No rescaldo das catástrofes provocadas pelos incêndios ocorridos de 17 de junho a 15 de outubro de 2017, com mais de 440 mil hectares de área florestal ardida no país e mais de 100 óbitos, o reforço do dispositivo aéreo complementar de combate a incêndios tornou-se, então, um tema prioritário na agenda governativa.

O cronograma de execução seria apertado tendo em vista o início da época dos incêndios no horizonte balnear de 2018. A nebulosidade que paira sobre anteriores negócios neste “setor de mercado” (helicópteros, anfíbios e aviões de combate a incêndios), em corrente investigação pelo Ministério Público, não deixaria de criar uma redobrada pressão sobre os ombros dos decisores públicos.

Assim, o efetivo reforço dos meios aéreos, a tempo e horas, e com eficiência na alocação de recursos, representaria um desafio exigente para a capacidade de planeamento e negociação destes contratos pelo Estado Português.

No final do passado mês de maio, os resultados foram apresentados com o anúncio da locação de 50 meios aéreos para combate aos incêndios. Na perspetiva estrita do resultado obtido, o desafio parece ter sido enfrentado com sucesso, representando um sinal de confiança aos cidadãos na antecâmara de mais uma “época de incêndios”.

Porém, não apenas de resultados depende o sucesso da atividade administrativa. Os meios empregues para alcançar esses resultados não podem deixar de ser relevados pelos cidadãos, considerando que aqueles são caucionados por dinheiros públicos. Neste particular contexto, algumas dúvidas surgem quanto à economia e eficiência deste processo, aspetos sob o presente escrutínio do Tribunal de Contas.

Interessará, assim, perceber se os resultados obtidos deveriam ter sido alcançados de outra forma, com menores custos para o erário público, e em obediência a parâmetros de estratégia e transparência.

Vejamos. O mote deste processo foi lançado em dezembro de 2017, na Resolução do Conselho de Ministros n.º 192/2017, de 19 de dezembro; aqui disse-se: “(…) a experiência operacional recolhida ao longo dos últimos anos permitiu retirar ilações sobre o emprego de meios aéreos locados, no sentido de reforçar o incremento de utilização de helicópteros ligeiros, em detrimento de helicópteros médios, bem como de reforçar os aviões pesados, de modo a cobrir a totalidade do território nacional” (itálico nosso).

O primeiro passo para cumprir este objetivo foi dado no final de 2017, em 27 de dezembro. Nesse dia, avançou-se com o anúncio de um concurso público internacional para a aquisição de 50 meios aéreos, repartidos em 10 lotes, por um preço máximo global de cerca de 60 milhões de euros.

Dificilmente, nesta altura, poderia o Estado contar com os 50 meios aéreos operacionais a tempo e horas, em maio de 2018, atento o prazo normal de tramitação de um concurso público internacional desta dimensão. Acabou por ser contratado 1 lote, correspondente a 10 helicópteros ligeiros, por cerca de 10 milhões de euros. As demais propostas foram excluídas por apresentarem preços muito superiores aos limites máximos previstos.

O segundo passo foi dado em 12 de março de 2018, com a adoção de um segundo concurso público internacional, com uma tramitação ligeiramente mais célere. Neste concurso, o Estado anunciou a sua vontade de adquirir os restantes 40 meios aéreos por um preço máximo de cerca de 47 milhões de euros. Porém, conseguiu contratar apenas 12 meios aéreos por cerca de 31 milhões de euros. E também neste segundo concurso público, à semelhança do primeiro, foram excluídas as demais propostas apresentadas, para os restantes meios aéreos, de valores superiores aos preços máximos definidos pelo Estado.

Nesta altura, maio de 2018, faltava ainda concluir a negociação dos restantes 28 helicópteros ligeiros anunciados.

O terceiro passo foi então desencadeado, já durante o mês de maio de 2018, com a adoção de 4 ajustes diretos fundados em motivos de urgência imperiosa. No pacote de 28 helicópteros negociados verifica-se a inclusão de 8 helicópteros médios no valor de 3,7 milhões de euros, em contradição, portanto, com o definido no primeiro concurso e com o propósito visado na Resolução do Conselho de Ministros n.º 192/2017, de prevalência de helicópteros ligeiros em detrimento dos médios, para cobrir todo o território nacional, “resultante da experiência operacional recolhida nos últimos anos”.

Por outro lado, constata-se que o prazo da locação dos meios aéreos por ajustes diretos é, em média, de cinco meses, ou seja, muito inferior aos vinte e quatro meses inicialmente previstos no primeiro concurso público. O preço global dos aparelhos negociados por ajuste direto (cerca de 11,5 milhões de euros) é cerca de 1,2 milhões de euros inferior aos limites máximos definidos no primeiro concurso público (12,7 milhões de euros) para a sua contratação. Assim, dúvidas colocam-se sobre se o Estado se comprometeu a pagar nestes contratos de cinco meses (e por helicópteros médios não “desejáveis”) apenas menos 1,2 milhões de euros do que previu inicialmente pagar, como limite máximo, pela locação de helicópteros ligeiros para um período de dois anos.

E qual a posição do Tribunal de Contas sobre este processo?

Mesmo neste momento de pressão – o tema é sensível e já estamos à porta da crítica época balnear –, não deveria o Tribunal de Contas alhear-se do mantra da racionalidade da despesa pública, sagazmente reproduzido pelo National Audit Office, em Inglaterra: gastar menos, minimizando o custo dos recursos utilizados (spending less), gastar bem, otimizando a relação entre o resultado e os recursos utilizados (spending well), e gastar de forma sábia, otimizando a relação entre os resultados pretendidos e os resultados alcançados (spending wisely).

Assim, algumas perguntas não poderiam deixar de ser respondidas nesse âmbito de fiscalização:

1. Atuou-se tarde quando se lançou o primeiro concurso em 27 de dezembro de 2017, na sequência de duas catástrofes ocorridas em 17 de junho de 2017 e 15 de outubro de 2017? A situação de urgência imperiosa na aquisição em maio de 2018 de meios aéreos por ajustes diretos deve-se, também, a uma eventual atuação tardia?
2. Era imprevisível para o Estado a apresentação de preços superiores aos limites máximos definidos nos dois concursos? Foi analisada, na fase preparatória dos dois concursos, a possibilidade de cartelização dos concorrentes neste setor de mercado? Foi adotada alguma medida preventiva a este respeito no desenho dos concursos?
3. Com base em que informação foram definidas as especificações técnicas dos meios aéreos, bem como as horas de voo estimadas realizar? E, correspetivamente, de que forma foram calculados os preços máximos dos concursos públicos adotados? Foram consideradas, neste âmbito, as experiências passadas? Qual o racionalsubjacente à negociação de 8 helicópteros médios por ajuste direto no contexto da preferência por outro tipo de helicópteros e por um prazo superior de locação?

Será a partir do momento em que se apurou (ou seria exigível apurar-se) a necessidade de reforçar o dispositivo aéreo, na sequência das catástrofes ocorridas no ano passado, que o Estado-Administração verá avaliada pelo Tribunal de Contas a sua atuação de planeamento, preparação, formação e negociação da aquisição dos 50 meios aéreos anunciados. Aparentemente, a condução do processo obedeceu a três velocidades: uma primeira, de arranque tardio; uma segunda, de tentativa de ultrapassagem do insucesso pela esquerda; e uma terceira, equivalente a uma rápida ultrapassagem do insucesso pela direita, para já “sem coima”.

Se nada for esclarecido e o Tribunal de Contas conceder os vistos, sem contudo ser conhecida a fundamentação das decisões, todo oracionaldesta despesa pública ficará, ainda, por apurar.

Na eventualidade provável de nenhuma conclusão ser retirada, resta-nos esperar, enquanto cidadãos, que o verão não se revele tão quente e propício a incêndios como o anterior, e que os meios aéreos contratados sejam eficazes no combate às chamas, ainda que de duvidosa economia e eficiência. E se assim for, talvez os temas da transparência e racionalidade na utilização de dinheiros públicos neste processo voltem, infelizmente, a ser riscados da ordem do dia quando chegar o outono.

O texto foi redigido com base em informação disponibilizada no Portal dos Contratos Públicos.

Doutorando em Direito na Universidade Católica Portuguesa; Bolseiro de Investigação FCT; Investigador visitante em The University of Nottingham