Europa

União Europeia e democracia: que desafios?

Autor
  • Nuno Sampaio
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A questão é a de saber como é que é possível responder simultaneamente ao requisito da legitimidade democrática e à necessidade de eficácia das decisões que afectam diversas comunidades políticas.

Legitimidade democrática e processos de decisão

Como a última cimeira de chefes do Estado e de Governo e a instabilidade política em diversos países nos fez recordar de forma aguda (em particular na Alemanha), a União Europeia vive numa constante tensão entre a legitimidade democrática e a eficácia dos seus processos de decisão. A questão da imigração é paradigmática, quer pela sua complexidade, quer por apelar aos mais elevados valores que fizeram da Europa o berço do humanismo, quer por despertar velhos fantasmas de má memória. Mas a questão é transversal a diversas áreas e processos de decisão e as respostas simples e rápidas que alguns querem bramir são recorrentemente erradas.

A questão é a de saber como é possível responder simultaneamente ao requisito da legitimidade democrática de decisões que afetam diversas comunidades políticas e à necessidade de eficácia dessas mesmas decisões, quer no tempo quer no espaço. O facto é que problemas como os fluxos migratórios e as alterações climáticas galgam fronteiras, ao mesmo tempo que as comunidades políticas que se consolidaram nos Estados são ameaçadas por novos localismos e tentações isolacionistas.

O «défice democrático» na Europa

O dilema parece passar por diferentes abordagens e respostas ao que se convencionou denominar de «défice democrático» da União Europeia. Para além de definições mais desenvolvidas, poderemos entender por «défice democrático» da União Europeia genericamente como uma certa falta de ligação entre as instituições europeias e as suas decisões e o que se consolidou como o método de decisão democrática dentro dos diversos Estados, ou seja a escolha livre e periódica por parte dos cidadãos dos seus representantes e governantes. No fundo, a ideia de que muitos dos que tomam decisões ao nível europeu não foram eleitos, nem essas decisões são democraticamente sufragadas.

Integração internacional versus a perspectiva «supranacionalista»

Assim, na análise do problema do «défice democrático» da UE há duas grandes abordagens que enquadram esta questão e que são tributárias de diferentes perspetivas quer da integração europeia, quer dos limites e possibilidades da própria democracia. A primeira considera que a União Europeia deve basear-se numa integração internacional, «intergovernamental», que assente a sua organização institucional e processos de tomada decisão num concerto entre as vontades dos diversos Estados-membros, representados pelos seus governos. Por sua vez, esses governos fundam a sua legitimidade democrática, e a das decisões que vão adotando, na sua responsabilidade política perante os parlamentos que emanam das eleições nacionais, ou seja da vontade expressa em eleições pelos cidadãos de cada Estado-membro.

A outra grande abordagem ao problema do défice democrático da União Europeia parte de uma perspetiva «supranacionalista» da União Europeia. Ou seja, de uma conceção da integração europeia em que os elementos, as instituições, os processos de decisão supranacionais são privilegiados. Da visão que mais do que uma organização internacional com 28 Estados-membros, a União Europeia é uma hoje uma entidade política supranacional com mais de 500 milhões de cidadãos europeus. Mais do que concertar as vontades de 28 governos e de 28 democracias (o que se apresenta de facto como uma tarefa muito difícil), importa criar mecanismos de ligação direta entre os «cidadãos europeus» e as instituições europeias para reforçar a sua legitimidade. Nesta perspetiva, resolver ou amenizar o «défice democrático» da União Europeia passa por uma maior legitimação democrática direta das suas instituições. Ou seja, por replicar ao nível europeu aqueles que têm sido os processos de legitimação democrática nos Estados nacionais.

As dificuldades do Estado nacional

As dificuldades que o Estado nacional hoje atravessa e a discussão à volta da possibilidade da sua superação como entidade política fundamental no contexto mundial remete-nos para um plano ainda mais vasto. A globalização, a difusão à escala planetária de técnicas, de produtos, mas também de ideias tem colocado grandes desafios aos Estados-nação que por sua vez também se veem ameaçados por diversos tipos de localismos. Assim, a discussão em torno da possibilidade de uma democracia supranacional europeia é ainda enquadrada por alguns dentro da possibilidade de, no limite, uma democracia à escala global. É certo que o liberalismo, com a sua proclamação de igualdade de todo o género humano, transporta um cosmopolitismo de valores que torna tentadora a ideia de um contrato social à escala global, continuando a parecer, contudo, uma utopia com pouca ligação às realidades políticas contemporâneas.

A ideia de que a União Europeia se deve fundar em princípios democráticos está expressa no Tratado da União da Europeia. Aliás, é condição para que possa ser membro da União Europeia que um país seja uma democracia. É tal o prestígio que a democracia tem no mundo contemporâneo que quase não conseguimos conceber que pudesse ser de outra forma. O conceito de democracia moderna que emergiu do pensamento político liberal e que se foi desenvolvendo e consolidando ao longo dos últimos três séculos é a de «democracia liberal». Ora definir o que entendemos por democracia liberal pode ser um exercício complexo, no qual importa considerar a «componente liberal» e a «componente democrática». Assim, quando consideramos os elementos liberais do conceito – respeito da dignidade da pessoa, proteção das liberdades individuais, governo limitado pela lei – a comunhão transnacional desses princípios é possível, por exemplo no espaço da União Europeia. Pode-se dizer que a componente liberal é cosmopolita. Ao passo que a transnacionalização do método de decisão democrático da regra da maioria se torna mais problemático, porque a regra da maioria só pode funcionar e só faz sentido dentro de uma comunidade política constituída por consentimento (através do contrato social tal como formulado por Locke), e como tal com os seus limites territoriais claramente definidos. Por um lado, tem de haver laços de união e uma lealdade suficientemente forte que faça com que os indivíduos abdiquem de tudo fazer para defender as suas liberdades individuais e transferi-lo para a vontade da maioria. Por outro lado os limites e as fronteiras dessa comunidade política devem estar claramente definidos para que se possa apurar a maioria e estabelecer o autogoverno. Não é possível apurar a maioria sem saber qual é o universo dos seus membros.

Como definir limites?

A clara definição dos limites é particularmente importante no caso das comunidades políticas democráticas, ao contrário, por exemplo, dos impérios em que a delimitação do poder pode ser mais imprecisa ou indefinida precisamente porque não se trata de uma ordem democrática. Uma ordem política é uma coisa pública ou comum (res publica) e por isso uma certa forma de “colocar alguma coisa ou de ter alguma coisa em comum.” A primeira coisa que uma ordem política põe em comum é um determinado território e uma determinada população. A democracia requer o consentimento da população à estrutura política proposta.

Há, por conseguinte, elementos quer históricos quer teóricos que interligam democracia e Estado-nação. Poder-se-á sempre recordar que muitos dos Estados-nação europeus são uma construção relativamente recente, fruto de uma continuidade histórica que deve ser compreendida, mas também se pode argumentar que foi num percurso histórico paralelo ao do Estado-nação que a democracia se consolidou na Europa. Por outro lado, continuamos a observar que as regiões do planeta em que a democracia continua a ter mais dificuldade para se estabelecer são aquelas em que o Estado é mais fraco ou inexistente. Na sua observação seminal às transições para a democracia Juan Linz e Alfred Stepan sublinham de forma expressiva que um Estado soberano é um pré-requisito dos regimes democráticos: «A democracia é a forma de governo de um Estado moderno. Assim, sem um Estado, nenhuma democracia moderna é possível».

A jornada inacabada das democracias representativas

Ao longo do século XX as democracias representativas assentes no Estado de direito foram-se afirmando como o regime modelo. Pode dizer-se que esta será sempre uma jornada inacabada e que permanecerá sempre o discussão da ideia de democracia. A discussão das diferentes posições quanto à sua relação com os direitos de cidadania e os direitos sociais. O debate entre os que defendem um conceito mais amplo de democracia e os que privilegiam o método e que acompanham Joseph Schumpeter na ideia da «teoria competitiva da democracia», segundo a qual a democracia assenta na obtenção do poder para tomar decisões através da competição pelo voto do povo. Assim, as eleições, e a escolha de representantes e de governantes, tornaram-se centrais nas democracias modernas.

É notório que são sólidos os argumentos teóricos e empíricos que entrelaçam democracia e Estado. Não se veja nesta constatação qual posicionamento crítico apriorístico em relação à União Europeia. O saldo do projeto europeu que emergiu das cinzas da Segunda Guerra Mundial tem sido francamente positivo, designadamente na consolidação da paz e da democracia. E por isso mesmo é tão importante refletir sobre as melhores formas de responder às crises que ciclicamente, e no período que vivemos em particular, atingem a Europa. A questão aqui colocada não é a de saber se os Estados europeus se devem associar, como o têm feito através de diversas fases e com sucesso. O problema levantado é o de, estando essa associação constituída, se a democracia deve funcionar através dos elos de legitimidade dos diversos Estados-membros ou se através de canais diretos de legitimação democrática de uma comunidade política supranacional.

O «défice democrático», uma certa crise da representação e do governo representativo, é um problema que deve ser equacionado, na medida em que está no âmago da ideia de democracia moderna. Alguns veem na adoção de instrumentos transnacionais ou supranacionais uma forma eficaz de responder a este problema. Mas não podemos desvalorizar, tendo presente a teoria e a história das democracias, que para que possamos falar da possibilidade do estabelecimento de uma verdadeira democracia ao nível europeu teria, ou terá, de acontecer uma de duas coisas: ou a União Europeia altera a sua natureza transformando-se num Estado, ou é o próprio conceito de democracia e a sua aplicação experienciada que terá de sofrer alterações.

Professor do Instituto de Estudos Políticos da Universidade Católica Portuguesa 

Nota: Este artigo foi originalmente publicado no Ponto SJ, o portal dos Jesuítas em Portugal. Uma variante deste artigo de Nuno Sampaio será publicada no número de setembro da Revista Brotéria.
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