No espírito dos europeus permanece sempre a dúvida sobre o lugar onde reside o verdadeiro poder da União Europeia: nas instituições europeias ou no eixo franco-alemão?

A UE iniciou um novo ciclo com duas mulheres na liderança das suas duas mais importantes instituições: uma alemã, Ursula von der Leyen, preside à Comissão Europeia, e uma francesa, Christine Lagarde, é a governadora do Banco Central Europeu. O eixo franco-alemão, sempre decisivo na evolução da UE, encontra-se pela primeira vez, em simultâneo, na liderança das instituições europeias. Esta liderança pelas duas principais potências económicas poderá tornar mais clara a liderança e a estratégia para a UE. E talvez não haja uma segunda oportunidade.

A UE-28 tem vindo a perder peso na economia mundial. Entre 2000 e 2018, em paridades de poder de compra, o PIB da UE-28 caiu de 24% do PIB mundial em 2000 para 16% em 2018. O domínio económico e tecnológico dos EUA e da Ásia tem vindo a acentuar-se e a UE pode vir a tornar-se ainda menos relevante na economia mundial. A UE poderá perder a ambição de ter uma moeda de reserva internacional. Por outro lado, embora os europeus continentais não gostem de colocar esta hipótese, a verdade é que o Reino Unido pode vir a ser bem-sucedido com a sua saída da EU. Nesse caso, o sucesso do projecto europeu será ainda mais escrutinado.

Mas o que devemos esperar deste novo eixo franco-alemão?

Lagarde sucede a Mario Draghi, um italiano do ‘Norte’ e ex-Goldman Sachs, que quando assumiu funções como presidente do BCE, em 2011, foi recebido pela imprensa alemã como um ‘prussiano’. Isto é, os alemães pareciam acreditar que com o novo governador o BCE se regeria pelas regras que visam alcançar o seu objectivo único: a estabilidade dos preços. No entanto, a esperança alemã esvaiu-se com o discurso histórico de 26 de Julho de 2012, em que Draghi prometeu fazer tudo o que fosse necessário para salvar o euro. Nesse discurso, transmitiu aos mercados que adoptaria as políticas que fossem necessárias para tornar credível a irreversibilidade do euro, ou seja, para evitar a saída de qualquer membro da moeda única.

Com a crise financeira internacional os bancos centrais tornaram-se os agentes principais da política económica dos Estados. Isso aconteceu nos Estados Unidos, no Reino Unido e também na área do euro. Neste caso, a inexistência de um orçamento que permita fazer face a choques externos, que afectem os países de forma diferenciada, tornou a política monetária do BCE, efectivamente, ‘the only game in town”.  A centralidade da política monetária representa um corte radical com a política económica nas décadas anteriores à crise financeira internacional.

Desde os anos 80, os bancos centrais da generalidade dos países desenvolvidos, e de uma parte crescente das economias emergentes, focaram-se no objectivo da estabilidade dos preços, tendo independência do poder político para prosseguir esse objectivo. A independência dos bancos centrais tem como contrapartida a transparência na comunicação da estratégia de política monetária adoptada e na prestação de contas. Aquando da sua criação, o BCE teve no Bundesbank, o banco central da Alemanha, a definição da sua matriz de actuação. Aquele, por razões históricas, tinha no combate à inflação o seu objectivo primordial e a sua acção era definida de forma muito rígida por regras. Esta estratégia centrada no objectivo da estabilidade dos preços foi um sucesso, até à crise financeira internacional. No entanto, esta mostrou que a estabilidade dos preços não era uma condição suficiente para garantir a estabilidade financeira.

A crise financeira internacional provocou uma transformação profunda na actuação dos bancos centrais. Essa transformação foi muito visível no caso do BCE, que teve envolvimento político directo na gestão da crise do euro através da troika. O BCE foi também obrigado a assumir responsabilidades na regulação macroprudencial e na supervisão bancária. Por outro lado, os seus instrumentos de intervenção nos mercados foram também profundamente alterados, com a adopção das chamadas políticas não convencionais, nomeadamente a compra massiva de dívida pública e privada. Esta transformação do BCE resultou em impactos muito significativos e diferenciados nos países da área do euro. Os ganhos dessas intervenções para a área do euro são inquestionáveis, até porque garantiram a sua sobrevivência. No entanto, como em todos os processos que envolvem coordenação internacional de políticas, o problema tem-se colocado nos efeitos redistributivos das políticas do BCE, que têm beneficiado os países mais endividados (como Portugal, a Grécia e Espanha) e prejudicado os países excedentários ou afforadores (como a Alemanha e a Holanda). Geograficamente, aquela divisão corresponde, grosso modo, aos países do Sul e do Norte.

Assim, se na primeira década de existência do euro as decisões do BCE eram tomadas por unanimidade, após a crise financeira internacional, as decisões foram muitas vezes tomadas por maioria.

As cisões dentro do BCE tornaram-se públicas, em 2010, com a demissão de Axel Weber do cargo de governador do Bundesbank e a consequente saída da corrida para suceder a Jean Claude Trichet, na sequência do primeiro programa de compra de dívida dos países mais afectados pela subida das taxas de juro. Mas acentuaram-se durante a liderança de Draghi, levando à demissão de Jurgen Stark da comissão executiva do BCE, em Setembro de 2011. No passado mês de setembro, o BCE anunciou o prolongamento do programa de compra de activos e a alemã Sabine Lautenschlager demitiu-se da comissão executiva do BCE.

A gestão das divisões no seio do BCE é o maior desafio que Christine Lagarde enfrenta. Embora possa provavelmente contar com o apoio da presidente da Comissão Europeia, não deverá contar por muito tempo com o apoio, que foi decisivo na gestão da crise do euro, da Chanceler alemã Angela Merkel, cuja saída se espera que aconteça em breve.

As políticas de estímulo à economia da área do euro, anunciadas em Setembro por Mario Draghi, deverão proteger a nova governadora nos primeiros meses do seu mandato, que não terá de enfrentar para já a oposição da Alemanha em matéria de decisões de política monetária. Mas não a protegerão das mudanças que são necessárias.

Fará Christine Lagarde tudo o que é preciso para completar a união bancária e para munir a área do euro de um instrumento de política orçamental que permita protegê-la de choques externos?

O exemplo de Mario Draghi mostrou que uma liderança pode fazer a diferença nas instituições europeias. A circunstância de termos o eixo franco-alemão a liderar em simultâneo a Comissão Europeia e o BCE pode ser uma oportunidade para superar as lacunas existentes na estrutura institucional da área do euro.

Quando se celebram os 30 anos da queda do Muro de Berlim, é importante lembrar que a moeda única para além de ser um elemento estruturante da construção do mercado único, tendo contribuído para uma maior integração das economias europeias, é sobretudo um projecto político. Uma das dimensões desse projecto político é criar um espaço económico que possa vencer os desafios tecnológicos e da globalização, permitindo que a Europa continue a ser um espaço próspero e de referência no respeito das liberdades, na promoção da igualdade de oportunidades e na sustentabilidade ambiental. Ou seja, não é pouco o que se espera desta nova versão do eixo franco-alemão e, em particular, da nova governadora do BCE.