Nos últimos dias, os alertas em torno da política orçamental portuguesa voltaram a ganhar força. A Comissão Europeia antecipa que Portugal vai falhar os compromissos assumidos quanto à nova regra-chave da disciplina orçamental, a variação da despesa primária líquida. Bruxelas projeta um desvio significativo para 2025 e 2026, o terceiro maior da zona euro, e aponta o dedo ao aumento da despesa com salários e pensões, à desaceleração das receitas fiscais e à redução do IRC já anunciada pelo governo. Para analisar estes alertas, convidamos os professores João Ferreira do Amaral, do ISEG, e Pedro Brinca, da Nova SBE. É uma entrevista conduzida pelo Miguel Vieira e pela Judite França. Bem-vindos, obrigada a ambos por terem aceitado o nosso convite. Começo por si, João Ferreira do Amaral, o que significa, na prática, Portugal ser o terceiro país da zona euro com maior desvio face ao compromisso assumido com Bruxelas para esta despesa primária líquida?

Significa que, de facto, a despesa primária subiu mais do que seria o razoável em termos daquilo que foi acordado com a Comissão Europeia, mas do meu ponto de vista, isso também era quase inevitável que tivesse sucedido. É a despesa que estava, como sabemos, muito relacionada numa boa parte com subsistemas importantes do Estado, nomeadamente a saúde, a educação, etc. E, portanto, dificilmente se poderia continuar na mesma senda que se tinha vindo a existir com as grandes dificuldades desses setores antes do aumento da despesa. É evidente que esta despesa é uma despesa que permanece, não é feita num ano e depois desaparece e vai se repetir nos anos seguintes, evidentemente, também o aumento superior ao previsto. Mas a minha sensação é que para já não me parece que seja um alarme muito grande que nos tenhamos de preocupar. Claro que se entretanto aparecerem despesas com a defesa e mais outros tipos de despesas, podemos então aí ter uma situação mais complicada.

Já lá vamos, mas professor Pedro Brinca, este desvio, não sendo conjuntural, pode ser explicado pelas medidas como os aumentos salariais ou de pensões, ou pode ser um sinal de descontrole orçamental?

Vamos lá ver, nós estamos a falar de desvios que, comparando com aquilo que é a história das últimas décadas da gestão orçamental portuguesa, está longe de poder ser caracterizada como descontrole. Nós estamos a falar de valores que são uma ordem de magnitude e meia abaixo daquilo que vemos, por exemplo, no fim da década de 2000. Não obstante, eu estou a querer e tenho essa perceção que hoje contas certas é um bem político. Aliás, tivemos a entrevista do anterior ministro das Finanças, creio que com grande probabilidade poderá ser o próximo, de crer que vai continuar a manter excedentes orçamentais, ainda que marginais. O facto de os excedentes orçamentais serem mais baixos era previsível. A inflação abrandou. Temos um cenário político bastante fragmentado que condiz a que sejam feitas promessas eleitorais para ganhar eleições e que propiciem aumentos pelo lado da despesa. Mas creio que há sempre uma ferramenta que tem sido usada extensamente no passado, que pode ajudar a manter as contas certas, e isto é a não execução de uma boa parte do orçamento. Eu lembro-me que há dois anos, acho que foi 50% daquilo que estava orçamentado para investimento em educação, não aconteceu. E lá está, não são tipicamente as despesas correntes que não são executadas, porque essas obviamente estamos a falar de salários, de abencimentos, de coisas que mantêm a porta aberta, estamos a falar de investimento. Isso do ponto de vista da política económica não é desejável. Portugal durante toda a década de 2010 a 2020, por todas as circunstâncias que nós sabemos, o investimento público não foi suficiente para manter sequer as infraestruturas que nós tínhamos. Nós vivíamos claramente num Estado em que era preciso mais investimento público. A saída airosa que houve para esta situação, em que era preciso fazer consolidação orçamental, descer a dívida e os encargos com esta, ao mesmo tempo que se fazia investimento público, foi pegar no PRR e pô-lo todo a fazer esse papel, mas ainda foi Fernando Medina, há dois governos atrás, que avisou que a partir do fim do PRR ia ser preciso arranjar espaço no Orçamento de Estado para investimento público. Não obstante, isso ainda está longe, ainda faltam dois aninhos para isso ser um problema, ou um ou dois orçamentos. Por isso, para já, o que eu acredito que pode acontecer é não execução de investimento público. Por exemplo, investimentos no âmbito do PRR que não são a fundo perdido, que são através de empréstimos, que podem não ser executados, se, de facto, o ministro Miranda Sarmento quiser manter esta posição de uma posição sedentária nas contas públicas, como eu acredito que do ponto de vista político, seja neste momento um objetivo. Dito isto, também é claro que se a circunstância internacional se alterar de forma substancial, de que haja a perceção pública que alguma dificuldade do ponto de vista das contas públicas não seja atribuído a algum descontrole orçamental, mas sim a dificuldades externas, como foi, por exemplo, na altura do Covid, nós na altura do Covid, tivemos um déficit de orçamento num trimestre que chegou aos 16%. Pronto, aí as pessoas percebem. E creio que aí consigo conceber que se tenha algum défice para conseguir suportar a economia no âmbito da política de estabilização e mesmo assim não se pagar um preço político por isso Mas eu acho que hoje em dia poucas pessoas perceberão ou poucas pessoas aceitarão déficits que estejam em contraciclo, em que o déficit de Estado advenha não de um contexto de política de estabilização, mas que advenha de alguma dificuldade do ponto de vista da gestão orçamental. Espero que não voltemos a esse cenário.

Professor João Ferreira do Amaral, partilha esta ideia? Estes números vão obrigar o futuro governo a não executar algumas parcelas do orçamento para amenizar este desvio orçamental?

É possível que sim. Aliás, não é novidade nenhuma, como sabemos, isso tem sucedido, nomeadamente nas despesas com investimento, que são normalmente as mais penalizadas em termos de execução, e portanto, isso é uma das possibilidades. Mas convém dizer que o cenário macroeconômico para o ano que vem é muito incerto em nível global e, portanto, não sabemos qual é a margem de manobra neste momento que possa vir a ser possível usar para realizar despesa pública ou ter que cortar despesas ou não executar investimentos e por aí fora. Portanto, a incerteza é, de facto, muita. Parece que os diversos espaços econômicos a nível global têm comportamentos um pouco erráticos e isso torna extremamente difícil uma gestão orçamental que está muito ligada à atividade econômica, como é evidente, e que portanto, se houver alguns problemas desse ponto de vista, a margem de manobra reduz extraordinariamente.

Há pouco falava da questão da defesa.

Pois, justamente. Esse parece ser um compromisso assumido. Portanto, o aumento da despesa com a defesa, que não entrará para o déficit, mas que será, em qualquer caso, em termos objetivos, uma condicionante também à gestão orçamental. Mas eu gostava de chamar a atenção para um aspecto mais de longo prazo, que é o que mais me preocupa e que de certa forma também é resultado e resulta também, vai nos dois sentidos, a causalidade de uma situação orçamental complicada, que é o baixíssimo crescimento econômico que nós temos tido desde os últimos 25 anos. Nós, em termos de taxa de crescimento nestes últimos 25 anos, ou seja, desde o início do século, a taxa de crescimento não chega a 1%. A taxa de crescimento da produtividade é de 0,7% ao ano. São indicadores de longo prazo tremendos e que, de fato, faz recear mais dificuldades em termos estruturais para o futuro. Portanto, a despesa pública, neste momento, não causa imediatamente problemas de maior, mas pode vir a causar pelo próprio cenário macroeconômico, pelos próprios compromissos noutros ramos da despesa. Mas há o problema subjacente que não temos conseguido resolver de um crescimento econômico anêmico em termos médios ao longo das últimas duas décadas e meia.

Um problema de há muito. Professor Pedro Brinca, temos aqui falado em desvio orçamental, mas ainda não falamos em números em concreto. Ora, o governo comprometeu-se com uma variação da despesa primária líquida de 3,7% em média. A Comissão antecipa mais de 6% para 2025 e para o próximo ano. Foi um compromisso demasiado ambicioso, este firmado pelo governo, ou uma estimativa mal fundamentada?

Eu confesso que não vi com detalhe os cálculos que levam a cada um desses números, mas é óbvio que há aqui uma diferença substancial, quase do dobro, e importa perceber o que é que leva a essas diferenças. Não obstante, isso é um meio para atingir um fim. E um fim é a sustentabilidade da dívida, a sustentabilidade das contas públicas. E com as afirmações do ministro das Finanças na semana passada, que isso continua a ser um objetivo político, creio que estou um pouco mais descansado, mantendo, obviamente, aqui Miranda Sarmento a sua palavra, como espero e creio que irá manter. Por isso é preciso analisar do ponto de vista técnico o que é que leva a esta disparidade. Mas é muito difícil, muitas vezes, conter aumentos de despesas quando temos três eleições em três anos. Quer dizer, não se ganham eleições a tirar coisas das pessoas. Ganham-se eleições a prometer tudo a toda a gente. Uns partidos têm mais responsabilidade na governação e são mais comedidos nessas promessas. Creio que podemos dizer isso, quer do PSD, quer do PS, quer de alguns partidos, mas o que é certo é que também há limites para essa contenção e ela acaba sempre por ter algum tipo de promessas que depois é preciso ajustar as expectativas.

Professor, sugere que o governo anterior terá ido longe demais na resposta a algumas classes profissionais da administração pública?

Na questão dos professores, na questão da polícia, se não estou em erro. Eram insatisfações estruturais que já vinham dá muito tempo, a resposta é um pouco política. Agora, o que eu digo é o seguinte: do ponto de vista da posição orçamental, eu admito déficits se nós estivermos a crescer abaixo daquilo que é o potencial da economia. Não me parece que seja isso que estamos aqui a discutir, como disse o professor Ferreira do Amaral, e muito bem. Portugal tem problema estrutural de crescimento. Nós estamos a crescer muito abaixo daquilo que outras economias, no nosso escalão de rendimento, estão a crescer. E não sejamos ingénuos, não há convergência social, não há uma aproximação do nível de vida dos portugueses ao nível de vida dos países mais desenvolvidos da Europa, sem haver convergência econômica, sem haver uma convergência na capacidade de criação de riqueza. Mais uma vez, como disse o professor Ferreira do Amaral e muito bem, o crescimento da produtividade, que é aquilo que representa o crescimento da nossa capacidade de criar riqueza com os mesmos recursos, não tem sido espetacular. Por isso, naturalmente, para mim é difícil perceber que tenhamos déficits do orçamento quando não se percebe uma mudança estrutural na capacidade da economia de criar valor. Porque se em vez de dar atenção à posição orçamental, ou seja, estamos aqui a tentar estimular a economia por déficits O que eu gostava de ter em atenção era a parte estrutural e naquilo que diz as contas públicas, não olhar para a posição do orçamento, mas olhar para a composição da despesa. E nós aí temos desafios. E eu acho que um dos grandes desafios que nós temos de ter é perceber de que maneira é que o Estado consegue fazer o seu papel, mas usando recursos de uma forma mais racional. Ou seja, falarmos aquilo que agora está muito na moda, que é a reforma do Estado. E eu acho que aqui temos um problema, que é o seguinte: há duas discussões quando se fala de reforma do Estado. Uma é qual é o papel do Estado, o que é que o Estado deve provisionar ou produzir em termos de bens públicos à generalidade das populações. Esta é uma discussão que é extremamente politizada. Nós pegamos em alguém do Partido Comunista ou do Bloco de Esquerda e eles nunca se vão entender com alguém da Iniciativa Liberal ou provavelmente até do mala mais liberal do PSD e mesmo do PS. Mas temos outra discussão que é: mantendo o papel do Estado como existe neste momento, de que forma é que podemos reorganizar o Estado para, não pondo em causa a provisão e produção dos bens públicos que temos neste momento, fazê-lo de uma forma mais racional e mais eficiente. E essa é uma discussão, do ponto de vista político, muito mais fácil de atingir um consenso. Só que qual é o problema? Quando falamos de reforma do Estado, misturamos as duas. E a primeira discussão, que é política, extremamente polarizada, contamina a segunda e não se faz nada. E nós continuamos a ter redundância nos serviços públicos, continuamos a ter em muitas agências práticas de gestão orçamental completamente bizarras, continuamos a não fazer uma reforma de processos, temos processos completamente desatualizados àquele que é a realidade do século XXI, que onera o contribuinte não só pelos custos diretos que tem ao pagar por isso, mas também por todo o tempo que perde a navegar a administração pública, a passear documentos de uma parte do Estado para outra parte do Estado, temos o Estado a exigir às pessoas que faça prestações de provas documentais de documentos que o próprio Estado tem. Quer dizer, tudo isso no século XXI não é admissível. E infelizmente, esta contaminação da primeira discussão sobre qual é o papel do Estado na economia, na segunda, dado o papel do Estado, como é que podemos fazer melhor, não ajuda a que vamos em frente. Isto é importante também por outra razão, porque muito disto, de como é que o Estado consegue fazer o seu papel de maneira melhor, mais eficiente e mais eficaz, é determinante na questão do ambiente económico, na capacidade que as pessoas têm, e as empresas, em se concentrarem em criar valor e não passarem a vida a gerir a sua relação com o Estado. Eu dou um exemplo, a questão dos tribunais administrativo-fiscais. Eu não sei se alguém aqui nesta conversa tem noção de quantas vezes mais do que a média da OCDE é que Portugal tem em contencioso administrativo-fiscal, em porcentagem do PIB. Não é uma, nem duas, nem cinco, nem 10, é 13 vezes mais. Nós temos 13 vezes mais dinheiro em contencioso administrativo-fiscal do que a média da OCDE. Ou seja, isto não é um ambiente económico propensor à criação de riqueza. E se nós queremos ser ricos, convém começar a criar riqueza, não há jeito.

Professor Ferreira do Amaral, esta despesa primária líquida que está agora no centro das regras orçamentais europeias e que normalmente não era usada, é um critério mais justo do que as metas de déficit de dívida?

É discutível. Eu favoreço mais uma bateria de indicadores do que propriamente um indicador único, ou quase único, como determinante da apreciação que a Comissão Europeia faz dos orçamentos nacionais. Penso que é importante a despesa primária, mas também é importante o déficit, é importante o potencial de crescimento e por aí fora. Portanto, eu acho que o erro que muitas vezes se comete, mas compreensível, porque também se quer simplificar as questões para o grande público, mas às vezes com prejuízo, mas é um erro que se comete tentar apreciar a situação orçamental de um país apenas por um indicador, seja ele o déficit, seja ele a dívida, seja ele a despesa primária. Portanto, a despesa primária tem o seu cabimento, a análise dela e a sua limitação, para também não obrigar depois a um déficit ou a aumentos de impostos reativos em relação à despesa, mas não é o único critério que uma vez deve ser utilizado para se ter uma imagem mais completa da situação orçamental de cada país.

Só para terminar, professor Pedro Brinca, Mário Centena fez um alerta sobre o risco de um novo ajustamento doloroso. Foi exagerado ou é um gesto preventivo?

Qual foi o último ajustamento doloroso que nós tivemos?

O da Troika.

E qual era o déficit do Orçamento de Estado nessa altura?

Era muito superior, não me recordo exatamente.

Se foram os 8% e 9%. Estamos a falar de uma ordem de magnitude acima. Calma. Eu acho que os reguladores fazem bem em terem um comportamento prudente e lançar a discussão antes que ela entre em ordens de magnitude que depois não sejam controláveis. Quer dizer, confundir a situação atual com a situação que levou ao último ajustamento doloroso que tivemos, é confundir o Rossio com a Rua da Tesoura, ou a beira da estrada com a Estrada da Beira.

Professor Pedro Brinca, professor João Ferreira do Amaral, muito obrigado por terem aceitado o nosso convite e pela vossa análise, por terem partilhado a vossa análise a estes alertas da Comissão Europeia, alerta para um desvio orçamental da despesa primária líquida face àquilo que foram os compromissos assumidos por Portugal. Obrigado pela vossa presença e até breve.

Obrigado.

Obrigado.