Está em curso mais uma revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Pretendo dar para esta revisão um modesto contributo: a sugestão de que se acabe já com os tribunais administrativos.

Quando uma coisa não funciona, não cumpre capazmente a missão para que foi concebida e que lhe foi cometida, por muito dinheiro que tenha custado e muito investimento que nela tenha sido feito, há sempre um momento em que nos devemos interrogar sobre se vale a pena persistir.

É o caso da jurisdição administrativa. Em 1 de Janeiro de 2004 entrou em vigor uma profunda reforma do contencioso administrativo, que se destinava a pôr em prática a previsão constitucional dos artigos 209º, 1, b)[1], cujo nº 3 prevê expressamente que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento as acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».

A reforma, longamente preparada e fundamentada em numerosos estudos, discussões e debate público, ficou plasmada nas Leis 13/2002, que aprovou o novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e 15/2002, que aprovou o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, leis entretanto alteradas pela Lei 4-A/2003.

Entrou em vigor com arautos e charanga, com 14 novos tribunais administrativos e fiscais que se somaram aos já existentes dos Açores e Madeira, num total de 16, e dois tribunais de recurso, o Tribunal Central Administrativo de Lisboa e o do Porto, com mais de uma centena de novos juízes recrutados para o efeito e centenas de oficiais de justiça.

Parecia ter tudo para dar certo, mas não deu. Nos catorze anos que já leva de experiência, ficaram desde logo pelo caminho os artigos 2º (tutela jurisdicional efectiva, que prevê que «O princípio da tutela jurisdicional efetiva compreende o direito de obter, em prazo razoável, e mediante um processo equitativo, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão.» e o artigo 7º (promoção do acesso à justiça) que também prevê que «Para efetivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas».

A leitura que os tribunais administrativos fizeram destes dois artigos, ao longo dos catorze anos que a reforma já leva, são a completa negação do que lá está escrito.

Gerou-se assim desde o início um grave problema na jurisdição administrativa ao nível da 1ª instância: a impreparação dos juízes recrutados, a sua inabilidade para lidar com a missão a cargo, redundaram numa justiça extremamente lenta, formalística, muito dada a considerar excepções processuais em vez de atender ao mérito das causas e na produção de sentenças verdadeiramente ineptas e inábeis.

Por seu turno, os tribunais de recurso, tribunais centrais administrativos, não corrigiram adequadamente os descaminhos da 1ª instância, permitindo a manutenção na ordem jurídica de verdadeiras aberrações processuais que contrariaram em tudo as expectativas geradas com a reforma.

Acresce que a oposição determinada do Ministério das Finanças a qualquer evolução do contencioso tributário, implicou a manutenção de um Código de Procedimento e Processo Tributário arcaico e destinado a violar em permanência os direitos dos contribuintes.

Diga-se para mais que foi imposta à nova jurisdição administrativa o código das custas judiciais, o que levou a que os administrados que pretendam recorrer aos tribunais administrativos se vejam obrigados a pagar custas judiciais abusivas, ao contrário do Estado que está dispensado do pagamento inicial dessas custas e só pagará se for condenado. E em matéria de igualdade de armas, outro princípio tão badalado na reforma de 2004, estamos falados…

Segundo as últimas estatísticas disponíveis de 2016, ou seja 12 anos depois de a reforma entrar em vigor, a situação era a seguinte: ao nível da matéria administrativa o número de processos entrados em 2016 foi de 9.604 e o número de processos findos de 8.826. A 31 de dezembro de 2016 o número de processos administrativos pendentes era de 22.696;

Ao nível da matéria fiscal, o número de processos entrados foi de 16.445 e o número de processos findos de 20.222. A 31 de dezembro de 2016 o número de processos fiscais pendentes era de 49.820.[2]

O mais grave é que o disposition time, que é o indicador que mede o tempo que seria necessário para concluir todos os processos que estão pendentes no final de um determinado período, considerando o ritmo de trabalho realizado nesse mesmo período, foi em 2016 de 939 dias para os processos administrativos[3].

Ou seja, em 2016, doze anos depois do início da reforma, o tempo teórico mínimo para que um processo ajuizado fosse concluído na 1ª instância, é de cerca de três anos. Em 2018 a situação piorou.

Note-se aliás que na maior parte dos casos em que está em causa a impugnação de um acto administrativo, não há qualquer julgamento ou instrução processual por mínima que seja: os juízes decidem apenas com base nos documentos juntos ao processo, sobrevalorizando sempre o chamado «processo administrativo» junto pela Administração Pública aos autos, do qual deveriam constar todas as peças escritas e informações de serviço respeitantes ao caso, mas do qual apenas constam as informações que a Administração entende por bem dar ao tribunal.

Nestas condições o milagre é quando se consegue uma sentença justa!

Em matéria de providências cautelares, brutalmente restringidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, da responsabilidade da ex-Ministra da Justiça Paula Teixeira da Cruz autora da mais infeliz e desnecessária alteração da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, nenhum dos tempos processuais previstos é respeitado, conhecendo-se casos em que uma intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, que deveria ser decidida num tempo muito curto (10 dias para ouvir a entidade requerida e imediata decisão) demora mais de um ano… Tudo dito sobre a protecção dos tais direitos, liberdades e garantias!

Em suma, o sistema não funciona, é caro, denega os direitos dos cidadãos e dá, de facto, à Administração Pública uma franquia para a ilegalidade.

Se 14 anos depois de a reforma ter entrado em vigor a constatação é que se frustraram completamente os seus objectivos, ficando os cidadãos numa situação bem pior do que aquela em que estavam antes, e que podiam, por exemplo demandar o Estado em sede de responsabilidade civil perante os tribunais comuns, então há que concluir e mudar.

A solução que proponho para assegurar aos administrados uma justiça administrativa real, que lhes garanta uma efectiva tutela jurisdicional, é a de acabar com os tribunais administrativos. Já. Pode parecer uma solução radical, mas parece-me a única racional. Explico porquê:

Depois da reforma do Código de Processo Civil também ela da autoria do Ministério de Paula Teixeira da Cruz, e esta uma boa reforma, foram criadas umas poucas dezenas de «comarcas» que visam que em cada uma possam existir juízos especializados nas coisas mais diversas: civil, trabalho, família e menores, comercial, penal, marítimo, etc. Não se vê, à partida nenhuma razão para que estas comarcas não possam lidar com mais um tipo de juízos especializados, os juízos administrativos. Por outro lado, a lei processual que rege os tribunais administrativos deveria ser essencialmente a lei do Código de Processo Civil. O que sobra é uma especialização de conhecimentos em matéria de direito administrativo, mas essa já é garantida pelo Centro de Estudos Judiciais, que forma os novos juízes, incluindo os dos Tribunais Administrativos.

Assim sendo, nada impede que seja criado em cada uma das novas comarcas, até por transferência do que já existe, um ou vários, consoante as necessidades, juízos administrativos especializados, cuja missão seja a de julgar as matérias sujeitas até agora à jurisdição administrativa.

O corolário desta medida seria o de que os tribunais administrativos, plenamente integrados na jurisdição comum, passariam a julgar como esta e nos tempos desta, ou seja de forma muito mais consentânea com a lei processual e muito mais rapidamente.

Simultaneamente, poderia ser a Administração Pública sujeita ao mesmo tipo de compromisso arbitral permanente a que o Ministério das Finanças já sujeitou o contencioso tributário, permitindo aos cidadãos que o entendam fazer, recorrer à arbitragem administrativa, talvez pagando mais, mas assegurando uma justiça mais rápida (até seis meses) e de mais qualidade, porque administrada por tribunais colegiais com juízes altamente especializados.

O que seria necessário para fazer isto? Em termos materiais, muito pouco, porque o essencial já existe. Em termos legais, uma alteração da Constituição, que acabe com a previsão da existência da jurisdição administrativa e do Supremo Tribunal Administrativo, cujos Juízes Conselheiros seriam integrados numa secção especializada do Supremo Tribunal de Justiça.

Era fácil neste momento fazê-lo, porque o PSD já emitiu uma declaração de vontade neste mesmo sentido, propondo a unificação dos Tribunais superiores das várias jurisdições.

Na base do sistema e de forma a minorar a necessidade do recurso aos tribunais, o Estado deveria criar uma forma de análise prévia vinculativa dos actos administrativos praticados, que poderia ficar a cargo da Procuradoria-Geral da República. Mas este é tema de detalhe, que poderá ser objecto de estudos mais detalhados e não factor essencial de uma reforma…

Do que não tenho dúvidas é que o sistema tem de mudar, mudar radicalmente e quanto mais cedo, melhor. O que não é tolerável é manter em (des)funcionamento o actual sistema jurisdicional administrativo, que pode causar a alegria teórica de alguns mas é causador de um intenso prejuízo social e violação permanente dos direitos de todos os cidadãos.

Coube-me entre 2002 e 2004 pôr em prática a criação da nova jurisdição administrativa. Tinha consciências desde o início que era um passo arriscado e dúvidas sobre se seria o melhor. Hoje tenho a certeza que foi um erro. É sempre tempo de desfazê-lo.

Advogado, sócio da PMCM Advogados, ex-secretário de Estado da Justiça

[1] existem as seguintes categorias e tribunais: b) o Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais) e 212º (Tribunais Administrativos e Fiscais
[2] BOLETIM DE INFORMAÇÃO ESTATÍSTICA 49. Estatísticas da Justiça – Movimento processual nos administrativos e fiscais de 1.ª instância, 2016
[3] idem