Está no ar a rúbrica de investigação da Rádio Observador, "Onde Para o Caso". Hoje vamos abordar o tema da imigração, mais em particular o trabalho desenvolvido pela AIMA, a Agência para a Integração, Migrações e Asilo.

Há um ano, o jornal Público tinha em destaque na capa a notícia de que os funcionários da AIMA iriam ser obrigados a pagar multas do próprio bolso se não resolvessem os processos de imigrantes no prazo legal.

Um ano depois, vamos tentar perceber se esta medida avançou, quantas multas foram passadas e de que valores estamos a falar. Na segunda parte, vamos também discutir a eficácia da aplicação de multas na administração pública.

Para tal, contamos com o jornalista Rui Casanova. É ele o autor da edição de hoje de "Onde Para o Caso", da Rádio Observador.

A 7 de junho de 2024, o jornal Público revelava a notícia de que o Supremo Tribunal Administrativo decidiu obrigar a AIMA a resolver, em 90 dias, as autorizações de residência a imigrantes. O objetivo era pôr cobro às situações descritas como indignas dos imigrantes com processos pendentes. Caso estes processos não fossem resolvidos no prazo legal, os dirigentes ficavam sujeitos a pagar as sanções aplicadas pelos tribunais.

A pagar do próprio bolso, Rui.

Sim, trata-se do mecanismo conhecido por Intimação para a Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, que obriga o Estado a responder aos pedidos que lhe são apresentados no prazo de três meses. Na altura, a notícia foi reproduzida por vários órgãos de comunicação social e naturalmente teve muito impacto.

Então vamos direto ao assunto. Neste último ano, quantas multas destas foram aplicadas?

A AIMA é taxativa na resposta que enviou por e-mail à Rádio Observador: até ao momento, não foi verificada a aplicação de multas. É o que pode ler-se nesta resposta. Conclui-se assim que estes processos não avançaram. O presidente do Sindicato dos Trabalhadores da AIMA, Artur Jorge Girão, também afirma que neste período não houve qualquer multa.

Do que é nossa informação, não chegou a haver multas passadas, o que significa que a AIMA tem estado a cumprir com aquilo que são as determinações judiciais. Tivemos, no passado, um aumento significativo de contencioso, que creio que foi público, e que originou até um reforço da equipa nos tribunais para dar vazão a esses pedidos, mas a AIMA, do lado de cá, tem conseguido dar resposta e não é do nosso conhecimento que exista qualquer coima emitida ou lançada em nome dos dirigentes da AIMA.

Zero multas é o balanço feito pelo Sindicato dos Trabalhadores da AIMA.

Mas Rui, podemos então dizer que todos os processos cumpriram o prazo de 90 dias ou houve alguns que ultrapassaram esse limite, mas ainda assim as multas não avançaram?

Colocámos essa mesma questão à AIMA, mas não obtivemos resposta. Já Artur Jorge Girão admite que até pode ter havido algumas derrapagens no prazo, mas afirma que na esmagadora maioria dos casos, o prazo legal de 90 dias foi respeitado.

A aplicação de coimas também passa com o bom senso ou, eventualmente, por aquilo que seria o desrespeito objetivo e evidente de uma determinação tribunal, o que eu creio que de maneira nenhuma alguma vez existiu na AIMA. Estamos em crer, de acordo com informações que tenho, que todos os processos cumpriram os prazos para os tribunais. Alguma exceção que tenha derrapado, certamente não terá sido de forma deliberada ou poderia ter havido aqui alguma questão e que certamente terá sido sanada pelo tribunal, porque uma vez que a AIMA terá feito as diligências necessárias para cumprir e por qualquer motivo não foram. Não tenho informação que alguma tenha sucedido. Não quer dizer que excepcionalmente, mas a informação interna que tenho, e que me passaram pelos colegas, é que todos os processos têm sido decididos nos prazos decididos pelo tribunal.

Como ouvimos, o sindicalista que representa os trabalhadores da agência sublinha que é uma questão, no fundo, de bom senso.

A verdade é que a medida continua em vigor e falamos de uma decisão do Supremo Tribunal Administrativo. Estamos a falar aqui de que valores?

Artur Jorge Girão explica que as multas, neste caso da AIMA, podem variar entre os três e os € 8 mil. Tudo depende da dimensão do caso que os dirigentes têm em mãos e também da gravidade do incumprimento do prazo.

Os valores da multa dependiam do valor da ação e o valor da ação tem a ver com o tipo de processo. Dependendo se é um processo, um visto de altamente qualificado, terá um valor superior. Se for um visto de um outro tipo de processo, o valor será diferente, mas diria eu que a média poderia ser entre € 8 mil, € 3 mil e € 4 mil, seria por aí. Era, obviamente, um valor significativo.

Valores significativos que, como percebemos, não chegaram a ser aplicados.

Sim, há um ano, quando a notícia saiu, o sindicalista alertou que esta medida não iria servir para resolver os problemas da AIMA e que os funcionários não podiam ser castigados por culpa própria, mas devido ao organismo não ter meios para resolver os processos.

Importa também explicar que esta questão das multas na administração pública não é novidade.

Sim, é uma medida que decorre da lei e que é, de resto, comum em organismos públicos, como explica Artur Jorge Girão.

A questão das coimas é uma questão que decorre da lei, não é nenhuma questão especial para este tipo de processos da AIMA. Quer dizer, decorre qualquer serviço público, organismo público, não cumpre uma determinação do tribunal tendo uma sentença para o efeito, fica sujeito à sanção pecuniária. Isso é uma coisa que está prevista. Neste caso, ganhou especial relevância face ao número de processos que foram movidos contra a decisão da AIMA e, portanto, ganhou relevância só apenas e por causa disso.

O presidente do Sindicato dos Trabalhadores da AIMA, aqui ouvido na Rádio Observador, neste "Onde Para o Caso", a propósito das multas aplicadas a dirigentes da AIMA.

Está dado o mote para a entrevista com o nosso convidado, o João Bilhim, antigo presidente da CRESAP, da Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública. Bem-vindo. Obrigada por ter aceitado o nosso convite. Faz sentido aplicar multas na administração pública, ou seja, responsabilizar pessoalmente os funcionários?

Não. Ou só faz dentro de um determinado sentido. Quem tem um contrato de trabalho em funções públicas, em que há concretamente uma hierarquia, a multa só pode ser aplicada na sequência de um procedimento disciplinar. No estatuto disciplinar estão lá indicadas as diversas penalizações, nomeadamente a multa de um dia, dois dias, etc. Isso está previsto, mas dentro e na sequência de um processo disciplinar. Assim como o tribunal decidiu, na minha perspectiva, não faz sentido, embora o tribunal tenha decidido dizendo que seria possível. Para começar, isto do princípio, importa clarificar que há dois tipos de prazos no direito administrativo: há o prazo obrigatório e um prazo indicativo. A maior parte dos prazos são indicativos, ou seja, servem apenas para organização dos serviços. Se não for cumprido aquele prazo, não acontece nada. No entanto, no prazo obrigatório, há o que se chama juridicamente de uma cominação, ou seja, há uma consequência legal. Essa consequência legal tem de estar prevista na lei e tem de ser indicada mesmo qual é. Mesmo que neste caso, considerando que se trata de um prazo que seria obrigatório e que para ser obrigatório tinha uma cominação e essa cominação seria uma multa, nesse caso a multa deveria ser assumida pelo Estado e nunca pelo funcionário. Não faz nenhum sentido que a multa seja assumida por um funcionário, a menos que seja, como eu lhe disse no início, no âmbito de um procedimento disciplinar em que as penas estão lá bem tipificadas e para aquela infração disciplinar que houve, fica demonstrado que houve efetivamente aquela infração, e aquela infração corresponde concretamente a uma pena, uma multa. Mas isso é dentro de outra sede, que tem a ver com a sede do procedimento disciplinar. Aqui, neste caso, na sequência de uma cominação, não faz qualquer sentido. Aliás, é interessante o seguinte: os ilustres magistrados podiam aplicar isto a eles mesmos. Se o Conselho Superior da Magistratura lhes aplicasse concretamente esta cominação, ou seja, que eles passassem a ser responsáveis pelos seus próprios atos, uma vez que os atos deles, particularmente quando praticam a justiça fora do prazo, e muitas vezes decidem mal, como sabe, de acordo com o estatuto da judicatura, a responsabilidade é sempre do Estado, nunca é deles. Eu não entendo a razão pela qual para os magistrados, a responsabilidade seria do Estado e para os restantes funcionários, a multa seria paga pelo funcionário. Não faz sentido, de facto, a de ser uma multa, que não seja na sequência de um procedimento disciplinar, nunca em caso algum, como consequência de uma cominação jurídica, ou seja, como consequência legal de um prazo que seria obrigatório. A existir isto, efetivamente teria de ser o Estado a pagar. E veja bem, agora pensemos por absurdo. Vamos imaginar que o Estado não era pessoa de bem e colocava à frente da AIMA apenas uma pessoa. Essa pessoa não ia ganhar para as multas todas que ia pagar. Se o objetivo da COIMA é efetivamente que haja uma nova atitude por parte da administração, só faz sentido que seja o Estado a pagar essa cominação, neste caso, a multa, porque das duas, uma: ou vai afetar mais funcionários àquela atividade, e nesse caso, não paga a multa, ou então não afeta os funcionários e paga a multa. Nunca, em caso algum, concretamente, o funcionário é ser responsável por isso. Eu não entendo nem que os sindicatos até aceitaram uma coisa destas ou não se revoltaram mais com uma coisa destas.

E nessa sequência, João Blino, que acaba de dizer, olhando aqui para casos mais específicos, quais é que são os organismos da administração pública ou as áreas onde isto é mais frequente, onde são passadas mais multas e para que possamos aqui perceber melhor do que é que estamos a falar, de que valores é que estamos aqui a falar?

Repare, em primeiro lugar, não há uma regra geral. A regra geral é do estatuto disciplinar, em que pode haver uma pena pecuniária. Ou então, tratando-se, vamos imaginar, de uma infração administrativa em que um tribunal diz que fulano tal praticou um estatuto administrativo, não devia ter, e tem, nesse caso, uma sanção pecuniária. O Tribunal de Contas pode, efetivamente, a um dirigente, aplicar uma determinada multa, uma determinada sanção pecuniária, porque esse dirigente, por exemplo, esse diretor da faculdade ou esse diretor-geral praticou mal um determinado ato administrativo. No funcionalismo em geral, para o trabalho em funções públicas, na minha perspectiva, a única situação em que isto pode acontecer, e está tipificado concretamente no estatuto disciplinar da função pública. Neste momento, não me lembro, mas normalmente é sempre um dia, dois dias, três dias de multa, não é mais, ou então depois logo a seguir a pena passa para suspensão de exercício e vencimento. Antes de suspensão de exercício e vencimento, nós temos a advertência oral, a advertência escrita, em que há um documento escrito a dizer: "Este senhor não cumpriu o seu dever e na sequência do procedimento disciplinar, fica registado no seu cadastro que não cumpriu o seu dever." Depois passa concretamente à situação de multa e da situação de multa passa à suspensão de exercício e vencimento, e depois pode ir até à exoneração da administração pública, que é a pena mais grave. Mas isso sempre dentro do estatuto disciplinar. Aqui é outro tipo de figura, estamos noutro capítulo. Aqui o capítulo é No cumprimento de prazos, há dois tipos de prazo. Um prazo que é efetivamente, como eu dizia há pouco, indicativo e outro obrigatório. Quando se trata do obrigatório, para ser obrigatório tem que ter a cominação e tem que dizer qual é a cominação, que é aquela, ou seja, a consequência jurídica é aquela e não outra. Ora, no caso concreto, até nem há essa cominação explícita. O tribunal é que interpretou dizendo que pode ser uma multa. Não sei se me estou a fazer entender. Na minha leitura, quando o legislador não distingue, não compete também ao intérprete distinguir, nem sequer ao tribunal. Portanto, até aqui, do meu ponto de vista, o tribunal não esteve muito bem. Sobretudo, não esteve muito bem por isto. Ao haver multas e haver este tipo de penalizações, não é nunca no contrato individual de trabalho, quer seja no contrato privado, quer seja no contrato em funções públicas, portanto, no chamado trabalho contrato subordinado. Faz sentido, sim, no contrato de prestação de serviços, aquilo vulgo recibos verdes, em que a administração ou um privado qualquer contrata com alguém a prestação de um determinado serviço na quantidade tal, na qualidade Z e pelo tempo Y. E se esses requisitos não forem cumpridos, o próprio contrato de prestação de serviços prevê que pode haver uma multa disto, daquilo e daquele outro. Mas isto é noutro tipo de contrato, que é o contrato de prestação de serviços, não é o contrato de trabalho subordinado. Portanto, aqui, no meu ponto de vista, o tribunal entrou numa área que parece-me perigosa e que não faz qualquer sentido e que, na minha opinião, não deveria. Repare, a sentença do tribunal não impõe ao Estado que haja uma multa e que essa multa seja efetivamente paga pelos funcionários. O tribunal clarifica a cominação e diz que pode eventualmente ser. Não sei se me estou a fazer entender. Pode eventualmente ser. Acho que mesmo ao clarificar e dizer que pode eventualmente ser, do meu ponto de vista, não esteve bem, porque este tipo de sanção só faz sentido no âmbito de um procedimento disciplinar e não concretamente no âmbito de uma cominação. No âmbito de uma cominação, do meu ponto de vista, está mal.

Obrigada, João Bilhim, antigo presidente da CReSAP, da Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública. Obrigada pelos seus esclarecimentos. A autoria deste episódio ficou a cargo do jornalista Rui Casanova.