União Europeia

Governação multiníveis e normativismo institucional na União Europeia

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Quanto mais os políticos anunciam a necessidade imperiosa de “territorializar” as políticas públicas, mais se constata a afirmação do império administrativo do template, do algoritmo, do vade-mecum.

Agora que se fala tanto em coesão territorial, valorização do interior, cooperação transfronteiriça e descentralização político-administrativa, ficamos com a sensação agradável de que há uma promessa que se deseja e quer cumprir. Porém, e ao mesmo tempo, há um lado furtivo do problema que merece da nossa parte alguma atenção. Com efeito, o ano transato foi nomeada pela Assembleia da República uma comissão técnica independente para abordar a política de descentralização político-administrativa. Faz sentido, por isso, uma referência ao crescente normativismo institucional derivado da governação europeia multiníveis que é operado por via digital e algorítmica e que acabará por condicionar a descentralização administrativa, pelo menos uma certa margem de discricionariedade própria da descentralização administrativa local e regional.

Governação multiníveis, o governo das normas

Este lado insidioso do problema reporta-se às restrições da governação multiníveis (local, regional, nacional, europeia) e à prevalência do governo das normas e da política das regras com origem na União Europeia. Agora que se discute em Bruxelas o aprofundamento da união económica e monetária e a criação de um orçamento específico para a zona euro é de esperar que suba ainda mais o teor da condicionalidade europeia e o seu normativismo institucional.

No plano analítico, falo de uma verdadeira quadratura do círculo, de uma relação equívoca e contraditória entre a “regra da escolha” válida na política doméstica onde, por via de uma eleição adversatorial de governo e oposição, o eleitorado escolhe um governo legítimo de mandato único, e a “política da regra ou da norma” válida na União Europeia onde, por via de uma eleição para o PE não escolhemos um governo de mandato único, mas uma “governação de quadratura” composta por quatro órgãos, dois com mandato único – Parlamento e Comissão – e dois com mandato duplo – Conselho Europeu e Conselho de Ministros – numa fórmula governativa que nós designamos como “governação consociativa” e que é o menor denominador comum dos interesses dos Estados membros, obtido por via de uma negociação institucional complexa no quadro europeu.

Como é que esta relação paradoxal entre “a regra da política e a política da regra” se reflete nas políticas de descentralização locais e regionais?

Quanto mais se anuncia, na retórica do discurso político, a necessidade imperiosa de “territorializar” as políticas públicas, mais se constata, no dia a dia da administração e dos beneficiários, a afirmação do império administrativo do template, do algoritmo, do vade-mecum, dos indicadores de referência, das boas práticas regulamentares, em tudo ou quase tudo o que diz respeito aos processos de candidatura, aos processos de aprovação, aos processos de contratação, aos processos de pagamento, aos processos de inspeção, aos processos de auditoria, aos processos de avaliação, etc.

É aqui que entra a “digitalização-verticalização” das políticas públicas sob a forma de categorias, códigos, algoritmos e templates, assim como de inúmeros normativos e regulamentos. Em formação ordenada e sistemática, eles recriam o enquadramento normativo e regulamentar, geram categorias e conceitos, tipificam medidas e códigos de acesso, desenham baterias de indicadores, reconfiguram territórios e destinatários, redefinem regras e procedimentos de monitorização, controlo e inspeção. É a operacionalização sofisticada e rebuscada de processos e procedimentos, comandada à distância, por Bruxelas e Lisboa, por mestres-algoritmos, templates e códigos de acesso, que obrigam o “pobre destinatário”, desde logo nos avisos de concursos, a desembolsar verbas para apoio e consultoria, sob pena de ver a sua candidatura prejudicada. Esta é uma faceta do problema, a reformatação do destinatário e do seu projeto, induzida pela “digitalização burocrática”, com um custo de acesso e formalidade crescente, que pode ter um efeito de segregação e exclusão apreciável e para o qual é preciso estar avisado se queremos, mesmo, concretizar o princípio da descentralização.

Há, também, é certo, um lado mais benevolente do problema e que diz respeito à formação de territórios inteligentes e criativos a partir de uma judiciosa utilização das tecnologias da informação e comunicação e de uma “digitalização criativa”. Neste caso, a economia digital, os recursos intangíveis e a produção de conteúdos que lhes está associada serão os fatores decisivos para editar os territórios inteligentes e criativos, por exemplo, do nosso país do interior. Este é, digamos, o lado mais promissor da economia digital, a saber, a criação de ambientes e ecossistemas inteligentes de acolhimento que nos conduzem até ao universo de uma digitalização mais interdisciplinar, transversal e imaginativa. Se quisermos, esta é uma descentralização que não se obtém por transferência de cima para baixo, mas por produção própria a partir de recursos tangíveis e materiais que são depois transformados em ecossistemas inteligentes de aprendizagem, conhecimento e recreação.

A condicionalidade europeia e a “produção de descentralização”

Do pacto de estabilidade e crescimento (PEC) ao tratado orçamental (TO), do six pack ao two pack, do “semestre europeu” ao mecanismo europeu de estabilidade (MEE), do quadro financeiro plurianual aos acordos de parceria com cada Estado membro, podemos dizer que está criada uma verdadeira teoria geral da condicionalidade no quadro da União Europeia, onde a política das regras prevalece sobre as regras da política. Além disso, estamos agora em plena discussão da próxima fase da união económica e monetária, onde se inclui a possibilidade de existir um orçamento específico para a zona euro, logo um novo acréscimo de condicionalidade

Neste momento, com um assinalável défice de confiança política, a regra de oiro da política europeia é muito clara: “é preciso reduzir o risco próprio individual de cada Estado membro para, mais tarde, partilhar e mutualizar o risco comum” (Covas, 2019). E esta aproximação à mutualização significará sempre um maior número de regras de condicionalidade às finanças públicas de cada Estado membro que terão, obviamente, um impacto direto sobre a política de descentralização e os recursos que lhe são afetos. Até lá, porém, e como foi possível observar na última reunião do Eurogrupo de 3 de dezembro, o Conselho da Zona Euro está cada vez mais balcanizado quando se discute a mutualização do risco comum.

Estamos, pois, perante uma verdadeira quadratura do círculo. De um lado, a nossa participação na primeira linha do projeto europeu obriga-nos a aceitar a teoria e a prática da condicionalidade europeia, por outro, este crescente normativismo institucional, esta política das regras suportada pela digitalização das políticas públicas, restringe cada vez mais as regras da política doméstica e a liberdade do espaço público e do debate contraditório, onde se inclui a discussão em redor das políticas do território e os meios afetos à descentralização.

Com efeito, já lá vai a primeira geração de políticas de descentralização associada á despesa pública com equipamentos e infraestruturas de primeira necessidade. Estamos hoje num duplo registo e a duas velocidades. Em primeiro lugar, é necessário fazer a manutenção e a requalificação dos equipamentos e infraestruturas da 1ª geração, o que implica elevada despesa pública. Esta categoria de despesa depende diretamente das prioridades da política clientelar e das necessidades da política de estabilização financeira. Em segundo lugar, é fundamental preparar a grande transição energética, digital e ecológica que nos levará até à descarbonização, energias alternativas, mobilidade, infraestruturas verdes, inteligência urbana, combate contra a desertificação, recomposição de habitats e unidades de paisagem, abastecimento alimentar de proximidade, mercados locais e regionais de emprego e trabalho, jovens empreendedores e investimento, o que implicará, igualmente, uma elevada despesa pública (a 2ª geração).

É aqui que surgem os grandes conflitos e contradições porque não há capital próprio suficiente, em Portugal pelo menos, para arbitrar positivamente todas estas portas de entrada às novas parcerias de investimento público e privado, onde a política de descentralização e as novas plataformas coletivas jogarão um papel fundamental. Com divida pública e privada muito elevada nos próximos anos e regras de condicionalidade europeia cada vez mais apertadas, o país corre o risco de gerir mais restrições do que objetivos e a sua política de descentralização ser uma variável endógena muito dependente da discricionariedade e política de cativações do ministro das finanças.

Nota Final

Do que se disse, decorre que há uma relação de necessidade entre “a regra da condicionalidade europeia”, que prevalece, “a regra da política doméstica” traduzida, sobretudo, na exigência de uma macroeconomia saudável, e o desempenho da política de descentralização traduzida na arte da composição dos territórios-rede e no equilíbrio entre economias de aglomeração e dispersão, associadas com a natureza das cadeias de valor que se vão constituindo e apropriando do território.

Como escrevi em outro local (Público, 29.11.2018), sem uma boa “curadoria territorial” as medidas previstas no programa de valorização do interior revelarão, muito provavelmente, a breve trecho, o seu lado inorgânico e difuso, pois elas assentam numa lógica de “digitalização-verticalização” da política de coesão territorial. Isto quer dizer que a política de descentralização, nessa lógica vertical dominante, ou tem meios para contrariar essa orientação superior ou não será capaz de se apropriar devidamente das medidas do programa de valorização do interior. E tanto mais quanto ela será uma variável endógena que sofre diretamente a pesada condicionalidade – normas, regras, procedimentos, financiamentos – que decorre da governação multiníveis no âmbito da União Europeia.

Finalmente, sem um conjunto de estímulos ao federalismo autárquico, a política de descentralização político-administrativo dificilmente reunirá os meios necessários aos investimentos de 2ª geração. Aqui reside, talvez, o segredo para o próximo período de programação de fundos europeus e a política de descentralização, a saber, o federalismo autárquico como plataforma colaborativa para a criação de novos benefícios de contexto e economias de aglomeração e um quadro contratual para a sua articulação com a política macroeconómica do Estado nacional. Desta forma, talvez a política de descentralização possa escapar ao normativismo institucional do “mestre-algoritmo europeu” e à condicionalidade da gestão macroeconómica do estado-administração.

Covas, A (2019), A crítica da razão europeia, Lisboa, Editora Sílabo.

Professor da Universidade do Algarve

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