Um orçamento chato como devem ser os orçamentos

Paulo Ferreira

Colunista do Observador

O dinheiro não estica. E por estranho que nos possa parecer quando ouvimos políticos mais generosos, essa é uma característica comum a todo o dinheiro, até ao do Estado – que na prática é o nosso dinheiro.

O Orçamento do Estado para 2027 recorda-nos isso mesmo. A margem de manobra orçamental é cada vez mais estreita. O excedente de apenas 0,1% que está previsto no documento é reflexo disso.

Por um lado, os montantes disponíveis à partida pelo governo para as suas opções políticas são cada vez mais escassos. Não porque os astros se alinharam por birra para condicionar Joaquim Miranda Sarmento, mas porque o próprio governo tomou opções nos últimos anos que aumentaram o patamar da despesa rígida – aquela que já tem destino obrigatório por força dos compromissos assumidos e das leis em vigor.

As revisões de uma série de carreiras da função pública com impacto salarial e o aumento do Complemento Solidário para Idosos são exemplos disso: aumentados num ano, tornam-se despesa corrente para os anos futuros.

Por outro lado, a conjuntura externa agravou-se e a elevada incerteza recomenda muita prudência e nenhum aventureirismo. Sabemos como se têm comportado os preços da energia, o efeito de contágio que têm na inflação e a forma como tudo isso condiciona a evolução das taxas de juro.

Para termos uma ideia de como isso pode condicionar as contas públicas aqui vão dois números. No dia 1 de Setembro o Governo publicou, como é das regras, o chamado Quadro de Políticas Invariantes. É um quadrinho onde o governo apresenta as variações de despesa e receita que estão comprometidas à partida pelos compromissos do Estado e medidas políticas tomadas. Como podem ver aqui, nessa altura o Governo contava com um aumento da despesa com juros de 776 milhões de euros face a este ano.

Pois agora, pouco mais de um mês depois, os cálculos do governo foram atualizados para mais 1.548 milhões – um aumento de 23% nos encargos da dívida face a 2026.

É neste contexto que o documento vai ser discutido no Parlamento daqui a alguns dias. Fez bem o PS em dispensar a dramaturgia que muitas vezes acompanhou a discussão do documento, antecipando a viabilização com uma abstenção. O documento é do governo e deverá ser ele a responder pela sua execução e resultados.

O facto de estarmos perante um orçamento enxuto de mil e uma medidas, sem especiais vocações programáticas e reflectindo apenas o impacto financeiro da actividade do Estado ajuda, naturalmente, à sua viabilização pela oposição.

Os deputados têm todo o ano para apresentar, discutir e votar o que bem entenderem que, sendo aprovado, terá reflexo no orçamento do ano seguinte. Não é necessário pendurar tudo na lei do Orçamento do Estado, como se fosse o único momento legislativo do Parlamento.

Esta é uma prática orçamental saudável e civilizada: um orçamento que é um orçamento, que apresenta contas equilibradas como princípio, que é entregue a horas e debatido e votado sem o peso de ser uma espécie de moção de confiança ao governo.

Isto assim é aborrecido, desprovido de drama e não serve para entreter as plateias? É verdade. Mas se o objectivo é esse temos sempre o Filipe La Féria.

Fiscalidade

Proposta de Orçamento do Estado para 2027: um alívio fiscal adiado

Serena Cabrita Neto

Fiscalista, sócia da Cuatrecasas

Numa altura em que as famílias portuguesas continuam a sentir na carteira os efeitos acumulados do aumento do custo de vida, das taxas de juro e da habitação, a proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2027, apresentada pelo Governo, prometia ser uma oportunidade de conceder um alívio, pela via fiscal, verdadeiramente sentido pelos contribuintes. O que foi apresentado, quando lido com atenção, e apesar do anúncio de ser um orçamento com foco nas pessoas, fica aquém do que seria desejável ou mesmo, atendendo à conjuntura, exigível em termos de medidas fiscais.

O Governo apresenta esta proposta como a “sexta descida consecutiva do IRS”, associando-lhe uma redução de imposto. Essa é a leitura política. A leitura técnica é, porém, bem mais modesta. O que a proposta faz, no essencial, é atualizar os escalões de IRS e o valor de referência do mínimo de existência, acompanhando a inflação, a que acresce a atualização automática da dedução específica, sem que daí resulte um alívio fiscal adicional significativo para as famílias, pese embora se anunciem mais descidas no futuro, não programadas no orçamento.

É importante perceber o que isto significa na prática. Quando os escalões de rendimento sobem para acompanhar a inflação, o que se evita é que a inflação, por si só, empurre os contribuintes para escalões de IRS mais elevados sem que o seu rendimento real tenha aumentado – o chamado efeito de “progressividade a frio”. Neutralizar esse efeito, como anunciado na apresentação da proposta, é positivo e necessário, mas não equivale, por si só, a uma “descida de impostos”. É, antes, o evitar um agravamento escondido.

Ou seja, em anos de inflação acumulada, de aumento anormal do preço da energia e dos combustíveis, de prestações da casa mais exigentes em função da subida dos juros e de salários cujos aumentos manifestamente não acompanham o custo de vida, a proposta do Governo garante, na melhor das hipóteses, que a fatura fiscal não piora por efeito automático da inflação. Não garante que as famílias fiquem, no final do ano, com mais rendimento disponível do que teriam tido sem qualquer intervenção legislativa. Restará ver o que resultará do debate parlamentar, neste âmbito, que promete ser aceso.

Esta moderação do Governo em matéria de proposta em sede de IRS tem um paralelo noutras áreas da fiscalidade constantes da proposta de Orçamento do Estado, quer das empresas, quer das famílias: a ausência quase total de qualquer intervenção sobre “taxas” que, há muito, são apontadas pelos agentes económicos e pelos próprios contribuintes como distorcivas ou excessivas.

É o caso das tributações autónomas em sede de IRC – originalidade da fiscalidade adotada por Portugal e poucos outros países -, que incidem sobre despesas como viaturas, ajudas de custo ou despesas de representação, penalizando as empresas independentemente de terem ou não lucro no exercício. Apesar de algumas medidas pontuais, designadamente quanto ao agravamento das tributações autónomas em caso de prejuízo fiscal, a proposta deixa praticamente intocada a estrutura deste regime, sem rever as respetivas taxas ou os pressupostos da sua aplicação. É também o caso das derramas municipais e estaduais, que continuam a acrescer à taxa normal de IRC sem qualquer revisão, mantendo-se inclusivamente a derrama estadual que, apesar de ter sido introduzida com caráter temporário, se perpetuou no sistema fiscal português, contribuindo para manter a tributação das empresas entre as mais elevadas da Europa. Num Orçamento que o próprio Governo apresenta como portador de uma sexta descida de impostos sobre as pessoas e que coincide com a redução da taxa geral de IRC de 19% para 18% – redução, aliás, programada e aprovada desde 2025 – a ausência de uma revisão mais profunda destes instrumentos também desaponta. Mexer nas taxas de IRC anunciadas em bloco é mais simples, do ponto de vista de comunicação política, do que enfrentar a complexidade e os efeitos redistributivos de rever as tributações autónomas ou as derramas – mas é precisamente aí que muitas empresas, sobretudo as PME, sentem o peso fiscal mais penalizador e menos previsível.

Esta timidez não é um episódio isolado desta proposta; é consistente com um padrão mais amplo que atravessa toda a proposta de Orçamento. Praticamente todos os regimes fiscais ditos excecionais ou transitórios – a contribuição sobre o setor bancário, a contribuição sobre a indústria farmacêutica, a contribuição extraordinária sobre fornecedores da indústria de dispositivos médicos do SNS e a CESE (a que acrescerá, como anunciado, a contribuição sobre lucros excecionais das empresas do setor energético que será objeto de regulação autónoma) – são, mais uma vez, prorrogados sem alteração, prolongando uma tradição indesejável de tornar perene o que se anuncia como excecional.

Como pontos positivos vemos a continuação da aposta nos incentivos fiscais, como o SIFIDE II, o regime de ex-residentes, os benefícios à habitação para trabalhadores ou os benefícios associados a aumentos salariais, todos prolongados, uns até 2027, outros até 2031, sem que se perceba, porém, um critério transversal e coerente para esses horizontes temporais, certamente a esclarecer em sede de debate parlamentar.

O Governo opta, também, por adiar mais um ano obrigações de modernização fiscal já antes planeadas, como a submissão do novo ficheiro SAF-T da contabilidade, agora empurrada para os períodos de 2028, com entrega em 2029 – um ano depois do que estava previsto no Orçamento do Estado para 2026 – e prolonga até ao final de 2027 a aceitação de faturas em PDF como faturas eletrónicas, evidenciando as dificuldades que continuam a verificar-se na concretização destas medidas de modernização fiscal.

Também a promessa de uma justiça mais célere merece ser confrontada com medidas concretas. É certo que estão em apreciação parlamentar propostas de reforma da justiça administrativa e fiscal, o que é de louvar. No entanto, convém não perdem de vista que a celeridade da justiça não se mede apenas pela aprovação de novos diplomas, mas pelo tempo que os contribuintes e as empresas continuam a aguardar por uma decisão final.

Em suma, o conjunto destes elementos sugere uma estratégia deliberada: esvaziar o Orçamento do Estado de medidas fiscais que possam gerar controvérsia ou divisão no Parlamento, num contexto de ausência de maioria absoluta, remetendo eventuais reformas mais substantivas para diplomas autónomos a aprovar ao longo do ano. Compreende-se a lógica de viabilização política, tanto mais que não se pretende regressar à prática, tantas vezes criticada, de incluir no Orçamento medidas sem verdadeira conexão com a matéria orçamental: os chamados “cavaleiros orçamentais”. O que fica por responder é se essa prudência serve verdadeiramente o interesse das famílias e das empresas que, no imediato, continuam a braços com uma carga fiscal que o Governo apresenta como estável ou em ligeira redução, mas que, na prática do dia a dia, pouco ou nada muda. Entre a atualização de escalões que apenas acompanha a inflação, a inexistência de qualquer correção estrutural às tributações autónomas e às derramas, e a repetida prorrogação de regimes excecionais que, pela sua persistência ao longo de sucessivos exercícios, deixam de o ser, o quadro que emerge desta proposta de Orçamento é o de um ajuste técnico cauteloso, não de um verdadeiro alívio fiscal a favor das famílias e das empresas. Num ano em que o aperto financeiro se continuará a fazer sentir em muitos lares portugueses, essa cautela pode ser politicamente compreensível, mas dificilmente corresponde às expectativas que o próprio Governo ajudou a criar em torno desta proposta.

Produtividade e Emprego

O Orçamento do espelho retrovisor

Pedro Ginjeira do Nascimento

Secretário-Geral da Associação Business Roundtable Portugal

Em 2000, a produtividade portuguesa por hora trabalhada estava em 67,6% da média da União Europeia. Em 2025 foram 66,9%. Em 25 anos, não recuperámos terreno e até caímos da 17.ª para a 24.ª posição entre os 27.

Um quarto de século. Inúmeros governos. Dezenas de Orçamentos do Estado. E continuamos praticamente no mesmo sítio. Estamos aliás pior.

Temos hoje mais pessoas a trabalhar do que alguma vez tivemos. Mas, e este é o principal problema da economia portuguesa, criamos muito menos riqueza por cada hora trabalhada do que os nossos parceiros europeus.

É por isso que continuamos a ter salários tão baixos. E é também por isso que temos tanta dificuldade em financiar melhores serviços públicos e prestações sociais mais generosas.

O crescimento económico beneficia toda a sociedade. Uma economia mais produtiva paga melhores salários, cria mais oportunidades, reduz as situações de carência e aumenta a capacidade do Estado para financiar as suas funções e apoiar quem precisa. Mesmo sem aumentar a carga fiscal: se o PIB crescer, a mesma percentagem de impostos sobre uma economia maior gera mais receita.

Redistribuir riqueza é importante. Mas é muito mais eficaz e sustentável distribuir a riqueza de uma economia que cresce do que “rapar o tacho” e repartir um bolo demasiado pequeno.

Este deveria ser o ponto de partida para discutir o Orçamento do Estado para 2027. O que faz para inverter a estagnação da nossa produtividade e criar condições para que Portugal produza mais riqueza? Infelizmente, muito pouco.

Este é um Orçamento construído a olhar pelo espelho retrovisor. Olha para os rendimentos que hoje são baixos e procura compensá-los, com ajustamentos fiscais e reforços de prestações sociais. Mas olha pouco para a estrada à frente: o investimento que não fazemos, a produtividade que não cresce, a progressão profissional e o sucesso empresarial que continuamos a penalizar. Olha para como distribuir melhor o que temos, não para como criar muito mais riqueza no futuro.

O Governo apresenta medidas de alívio fiscal no IRS: atualização de escalões, da dedução específica, do mínimo de existência e redução de taxas. São medidas que, na continuidade de anos anteriores, melhoram o rendimento disponível das famílias. Mas, escolhe dispersar os recursos disponíveis por tantas alterações, e deixa por resolver o maior pecado capital do nosso sistema fiscal: a enorme penalização da progressão salarial. E começa logo de forma brutal à saída do salário mínimo.

No IRC, a taxa normal desce mais um ponto percentual, para 18%. É positivo. Mas, mais uma vez, mantemos a penalização do sucesso ao manter a derrama estadual, que agrava a tributação das empresas que conseguem gerar mais lucros.

Entretanto, reforçamos prestações sociais, como o Complemento Solidário para Idosos, ao mesmo tempo que se decidiu atribuir um suplemento extraordinário pontual. É importante apoiar quem precisa. Mas tão importante como melhorar esses apoios é criar condições para que cada vez menos portugueses precisem deles e que os apoios dados possam ser significativos e permanentes.

O problema deste Orçamento não é distribuir riqueza. É concentrar-se em distribuir a riqueza que temos, como se isso fosse o único papel do Estado, sem fazer o necessário para criar muito mais riqueza.

Em vez de concentrar os recursos e o esforço orçamental onde podem ter maior impacto no crescimento futuro, continuamos a dispersá-los por inúmeras medidas, algumas pontuais, que pouco alteram as condições estruturais da nossa economia.

E sabemos o que precisamos de mudar.

Primeiro, precisamos de investir muito mais.

Nos últimos 15 anos, Portugal acumulou um défice de investimento público e privado, face à média europeia, equivalente a cerca de 42% do nosso PIB. Um valor gigantesco, que ajuda a explicar por que razão continuamos tão distantes dos níveis europeus de produtividade e porque vemos serviços público em colapso. Faltam-nos novas e melhores ferramentas. Faltam-nos fábricas. Faltam-nos máquinas. Faltam-nos marcas.

E o OE2027 não inverte esta trajetória. Pelo contrário, prevê que o investimento público fique em apenas 2,8% do PIB, quando a média europeia deverá aproximar-se dos 4%, contribuindo para acrescentar mais 1,2pontos percentuais ao déficit de investimento. Mesmo reconhecendo o impacto do fim do PRR, continuamos a investir muito menos do que os nossos parceiros, que ou não tiveram PRR ou também o viram terminar.

Não podemos esperar convergir na produtividade se continuarmos a divergir no investimento.

E não basta investir mais no setor público. Precisamos também de incentivar muito mais investimento produtivo privado.

Prorroga-se o SIFIDE, um incentivo ao investimento em investigação e desenvolvimento, o que é bom. Mas o investimento produtivo vai muito além da I&D. São novas fábricas, novas máquinas, novas ferramentas, novas tecnologias, novos produtos e marcas. É modernizar o que existe e criar capacidade para fazer o que ainda não fazemos.

Precisamos de um incentivo fiscal forte, simples e previsível ao investimento produtivo, capaz de mobilizar os privados, as empresas para um verdadeiro esforço de modernização.

Porque, sem novas e melhores ferramentas, não conseguiremos que cada hora de trabalho produza significativamente mais valor. E sem maior produtividade não teremos melhores salários.

Segundo, precisamos de deixar de penalizar o sucesso das pessoas.

Em 2024, cerca de 21% dos contratos de trabalho por conta de outrem tinham uma remuneração igual ao salário mínimo. 4x mais do que no início do século. A medida mais clara do nosso falhanço económico.

É importante que o salário mínimo aumente. Mas a nossa ambição não pode ser ter cada vez mais portugueses a ganhar o salário mínimo. Tem de ser criar condições para que cada vez mais portugueses ganhem significativamente acima dele. Para que o salário médio cresça.

Hoje, o BRP calculou que aumentar em 150 euros brutos o salário de um trabalhador que recebe o salário mínimo custa aproximadamente 186 euros à empresa. Mas o trabalhador recebe apenas mais 68 euros líquidos. O restante fica em IRS e contribuições sociais.

O Estado recolhe cerca de 63% sobre o aumento salarial. Ao trabalhador chegam 37%. A Empresa paga tudo.

O BRP propõe reduzir a parede fiscal para 33%, através de uma reforma do IRS. Nesse mesmo exemplo, o trabalhador passaria a receber cerca de 124 euros líquidos, em vez de 68 euros, enquanto o empregador pagava o mesmo.

É por aqui que deveríamos começar a reforma do IRS. Em vez de dispersar o alívio fiscal, deveríamos concentrá-lo em remover uma das maiores penalizações à progressão salarial e ao sucesso profissional. Estaríamos a tentar encorajar 21% dos trabalhadores por conta de outrem a progredir. Os 21% mais vulneráveis. Seguramente que todos concordamos com isto.

Terceiro, precisamos de deixar de penalizar o sucesso das empresas.

Diz-se que somos um país de PMEs quando na realidade somos o país das nano, mini, micros. As microempresas representam 93,1% das empresas, enquanto as grandes empresas são apenas 0,3%. Temos mais 47% de emprego em micro empresas do que a média da EU e menos 41% de emprego em grandes empresas.

E a dimensão importa. Nas grandes empresas, o valor acrescentado por trabalhador é, em média, de 63 mil euros por ano, contra 26 mil nas microempresas. Os gastos médios com pessoal são 73% superiores. Precisamos de mais empresas capazes de crescer, ganhar escala, investir, inovar, exportar e pagar melhores salários.

Mas temos um sistema fiscal que parece querer incentivar termos micro empresas: quanto mais lucros as empresas conseguem gerar, maior a taxa que lhe aplicamos através da derrama estadual.

É uma contradição difícil de compreender. Queremos empresas maiores, mais produtivas e mais competitivas, mas cobramos uma taxa de imposto que chega a ser mais de 50% superior.

A eliminação da derrama estadual deve ser uma prioridade.

Naturalmente, aumentar a produtividade exige reformas que vão para além do Orçamento de Estado – nas competências da nossa população ativa, a qualidade da gestão das empresas e a eficiência do Estado e dos seus licenciamentos e justiça, por exemplo. Mas não podemos exigir a um Orçamento que resolva tudo. Podemos, isso sim, exigir que utilize os instrumentos de que dispõe para corrigir os problemas que consegue influenciar.

E é precisamente aí que o OE2027 fica aquém do necessário.

Não faltam diagnósticos. Não faltam propostas. Falta escolher o que queremos e fazer.

Durante demasiado tempo habituámo-nos à ideia de que somos um país pequeno, de baixos salários, e que já temos muita sorte com aquilo que conseguimos. Como se a nossa dimensão ou a nossa história nos condenassem a uma prosperidade limitada.

Não estamos condenados a nada disso. O futuro será o que fizermos dele.

Portugal pode ser muito mais do que é hoje.

Mas não chegaremos lá sem investir muito mais e sem começar a incentivar e celebrar, em vez de penalizar, o sucesso das pessoas e das empresas.

É isso que deveríamos exigir à política económica. E é isso que este Orçamento continua a não fazer.

O futuro de Portugal não depende de aprendermos a distribuir melhor a riqueza que temos. Depende, sobretudo, de termos a ambição e a capacidade de criar muito mais riqueza para distribuir.

Ambiente

O ambiente no Orçamento do Estado

João Adrião

Gestor ambiental e florestal

Começo por agradecer ao Observador este desafio, mas que é também um presente envenenado, dada a dificuldade em olhar para isto tudo num tão curto prazo.

Não obstante, no que à política ambiental diz respeito, as surpresas são poucas ou nenhumas: a fatia orçamental está em linha com anos anteriores, até porque em grande parte dependente de Bruxelas. Este é, de facto, um orçamento de… continuidade.

De facto, três quartos das verbas são destinadas à despesa regular correndo nas secretarias de estado, salários da máquina, transferências obrigatórias… E o que é novo, totalmente dependente do PRR: o balão de oxigénio comunitário que financia o grosso dos apoios às energias renováveis, ao hidrogénio e às agendas mobilizadoras de transição industrial.

Já aqui defendi uma baixa do IVA da energia – trata-se de um bem essencial, do lar de cada um à macroeconomia. A UE não deixa? Muito bem, mas então todo o IVA podia descer. Como isso não era de esperar, o que se mantêm é o previsível: para pagar “ajudas” à energia, a receita continua a ser as taxas e taxinhas.

E como a Europa quer parte das taxas de carbono alocadas ao novo Fundo Social para o Clima, o Executivo limita-se a tirar dinheiro de um bolso fiscal para o outro. A receita mantêm-se, as componentes na factura doméstica, pouca gente dá por elas.

Há outras coisas no orçamento, mas também não são novidades: da Barragem de Girabolhos à Central dessalinizadora do Algarve, são uma, mais uma, ressurreição de projetos antigos que saltaram de plano em plano sem nunca saíram do papel. Será desta? Já só vendo como São Tomé.

Os próprios números orçamentados, pouco nos dizem, dado o crónico défice da sua execução. E uma reforma profunda de simplificação administrativa para o dinheiro chegar realmente ao terreno, seja a quem tem projetos, seja a quem tem prejuízos, está como as barragens: já só se acredita na Reforma do Estado quando esta for visível. Eu não tenho grandes expectativas.

Havia algo que não era complicado de fazer: vedar o fundo ambiental a entidades públicas! Mas isso traria muita contestação, dispensável por um governo minoritário e em queda nas sondagens, e na verdade são por exemplo os novos Renault 5 elétricos da CM Lisboa que ainda garantem taxas de execução razoáveis.

Pagar, como aqui tenho sugerido várias vezes, serviços de ecossistemas? Sustentar um robusto programa de fogo controlado? Ou por exemplo fazer uma grande reorganização da gestão de resíduos? A verdade é que a distribuição dos recursos para políticas ambientais está profundamente viciado.

Com efeito, uma fatia colossal continua a ser “sugada” pelos Transportes Públicos das grandes metrópoles (sem que os serviços melhorem, pelo contrário, mas os passes são mais baratos e os autocarros elétricos…), canibalizando as verbas que poderiam reverter para o interior profundo, aquele que só tem atenção quando há tragédias… Lembram-se da conversa da resiliência das redes elétricas e seu enterramento? Dos geradores, pontos Starlink, etc.? Certo é que da Pampilhosa da Serra a Almada, não faltam estradas encerradas desde a tempestade Kristin…

Fala-se no Restauro da Natureza, mas o Cadastro de Valores Naturais está por fazer há décadas, como há décadas estão por fazer os Planos de Ordenamento e Gestão das áreas protegidas pela Rede Natura 2000, sem os quais só existem como mapas no papel. É o costume, seja PS seja PSD a governar.

E isso leva-me a dar razão a José Luís Carneiro quando decidiu viabilizar o Orçamento sem sequer o conhecer com a justificação que não se esperava nada de exótico do documento. Nisso está certíssimo mas eu até vou mais longe: do alinhamento com Brucelas à burocracia, fiscalidade, favorecimento da grande cidade, etc., este orçamento para o Ambiente podia perfeitamente ter sido assinado pelo PS de António Costa. Não era mesmo para mudar como nos convenceu na (primeira) campanha Luís Montenegro, há apenas e só… continuidade.

Defesa

2,15% do PIB para a Defesa. O que vai mudar realmente nas Forças Armadas?

Fernando Figueiredo

Coronel

A proposta de Orçamento do Estado para 2027 (OE2027) prevê uma despesa consolidada de 3.798,8 milhões de euros para a Defesa Nacional. O número impressiona, mas a sua leitura exige algum cuidado: o montante é próximo do orçamentado para 2026 e da estimativa de execução apresentada pelo Governo. Não estamos, portanto, perante uma mudança radical do esforço financeiro nacional, mas perante a continuidade de um reforço do nível de despesa que terá de produzir resultados concretos.

Segundo os dados divulgados o Governo estima gastar 3.863,4 milhões de euros em Defesa até ao final de 2026, incluindo verbas do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR). Sem esse financiamento, que não se repetirá nos mesmos termos em 2027, a estimativa de execução desce para 3.747 milhões de euros.

É a partir desta segunda base que o Executivo apresenta um aumento de 51,8 milhões de euros, ou 1,4%, para 2027. Considerando as verbas do PRR na comparação, a despesa prevista diminui cerca de 1,8%.

As duas leituras são contabilisticamente legítimas, mas traduzem realidades diferentes. A primeira evidencia um ligeiro reforço da despesa nacional sem PRR; a segunda mostra uma redução face ao total estimado para 2026. Nenhuma delas, isoladamente, permite concluir que a capacidade militar aumenta ou diminui na mesma proporção.

A questão essencial é outra: que capacidades concretas estará Portugal em condições de gerar com os recursos previstos para 2027?

O Governo prevê que a despesa com a Defesa represente 2,15% do Produto Interno Bruto (PIB), em linha com os compromissos assumidos no âmbito da NATO e da União Europeia. É um indicador relevante, mas não deve ser confundido com uma medida da prontidão das FFAA. A percentagem do PIB permite comparar o esforço financeiro dos países, segundo critérios próprios, mas não revela, por si só, se existem militares suficientes, equipamentos disponíveis, munições, capacidade logística ou sistemas de armas prontos a cumprir as missões atribuídas. Na Cimeira da Haia, em junho de 2025, os aliados da NATO comprometeram-se a atingir, até 2035, um investimento de 5% do PIB em Defesa e despesas relacionadas com a segurança, incluindo pelo menos 3,5% para necessidades essenciais de Defesa e até 1,5% para áreas complementares elegíveis. Portugal terá de definir uma trajetória credível para responder a este compromisso, sem perder de vista a sustentabilidade das finanças públicas. Mais importante ainda, terá de garantir que o reforço progressivo da despesa se traduz em capacidades operacionais, e não apenas em melhores indicadores orçamentais.

É na LPM que se encontra uma das principais questões do OE2027.

O Governo prevê uma dotação de 524,3 milhões de euros para 2027. O valor é 44,2% inferior à estimativa de investimento de 939 milhões de euros para o final de 2026. Contudo, supera em 374,6 milhões de euros a dotação inicialmente inscrita no orçamento deste ano.

A distinção é importante. A comparação com a estimativa de execução de 2026 aponta para uma redução significativa; a comparação com o orçamento inicial de 2026 revela um reforço. A LPM será em breve revista pelo Parlamento. Essa revisão deverá ser uma oportunidade para alinhar os investimentos com as necessidades operacionais dos Ramos, identificar os programas prioritários e assegurar que as dotações anuais correspondem a calendários realistas de aquisição e entrega.

Uma LPM não deve ser avaliada pelo valor global que anuncia, mas pela sua capacidade de proporcionar previsibilidade, permitir a execução dos contratos e garantir que os meios adquiridos podem ser utilizados e sustentados ao longo do tempo.

O relatório orçamental conhecido ao momento, identifica um conjunto de investimentos relevantes. Na Força Aérea, destacam-se as aeronaves de transporte KC-390, os A-29N Super Tucano e a modernização da frota P-3C CUP+, além de helicópteros de apoio, proteção e evacuação.

Na Marinha, estão previstos novos navios de patrulha oceânica, a modernização das fragatas da classe Vasco da Gama e a sustentação logística e técnica da capacidade submarina. O orçamento inclui ainda investimentos associados aos meios aéreos de combate a incêndios rurais, incluindo aviões anfíbios pesados e a manutenção de helicópteros bombardeiros ligeiros e médios no âmbito do dispositivo especial.

São programas com finalidades distintas, mas todos exigem uma visão que ultrapasse a aquisição inicial. Uma aeronave entregue não representa, automaticamente, uma capacidade plenamente operacional. São necessários pilotos e técnicos qualificados, manutenção, peças, infraestruturas, treino e financiamento para sustentar a operação. O mesmo se aplica aos navios. A sua utilidade depende da disponibilidade das guarnições, da manutenção dos sistemas, da logística e da capacidade de os manter no mar durante os períodos necessários.

O investimento previsto para 2027 ascende a 855,9 milhões de euros, correspondendo a 22,5% da despesa consolidada da Defesa. Importa, por isso, acompanhar a execução dos programas e conhecer os resultados concretos que se espera alcançar durante o exercício.

Quanto aos F-16, o Governo considera preponderante a decisão relativa à sua substituição na Força Aérea. No mercado estão propostas com características, custos e implicações estratégicas diferentes, incluindo o F-35 Lightning II, o Gripen E, o Eurofighter Typhoon e o Rafale. A escolha não pode resultar apenas da comparação entre aeronaves. Deve considerar as necessidades operacionais nacionais, a interoperabilidade com os aliados, os custos de aquisição e sustentação, a disponibilidade de armamento, as dependências tecnológicas e as consequências para a indústria portuguesa. É igualmente necessário avaliar o impacto desta decisão sobre os restantes investimentos militares. Um programa de substituição de caças condicionará as contas da Defesa durante décadas, não apenas pelo custo de aquisição, mas também pela formação, manutenção, infraestruturas, atualização tecnológica e operação dos aparelhos. A decisão deve assentar numa avaliação operacional e financeira transparente, com um calendário credível. Adiá-la não elimina a necessidade de substituir os meios existentes nem torna mais simples a gestão da transição.

A proposta orçamental não inclui nas comparações apresentadas as verbas associadas ao instrumento europeu SAFE, que disponibiliza a Portugal cerca de 5,8 mil milhões de euros em empréstimos a executar até 2030.

O mecanismo pode acelerar a aquisição de capacidades e reforçar a cooperação europeia, mas exige uma leitura rigorosa: trata-se de financiamento reembolsável, não de um subsídio a fundo perdido. A utilização do SAFE terá de ser articulada com a LPM e com os orçamentos futuros, evitando duplicações e identificando os encargos nacionais associados aos programas. É também necessário contabilizar os custos de sustentação dos equipamentos financiados, que continuarão a pesar nas contas da Defesa depois da aquisição. Existe, paralelamente, uma oportunidade para reforçar a indústria nacional. A participação de empresas portuguesas nos programas, a criação de competências tecnológicas e a capacidade de manutenção e integração de sistemas podem aumentar o retorno económico do investimento. O objetivo deve ser duplo: adquirir os meios necessários às FFAA e desenvolver, sempre que técnica e economicamente viável, capacidade nacional para os sustentar e modernizar.

As despesas com pessoal representam 40,5% da despesa total consolidada da Defesa. A proposta prevê também a continuação do esforço de recrutamento, num contexto em que o Governo autorizou um universo de até 31 mil efetivos militares para o período de 2026 a 2028. Contudo, a dotação de pessoal cresce apenas 0,4%, segundo os dados divulgados. Este valor não permite, isoladamente, avaliar a evolução das remunerações médias ou das condições de serviço, mas levanta uma questão pertinente: como se articula o esforço de recrutamento com as necessidades de retenção, formação e valorização das carreiras? Remuneração, alojamento, progressão na carreira, formação e apoio à família, melhoria na saúde militar não são questões laterais. Influenciam a capacidade de manter unidades completas, operar sistemas complexos e preservar conhecimento institucional. Recrutar não basta. É preciso reter. E o orçamento deve permitir perceber como se pretende transformar essa necessidade em medidas concretas, com objetivos e recursos identificáveis.

A proposta prevê 162 milhões de euros para as Forças Nacionais Destacadas (FND), um aumento de 10,4%, refletindo os encargos associados à participação portuguesa em missões internacionais. A Lei de Infraestruturas Militares (LIM) conta com uma dotação de 23,8 milhões de euros, enquanto as despesas previstas com saúde se situam nos 21,8 milhões. Para pensões e reformas, o Governo inscreve 136,9 milhões de euros.

O relatório aponta ainda para o reforço da capacidade de resposta do Instituto de Ação Social das Forças Armadas (IASFA), procurando alargar a cobertura dos beneficiários e integrar melhor as respostas sociais, de saúde e apoio familiar.

São áreas que não devem ser tratadas como meros complementos do reequipamento. A prontidão militar depende também das infraestruturas, do apoio social, da saúde e das condições que permitem aos militares cumprir as suas funções.

Em resumo, o OE2027 mantém a despesa consolidada da Defesa próxima dos valores previstos para 2026 e estima um esforço equivalente a 2,15% do PIB. Prevê investimentos em meios aéreos e navais, aumenta a dotação das FND e enquadra o financiamento europeu como uma oportunidade de modernização.

Ao mesmo tempo, deixa questões relevantes em aberto: a explicação para a evolução da LPM, a substituição dos M113 do Exército pelos novos blindados alemães, a programação financeira da substituição dos F-16, a articulação do SAFE com os compromissos nacionais e a forma como os recursos humanos serão valorizados.

A Assembleia da República deverá agora escrutinar estas opções durante a discussão orçamental e a revisão da LPM. Esse escrutínio não exige a divulgação de informação operacional sensível, mas requer transparência sobre prioridades, execução financeira e resultados.

A Defesa Nacional não se mede apenas pelo montante inscrito no Orçamento ou pela percentagem do PIB. Mede-se pela capacidade de transformar recursos em prontidão, dissuasão, autonomia e segurança.

É essa capacidade de execução, e não apenas o valor anunciado, que permitirá avaliar o verdadeiro alcance do OE2027 e medir o esforço positivo que este Governo tem vindo a fazer desde que tomou posse. Mais do que números no papel, o que importa é transformar recursos em capacidades concretas, reforçando a Defesa Nacional e as FFAA. É aí que se avaliará, verdadeiramente, o compromisso deste Governo com o País e com a segurança de Portugal.

Cultura

Para lá dos números: o que revela o OE 2027 sobre a Cultura?

Paulo Cunha Matos

Diretor Adjunto da Revista Brotéria, e ex-assessor no Ministério da Cultura, nos XXI, XXII e XXIII Governos Constitucionais

O Orçamento do Estado para 2027 confirma uma mudança de ciclo na política cultural portuguesa. Depois de vários anos em que a execução do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) moldou de forma decisiva a dimensão financeira do setor, o próximo ano obriga-nos a olhar para além dos números brutos e a distinguir o que é investimento extraordinário do que é reforço estrutural. É precisamente aí que reside o principal desafio de leitura deste orçamento.

Ler um Orçamento do Estado nunca é um exercício simples. Entre centenas de páginas de quadros, mapas e anexos, facilmente se perde a perceção daquilo que verdadeiramente interessa: para onde vai o dinheiro e o que isso nos diz sobre as prioridades políticas de um Governo.

Importa, desde logo, perceber o alcance do próprio Programa Orçamental da Cultura. Falamos de um universo que abrange organismos da administração direta e indireta do Estado, fundos autónomos, entidades públicas empresariais e fundações. Entre estes encontram-se o Gabinete de Estratégia, Planeamento e Avaliação Culturais (GEPAC), a Inspeção-Geral das Atividades Culturais (IGAC), a Biblioteca Nacional de Portugal, a Direção-Geral do Livro, dos Arquivos e das Bibliotecas (DGLAB), a Direção-Geral das Artes (DGARTES), o Instituto do Cinema e do Audiovisual (ICA), o Património Cultural, a Cinemateca Portuguesa, as academias, os fundos patrimoniais e culturais, os teatros nacionais, a OPART, a Museus e Monumentos de Portugal, a Fundação Centro Cultural de Belém, a Fundação Côa Parque, o Plano Nacional das Artes e, a partir de 2027, a Associação Évora 2027 e a Estrutura de Missão para a Promoção da Língua Mirandesa. A este universo acrescem ainda transferências para entidades como a Fundação Casa da Música, a Fundação de Serralves, a Fundação Arpad Szenes-Vieira da Silva, a Fundação Ricardo Espírito Santo Silva, a Fundação Museu do Douro, as orquestras regionais, a Casa da Arquitetura ou a Metropolitana.

No caso da Cultura, importa começar por desfazer uma ilusão estatística. Uma comparação direta entre 2026 (€ 660 milhões) e 2027 (€ 540 milhões) pode sugerir uma contração significativa da despesa. Contudo, essa leitura ignoraria o acima referido: 2026 correspondeu ao auge da execução financeira do PRR. Embora o orçamento de 2027 ainda contemple cerca de 13 milhões de euros de execução residual daquele programa, a sua expressão é já incomparavelmente inferior à dos anos anteriores. Expurgando as dotações associadas ao PRR, o Programa Cultura para 2027 ascende a cerca de 528,7 milhões de euros.

Ultrapassada a leitura condicionada pelo fim do PRR, importa olhar para outra dimensão do orçamento: as alterações introduzidas no próprio mapa institucional da Cultura.

A entrada da Associação Évora 2027 no perímetro das entidades financiadas pelo Estado assinala a fase decisiva de preparação da Capital Europeia da Cultura. Com um orçamento superior a 31 milhões de euros, passa a integrar de forma significativa o mapa orçamental do setor, conjugando financiamento europeu, recursos municipais, transferências do Estado e receitas próprias.

É igualmente criada a Estrutura de Missão para a Promoção da Língua Mirandesa, dotada de 500 mil euros, introduzindo pela primeira vez esta área no perímetro orçamental do programa.

Em sentido inverso, deixam de constar do orçamento duas estruturas temporárias que marcaram os últimos anos: a Estrutura de Missão para as Comemorações dos 50 anos do 25 de Abril e a Estrutura de Missão para as Comemorações do V Centenário de Luís de Camões.

Estas alterações não representam apenas mudanças administrativas. Revelam também a transição entre ciclos de política cultural: enquanto algumas iniciativas de natureza excecional chegam ao seu termo, outras entram numa fase de consolidação ou preparação.

Se existe uma área onde o crescimento orçamental é particularmente visível em 2027, é a dos apoios à criação artística e ao audiovisual. Enquanto o património absorve o impacto do fim do PRR, a DGARTES e o ICA concentram uma parte importante da expansão da despesa estrutural do programa.

A DGARTES volta a aumentar a sua dotação para atividades e projetos, registando um crescimento tanto nos apoios às artes como na Rede de Teatros e Cineteatros Portugueses.

Ainda mais expressivo é o caso do Instituto do Cinema e do Audiovisual. O orçamento do ICA regista um crescimento muito significativo, impulsionado sobretudo pelo aumento dos mecanismos de incentivo à atração de produções cinematográficas internacionais.

Em contraste com esta evolução, observa-se uma estabilização das Entidades Públicas Empresariais do setor cultural. As indemnizações compensatórias atribuídas pelo Estado aos grandes equipamentos nacionais aumentam apenas 1,1%, passando de 74,8 para 75,6 milhões de euros. O OPART, o Teatro Nacional D. Maria II e o Teatro Nacional São João registam atualizações marginais das respetivas indemnizações compensatórias, enquanto a Museus e Monumentos de Portugal, E.P.E. mantém inalterado o valor de 2026.

Ao mesmo tempo, algumas destas entidades apresentam crescimentos dos respetivos orçamentos globais através do aumento de receitas próprias, bilheteira, prestação de serviços, transferências específicas e outras fontes de financiamento. Em termos simples, o crescimento dos seus orçamentos resulta menos de um reforço da compensação atribuída pelo Estado e mais da capacidade de mobilizar receitas próprias ou fontes complementares de financiamento.

Outro aspeto frequentemente esquecido nos debates públicos é que o investimento público em cultura não se esgota no Programa Orçamental da Cultura. Desde a reforma institucional das CCDR, uma parte importante das políticas de promoção cultural, valorização patrimonial e apoio aos agentes locais passou a ser gerida a partir do nível regional. A isto junta-se o investimento promovido pelos municípios, hoje responsáveis por uma parcela substancial da atividade cultural em Portugal.

Por isso, quando se discute o financiamento da cultura, é cada vez mais insuficiente olhar apenas para as rubricas centrais do Ministério. Uma parte significativa da despesa pública cultural encontra-se dispersa por programas regionais, fundos comunitários e orçamentos municipais.

A crescente relevância das CCDR e das autarquias na política cultural evidencia também uma lacuna que continua por preencher: a falta de centralidade da Conta Satélite da Cultura. Num contexto em que o investimento público na cultura se encontra distribuído por múltiplas entidades e programas, torna-se insuficiente medir o setor apenas pela verba inscrita no orçamento do ministério. Hoje, à ação das CCDR e dos municípios somam-se investimentos relevantes promovidos por outras áreas governativas, como o Turismo, através da valorização patrimonial e cultural dos territórios, ou o Ministério dos Negócios Estrangeiros, através do Instituto Camões, na difusão internacional da língua e da cultura portuguesas. Neste contexto, a Conta Satélite da Cultura deveria assumir um papel mais central no debate público e na formulação de políticas, permitindo avaliar o verdadeiro peso económico, social e territorial da cultura. Para que cumpra plenamente esse papel, não basta existir: é necessário que disponibilize informação mais atualizada, regular e operacional, aproximando-se de uma lógica de atualização anual e de disponibilização mais célere dos dados. Continuamos frequentemente focados em discutir quanto custa a Cultura e menos preocupados em medir quanto vale.

Durante anos, a principal reivindicação do setor cultural foi a consagração de 1% do Orçamento do Estado para a Cultura. A meta teve o mérito de tornar visível uma realidade de subfinanciamento e de mobilizar o setor em torno de um objetivo comum. Contudo, nos últimos anos, o debate parece ter-se deslocado para outra questão. Como defendia Pedro Adão e Silva, a percentagem do Orçamento do Estado ou do PIB nem sempre traduz o esforço efetivamente realizado pelos governos, uma vez que incorpora despesas sobre as quais existe pouca ou nenhuma margem de decisão política. O critério que propunha era outro: medir a Cultura em função da despesa discricionária, isto é, da despesa que resulta efetivamente de escolhas governativas. Parece-me ser essa a lógica que hoje faz mais sentido. Mais do que discutir uma percentagem abstrata do Orçamento do Estado, importa perceber qual é o investimento efetivamente decidido para a Cultura, como evolui ao longo do tempo e quais os resultados que produz. Parece-me ser nesse quadro que deve ser lido o compromisso assumido pelo Governo de reforçar em 50% o financiamento público da Cultura até 2028, tomando 2024 como ano de referência: não como uma meta percentual sobre o conjunto do Orçamento do Estado, mas como uma trajetória de crescimento do investimento público afeto ao setor.

O OE 2027 não é um orçamento de rutura. É, acima de tudo, o primeiro orçamento cultural verdadeiramente pós-PRR. Por isso, a questão central deixa de ser quanto dinheiro desaparece com o fim dos fundos extraordinários e passa a ser outra: onde decide o Estado concentrar os seus recursos permanentes. A resposta dos números parece clara. Em 2027, o esforço desloca-se do investimento extraordinário em património para o financiamento da criação artística, do audiovisual e de novas prioridades institucionais. Mais do que um orçamento de expansão ou de retração, o OE 2027 parece ser um orçamento de normalização. É nessa redistribuição de prioridades, mais do que na evolução da despesa total, que se encontra a principal mensagem deste orçamento.

Educação

A educação precisa de investir em quem ensina

Pedro Pinto de Almeida e Maria Azevedo

Cofundadores e Co-CEOS Teach For Portugal

Há uma pergunta que deveria acompanhar cada decisão sobre o Orçamento do Estado para a Educação: de que forma vai este investimento melhorar aquilo que acontece dentro da escola?

O Orçamento do Estado para 2027 prevê 7.787 milhões de euros para a Educação, um aumento de 4,9% face à estimativa de execução de 2026, excluindo o PRR. As despesas com pessoal representam 85% deste valor e estão a subir: mais 256 milhões do que no ano anterior.

É comum que a despesa com pessoas represente a maior parcela do orçamento. Afinal, são elas que fazem a educação acontecer.

O orçamento reconhece a valorização da carreira docente, a recuperação do tempo de serviço e a contratação de professores. São, de facto, prioridades fundamentais. Contudo, para obter resultados concretos na satisfação dos professores e, consequentemente, na qualidade do ensino e aprendizagem dos alunos, é necessário dar-lhes condições para fazerem bem o seu trabalho. Isso pode significar tempo para aprender, benefícios que facilitam a deslocação para onde fazem mais falta, ter tempo e meios para investir na cultura da escola.

Esta distinção é importante, porque atrair professores para a profissão é apenas o primeiro passo. Depois, é preciso criar condições para que queiram ficar, se sintam preparados para os desafios que encontram e tenham oportunidades de se tornarem cada vez melhores. Isso significa alocar parte deste investimento à formação, inicial e contínua, e ao acompanhamento dos professores ao longo da carreira.

Um professor precisa de conhecimento científico na sua área e conhecimento pedagógico sólido. Precisa também de tempo para observar aulas e ser observado, receber feedback, planear com colegas, aprender com profissionais experientes e adaptar o ensino a cada turma. A formação tem de ir além de medir as horas frequentadas e traduzir-se numa cultura de colaboração e expectativas elevadas para todos os alunos.

Gostaríamos, por isso, de encontrar no orçamento uma intenção mais explícita de investir neste desenvolvimento profissional. Quanto será destinado à formação e ao acompanhamento dos docentes? Quantos professores terão acesso a mentoria, observação de aulas e colaboração estruturada? Como serão avaliados os resultados desse investimento?

Há ainda uma dimensão essencial: investir com equidade não significa distribuir os mesmos recursos por todas as escolas.

As escolas enfrentam realidades diferentes. Há territórios com maiores dificuldades de recrutamento, alunos que chegam à escola com menos oportunidades de aprendizagem e famílias que precisam de mais apoio. Para responder a estas diferenças, é necessário um modelo transparente e validado de caracterização dos contextos escolares, que permita distinguir os mais favorecidos dos mais desfavorecidos e orientar os recursos para onde fazem mais falta.

Isso implica olhar para quantos professores existem, mas também para quem são e onde são colocados. Importa perceber como serão apoiadas as escolas com maiores dificuldades e responder às necessidades do território.

Precisamos igualmente de espaço para testar soluções pedagógicas, com métodos sustentados por evidência, expectativas elevadas para todos os alunos e mecanismos rigorosos de acompanhamento e avaliação. Inovar é perceber o que resulta, para quem resulta, em que condições e como pode ser melhorado.

O Orçamento do Estado é, inevitavelmente, um instrumento de escolhas. E uma das escolhas mais importantes que podemos fazer é investir na capacidade dos professores e das equipas escolares para transformar oportunidades em aprendizagens.

Sabemos quanto está previsto para despesas com pessoal. O que pode traduzir esse investimento em resultados para os alunos ou perda de oportunidade é o quanto e como queremos investir no desenvolvimento dessas pessoas.

Quem é o adulto à frente de cada turma importa e impacta o seu rendimento futuro.