiro lugar, e face ao sentimento antieuropeu vigente, existe o risco real de se cavar um fosso profundo entre a União a 27 e a União a 19 ou, pior ainda, entre a União a 19 e a União a 8, com todas as consequências que se imaginam no crescimento do populismo e da demagogia.
• Em segundo lugar, existe o risco real de, no plano institucional, um grupo informal – o Eurogrupo – sobrelevar uma instância formal, o Conselho de Ministros das Finanças e, mesmo, o Conselho Europeu, com todos os equívocos políticos que tal implica.
• Em terceiro lugar, existe o receio de que mais condicionalidade europeia limite bastante os instrumentos de política orçamental e, por esse facto, não seja mais possível fazer uma verdadeira política doméstica digna desse nome.
• Em quarto lugar, não é de excluir que, na disputa política entre Estados membros, surja o argumento do “benefício do infrator”, associado ao risco moral elevado dos países mais indisciplinados do ponto de vista orçamental e financeiro.
• Em quinto lugar, existe o receio de que se abra uma “caixa de pandora” em direção a um orçamento de inspiração keynesiana que, uma vez aberta, se transforme numa fonte permanente de mal-estar.
• Finalmente, é muito provável que subam de tom os argumentos nacionalistas e protecionistas que acentuam o esvaziamento da soberania do Estado-nação, pois, cada vez mais, as regras da política doméstica são substituídas pela política das regras de condicionalidade com origem na União Europeia.

Estas dúvidas e receios têm razão de ser dada a especial contingência europeia nesta conjuntura e tempo histórico. Vejamos, porém, outras facetas do problema, mais pertinentes e, porventura, mais objetivas.

• Em primeiro lugar, é a assimetria do poder no interior da União que autoriza a assimetria do ajustamento económico e financeiro: os desequilíbrios da zona euro são um problema típico de balança de pagamento em regime de câmbios fixos, mas a força do diretório europeu e a germanização da política europeia reduzem-nos a um problema de finanças públicas; assim, numa zona euro de câmbios fixos, só os países deficitários fazem ajustamento.
• Em segundo lugar, só a redução do risco próprio de cada Estado membro conduzirá à mutualização do risco comum: é uma regra de oiro da política europeia que serve muito bem o grupo dos países contribuintes e explica a multiplicação de acordos intergovernamentais que apenas obrigam à responsabilidade individual de cada Estado membro.
• Em terceiro lugar, o ajustamento individual por via das finanças públicas colide com a necessidade de aumentar a procura interna no conjunto da zona euro: é uma consequência direta do ajustamento assimétrico que não obriga os países excedentários a repartir os custos com os países deficitários, agravando ainda mais a divergência entre estes dois grupos de países e criando um círculo vicioso na procura interna da zona euro e no seu PIB potencial.
• Em quarto lugar, em matéria de política económica todos os agentes têm a sensação de “estar a meio da ponte” e ser, por esse facto, muito pouco eficazes: a política doméstica “já não tem” os instrumentos necessários para ser efetiva, a política europeia “ainda não tem” todos os instrumentos necessários para ser efetiva; o problema político maior reside, portanto, na repartição da responsabilidade, ou melhor, na dose de repartição entre responsabilidade própria (acordo intergovernamental) e responsabilidade comum (acordo de mutualização).

Aqui chegados, não nos parece plausível uma dupla via orçamental se continuarmos a respeitar o método e a política dos pequenos passos. A menos que algum facto extraordinário e grave, um cisne negro, aconteça, entretanto, e provoque um turbilhão na União Europeia. Sabemos, porém, que esta tradição do processo de tomada de decisão não autoriza grandes saltos em frente. Por isso mesmo, não antevemos a criação de grandes impostos europeus – sobre os lucros, os patrimónios, os rendimentos, as emissões de CO2 – para aumentar os recursos próprios da União Europeia. Daqui decorre que, a segunda via, extraorçamental e para-financeira, é mais provável, desde que não se traduza numa união de transferências para a qual não há vontade política manifesta ou aparente.

Com efeito, esta via de acesso extraorçamental e para-financeira pode ser uma solução desde que uma parte dos excedentes dos países excedentários seja canalizada para uma “linha de estabilização e convergência” que não só corrija a assimetria do ajustamento unilateral como as grandes desigualdades sociais e económicas que impelem as populações dos Estados membros em dificuldades para os braços dos movimentos nacionalistas e populistas. Quer dizer, a estabilização e a convergência das políticas domésticas são objetivos políticos e sociais fundamentais na presente conjuntura histórica europeia e para a sua monitorização já existem os programas de estabilidade e os programas nacionais de reforma.

Além disso, esta “linha de estabilização e convergência” pode ainda ser alimentada pela emissão de obrigações providenciada pelo mecanismo europeu de estabilidade, um fundo monetário europeu ou um tesouro da União. No plano político e técnico ver-se-á se o atual mecanismo europeu de estabilidade (MEE) tem meios e condições para acolher não apenas esta linha de estabilização e convergência, mas, também, para ser instância de último recurso em matéria de resolução bancária.

Quanto ao esgotamento do modelo orçamental da União e a correlativa falta de estratégia económica que lhe está subjacente podemos dizer que retratam o próprio esgotamento do modelo instrumental-funcional de integração europeia. Mais uma vez, no quadro do mercado único e da moeda única, as instituições e os Estados membros recusaram debater em profundidade a estratégia orçamental e a política financeira da União. Assim, com moeda única e sem política orçamental e financeira, a União projetou sobre os Estados membros o ónus político do ajustamento económico e social e causou uma distorção grave na política monetária do BCE com a política de compras de ativos de dívida. A consequência inevitável é uma sobrecarga desproporcionada sobre as políticas nacionais do mercado de trabalho, de rendimentos e orçamental (degradação de serviços públicos). O corolário é conhecido. A pressão sobre estas políticas internas politiza ao extremo as opções dos governos nacionais nestas matérias e põe em sérias dificuldades a governabilidade global do sistema de política económica, dadas as assimetrias dos ciclos domésticos respetivos. Como de resto se comprova, mais uma vez, na atual conjuntura económica com a Itália e a França em grandes dificuldades.

A este propósito, sabemos que a política conjuntural é, em boa medida, uma questão de idiossincrasia do Estado nacional, que está incrustada nas instituições e nas preferências dos agentes e da opinião pública. Não podem, pois, normalizar-se, por via de um tratado, os instrumentos de política conjuntural a aplicar em cada Estado membro. Mas, não obstante, o problema central permanece, qual seja, a legitimidade e a funcionalidade do processo de integração europeia para resolver as crises conjunturais mais agudas, cuja frequência aumentará no próximo futuro.

Se não for possível estabelecer a breve prazo, através de um novo modelo de governação para a união económica e monetária, uma política de estabilização e convergência que substitua o atual pacto de estabilidade e crescimento e o próprio tratado orçamental, os Estados membros aproveitarão a boleia para projetar o “risco moral” sobre a União e atribuir-lhe uma quota-parte crescente de responsabilidade pelo estado da integração. Eis o paroxismo em toda a sua plenitude: os Estados membros, partes constituintes da União, utilizarão a mesma União como álibi de conveniência para justificar os seus problemas de política interna.

Notas Finais

Reforçar a capacidade orçamental da zona euro implicaria desenvolvimentos importantes em quatro áreas instrumentais: a recomposição da estrutura da despesa, o aumento dos recursos próprios (a sua base tributária e a alteração da sua estrutura), a coordenação estreita das políticas orçamentais nacionais, o lançamento de empréstimos da União seja para garantir a dívida pública europeia ou financiar os “investimentos europeus de qualidade, os seus bens comuns”.

A recomposição da estrutura da despesa é um objetivo do 1º grau e reclama a formação de uma União Política Europeia. Mas, também, o aumento dos recursos próprios e a recomposição da sua estrutura que visam não só ligar mais o orçamento ao nível de atividade económica, como introduzir maior equidade fiscal na estrutura dos recursos, hoje, essencialmente, recursos com origem na despesa (impostos indiretos). A coordenação orçamental, por sua vez, visa melhorar as regras e os procedimentos institucionais em direção a um “método plurianual de disciplinas” no quadro de uma união orçamental que, aliás, o programa de estabilidade e o programa nacional de reformas já providenciam em boa medida.

Do mesmo modo, os empréstimos da União são um instrumento essencial da sua política financeira e visam não só complementar a política orçamental, por exemplo, por via de euro-obrigações, mas, sobretudo, podem ser o elemento crucial mais emblemático da nova política estrutural da União, consubstanciada numa constelação de redes transeuropeias (polos, ligações, nós, redes), em ordem à criação de um novo policentrismo europeu. Além disso, um procedimento mais forte de concertação orçamental poderá antecipar choques conjunturais assimétricos e, nessa medida, reduzir substancialmente o esforço de estabilização de um dos parceiros. Em todo o caso, a União deve estar preparada para choques assimétricos menos clássicos do ponto de vista da teoria económica, como sejam os choques securitários, alimentares e ambientais, e agir em tempo útil por via de um fundo de emergência.

Como se sabe, a variação dos saldos orçamentais é um problema recorrente se não se inscrever em reformas profundas da própria estrutura orçamental. Quer dizer, devemos separar a componente estrutural dos saldos da componente cíclica dos mesmos e sobre elas aplicar políticas de natureza diferente. Esta orientação permite, por exemplo, concretizar o esforço da política de coesão com maior sustentabilidade e, do mesmo passo, fixar objetivos específicos autónomos para a política estrutural da União. Donde se retira, imediatamente, que, paralelamente à supervisão multilateral da política de conjuntura, deveria estabelecer-se um mecanismo de supervisão da política de coesão, com o objetivo de salvaguardar interferências nefastas na sustentabilidade do esforço de desenvolvimento sustentável. Aliás, esse é, também, o propósito conjunto dos programas de estabilidade e dos programas nacionais de reforma que precisam de ser afinados nesta direção.

Finalmente, toda esta progressão da política europeia em direção a uma capacidade orçamental mais proativa traz à luz do dia a velha relação paradoxal entre “as regras da política e a política das regras”. Do pacto de estabilidade e crescimento (PEC) ao tratado orçamental (TO), do six pack ao two pack, do “semestre europeu” ao mecanismo europeu de estabilidade (MEE), do quadro financeiro plurianual aos acordos de parceria com cada Estado membro e, agora, as novas regras de estabilização e a convergência da união orçamental, podemos dizer que está criada uma verdadeira teoria geral da condicionalidade no quadro da União Europeia, onde a política das regras prevalecerá sobre as regras da política.

Neste momento, com um assinalável défice de confiança política, a regra de oiro da política europeia é muito clara: “é preciso reduzir o risco próprio individual de cada Estado membro para, mais tarde, partilhar e mutualizar o risco comum”. E esta aproximação à mutualização significará sempre um maior número de regras de condicionalidade às finanças públicas de cada Estado membro que terão, obviamente, um impacto direto sobre a política interna e os recursos que lhe são afetos. Até lá, porém, e como foi possível observar na última reunião do Eurogrupo de 3 de dezembro, o Conselho da Zona Euro está cada vez mais balcanizado quando se discute a mutualização do risco comum.

Estamos, pois, perante uma verdadeira quadratura do círculo. De um lado, a nossa participação na primeira linha do projeto europeu leva-nos a aceitar a teoria e a prática da condicionalidade europeia, por outro, este crescente normativismo institucional, esta política das regras suportada por uma crescente digitalização das políticas públicas, restringe cada vez mais as regras da política doméstica e a liberdade do espaço público e social, onde se inclui a discussão em redor das desigualdades do modelo social europeu  e das políticas do território e os meios afetos à respetiva descentralização.

Em síntese final, do ponto de vista orçamental e depois da saída do Reino Unido, a União Política Europeia está “obrigada” a encontrar o ponto de equilíbrio entre recursos orçamentais próprios (novas tributações), recursos complementares (transferência dos estados membros), recursos extraorçamentais (fundos e outros mecanismos), empréstimos bancários (BEI) e empréstimos obrigacionistas (emissões europeias), de tal modo que se possa afirmar que a União Europeia administra uma verdadeira política orçamental com recursos financeiros suficientes (entre 3% e 5% do PIB europeu) e competências próprias para atacar objetivos como a estabilização (choques assimétricos), convergência (desigualdades intranacionais), resolução bancária (cobertura de último recurso), coesão (bens comuns europeus) e competitividade (globalização económica).

Por último, e acerca deste objeto politicamente não identificado que é a União Europeia, a questão mais interessante parece ser esta: em que medida a politização crescente da União Europeia acabará por sacrificar as instituições mais supranacionais e, por efeito colateral, o próprio método comunitário de integração. No centro deste “aparente paradoxo político” está a evolução política recente, a crise do Estado social, os movimentos sociais inorgânicos em redor das redes sociais, a endogamia política dos partidos nacionais e o regresso do nacionalismo e do populismo. Em maio de 2019 há eleições para o Parlamento Europeu. No estado atual do projeto europeu, o método original das “solidariedades de facto” continuará a fazer o seu caminho. Porém, daqui até às eleições, a União Europeia terá de fazer prova de vida em matéria de desigualdades sociais, de política de estabilização e convergência, de simplificação de normas e regras aplicáveis, de provisão de bens comuns, sob pena de os cidadãos europeus se declararem definitivamente “órfãos de Estado” e lhe voltarem as costas por muitos e bons anos. Aguardemos as cenas dos próximos capítulos.

Universidade do Algarve