É impossível começar esta análise sem uma nota prévia. Desde (pelo menos) 1999 que, no âmbito do escrutínio público dos Orçamentos do Estado, o Ministério da Educação publica um documento sectorial e explicativo do seu orçamento. Desde (pelo menos) 1999 que esses documentos sectoriais comparam o Orçamento proposto para o ano seguinte com a estimativa da execução orçamental do ano corrente. O actual governo fez isso para o Orçamento para 2016, mas decidiu não o fazer para o Orçamento para 2017, de forma absolutamente inédita, substituindo a estimativa de execução orçamental com o orçamento inicialmente proposto para 2016 e que já está a milhas de distância da realidade. Quem quiser, pode comparar o documento enviado pelo Ministério da Educação este ano com qualquer outro referente a anos anteriores, que se encontram no portal do IGeFE.
A opção do governo já foi denunciada (aqui e aqui e aqui) e enviesa a leitura da proposta do Orçamento para 2017, impedindo o seu escrutínio adequado. Recorde-se que, na Educação, o governo quis impor a leitura de um aumento orçamental de 3,1% quando, na verdade e de acordo com a prática que sempre foi seguida por todos os governos, o que se propõe para 2017 na Educação é um corte de 2,7%. Sabemos isto porque, depois de os esconder, o Ministério das Finanças foi obrigado a divulgar os dados macro da execução orçamental. Infelizmente, os dados micro permanecem fechados nos gabinetes do ministério e impedem que se avalie adequadamente cada uma das linhas de financiamento da Educação (despesas com pessoal, pré-escolar, acção social escolar, entre outros).
Na prática, o governo procurou dificultar ao máximo o escrutínio da sua proposta de OE2017, que como já se sabe tem particular relevância no caso da Educação. Assim, esta análise visa, dentro do possível, descortinar o que vai mudar na Educação em 2017.
Há objectivo de corte orçamental para 2017. Mas há desinvestimento?
Não vale a pena retomar o debate. Mesmo que o governo prefira leituras mais favoráveis, os dados mostram que, entre o dinheiro investido na Educação em 2016 e aquele que se pretende investir em 2017, a diferença é menos 170 milhões de euros. Ou seja, para 2017, o objectivo do governo é diminuir o orçamento na Educação em 2,7%.
É possível que, até final de 2017, haja algum desvio orçamental e que afinal o corte não se concretize? Sim, claro. Mas apostar nisso coloca dois problemas. Primeiro, parte-se do pressuposto que haverá forçosamente um desvio orçamental em 2017 e, como tal, que há uma sub-orçamentação voluntária na Educação. Nesse caso, a pergunta tornar-se-ia obrigatória: se se tem a certeza que se vai gastar mais, por que razão a proposta de Orçamento não reflecte essa certeza? Segundo, o OE2017 é um documento político e, como tal, é o escrutínio das suas opções e objectivos que está colocado na mesa. E, neste caso, o objectivo que o governo estipulou para a Educação é um corte de 2,7%. No final do ano, avaliar-se-á se o governo cumpriu ou não esse objectivo.
Mas vamos, então, a uma pergunta mais interessante: tudo isto significa que este governo está a desinvestir na Educação? Não. Pelo contrário, o governo inverteu, em 2016, a tendência de diminuição orçamental na Educação e prossegue esse caminho para 2017. Vale a pena fixar estes indicadores (gráficos 1 e 2).
Primeiro, em valores absolutos. A verba total orçamentada para a Educação em 2017 é, desde 2012, a mais elevada com que um governo se compromete. No mesmo sentido, a execução orçamental de 2016 (o dinheiro realmente gasto na Educação este ano) estima-se ser a mais elevada desde 2011. Segundo, em valores relativos. Apesar do objectivo de corte orçamental de 2,7% para 2017, as comparações entre orçamentos iniciais e, depois, entre execuções orçamentais mostram que, desde que o governo tomou posse, apontou-se sempre para mais despesa. Dois exemplos. Entre o dinheiro efectivamente gasto na Educação em 2015 e o que se estima para 2016, verifica-se um aumento de 4,5%. Entre os orçamentos inicialmente propostos para os anos 2015, 2016 e 2017, há aumentos sucessivos (+3,6% e +3,1%). A diferença é clara: nos anos do governo PSD/CDS, havia cortes sucessivos, tanto nos orçamentos iniciais como nas execuções orçamentais.
Então, mas isto não faz sentido. Como conciliar um objectivo de corte com aumentos de despesa?
A informação parece contraditória. Por um lado, o governo coloca como objectivo diminuir o orçamento na Educação em 2,7%. Por outro lado, verificam-se aumentos sucessivos. O que explica isto? A resposta é simples: têm acontecido importantes desvios orçamentais. Ou seja, mesmo que o objectivo seja gastar menos, na prática o governo não resistiu a acertar o rumo ao longo do ano de 2016 e gastar (muito) mais. A diferença entre o orçamento previsto para 2016 e o que realmente foi gasto está nuns abissais 6% (350 milhões de euros). O que justifica essa diferença? Principalmente as despesas com o pessoal. O governo havia fixado para 2016 uma verba de 4086 milhões de euros para pagar salários. Afinal, vai gastar 4556 milhões de euros (+470 do que o previsto).
O fenómeno não é inédito. Muito longe disso. Todos os anos, os desvios orçamentais na Educação são assinaláveis (gráfico 3). O que, dito de outro modo, significa que todos os ministros da Educação tentam gastar menos, mas acabam sempre a gastar mais do que pretendiam. O que varia é a dimensão do desvio. E, sobre isso, vale a pena deixar duas notas. A primeira é que o actual governo é o campeão dos desvios orçamentais – nos últimos anos, e tendo em conta que o país vive em regime de contenção orçamental, em 2016 gastou-se mesmo muito mais na Educação do que se previa. A segunda nota é que, desde que a troika deixou de respirar ao pescoço dos ministros, os desvios orçamentais ampliaram-se. No último ano de governo PSD/CDS, o desvio orçamental chegou aos 5%, quando nos anos anteriores se situou sempre entre 1,5% e 2,5%. Resumindo: o descontrolo orçamental está de volta.
Ok. Mas afinal o que muda no OE 2017 da Educação?
Ler uma nota explicativa sectorial de um Orçamento de Estado é quase como ler um programa de governo. Definem-se prioridades (quase sempre as mesmas), anunciam-se medidas (quase sempre as mesmas), informa-se das verbas atribuídas a cada linha orçamental e, por fim, compara-se as prioridades com o dinheiro que se pretende investir – para ver se bate certo. Afinal, não basta anunciar medidas populares, uma vez que a sua exequibilidade depende do dinheiro que lhes estiver alocado. Ora, este ano, já se sabe, o governo decidiu ocultar parte da informação – o dinheiro que realmente gastou em 2016 – e tornou esse escrutínio mais árduo. Na Educação, em particular. Mas, mesmo assim, é possível destacar alguns pontos sensíveis e confirmar algumas opções políticas. Vamos a isso.
As duas maiores pontas soltas do OE 2017
Despesas com pessoal. Comece-se pela rubrica orçamental onde mais dinheiro está alocado. Em 2016, a previsão era gastar em salários à volta de 4086 milhões de euros. Afinal, gastou-se 4556 milhões de euros (informação que o governo fez tudo para não divulgar e que não consta do documento sectorial do Ministério da Educação). Agora, para 2017, a previsão é gastar 4274 milhões de euros. Ou seja, para 2017 aponta-se a uma diminuição de 282 milhões de euros.
Ora, esta opção orçamental contradiz o discurso oficial dos responsáveis da Educação. É que estes têm prometido a reposição de salários e a vinculação de mais professores. E, este ano lectivo, até já há mais cerca de 6 mil professores nas escolas, faltando ainda suprir necessidades com auxiliares. Ou seja, a expectativa geral era a de que a despesa com pessoal aumentasse, em vez de diminuir. A contradição foi prontamente denunciada pela Fenprof. E, esta segunda-feira, o mistério adensou-se com a notícia, no Correio da Manhã, de um acordo entre governo e PCP-BE para a vinculação de 30 mil professores.
O que fazer com a contradição? Olhando ao habitual distanciamento que existe entre o valor orçamentado para as despesas com pessoal e o valor efectivamente gasto (gráfico 4), torna-se razoável presumir que a verba atribuída às despesas com pessoal este ano (como em anos anteriores) não é realista face os compromissos do governo.
Pré-escolar. Na nota explicativa do seu orçamento, o Ministério da Educação assume a intenção de “apostar na educação pré-escolar”, com a ambição de garantir a universalidade de oferta a todas as crianças entre os 3 e os 6 anos. Como? Alargando “a oferta da educação pré-escolar, através de abertura de novas salas na rede pública”. Faz sentido, é necessário e corresponde a uma aposta certeira em termos de políticas públicas de Educação. O problema é que, perante o volume orçamental atribuído à educação pré-escolar, não é certo que seja suficiente para que a sua implementação será efectivamente possível.
O ministério tenciona investir 547 milhões de euros na educação pré-escolar em 2017. São mais 9 milhões de euros face ao que inicialmente se atribuiu em 2016, embora não se diga quanto dinheiro efectivamente gastou na educação pré-escolar este ano. A dúvida é, contudo, se é possível um alargamento um alargamento da rede a mais alunos quando o investimento alocado é inferior ao de anos anteriores – em 2013 e em 2014, a educação pré-escolar obteve um financiamento executado de 582 e 563 milhões de euros, respectivamente. A dúvida fica, por enquanto, sem resposta.
As quatro confirmações políticas do OE 2017
Ensino Particular e Cooperativo. Ninguém estava à espera de encontrar um aumento orçamental, em 2017, destinado ao ensino privado. Apesar disso, observa-se que, na globalidade de todo o ensino particular e cooperativo, se aplica um corte de 18% (-39 milhões de euros). Transpondo o mesmo para os contratos de associação, o volume orçamental para estes ronda os 106 milhões de euros (gráfico 6). Como se sabia ser o caso, confirma-se um corte abrupto no financiamento aos contratos de associação, que lança pistas para um novo corte no próximo ano lectivo.
Acção Social Escolar. O governo reforçou a verba da Acção Social Escolar (252 milhões de euros), dando continuidade ao que já havia feito no Orçamento para 2016. É um facto que não conhecemos a execução orçamental referente à Acção Social para este ano. Mas os aumentos nos orçamentos iniciais de 2016 e 2017 são tão significativos quando comparados ao período 2012-2015 (+ 25%) que é seguro apostar que o Estado terá agora condições para prestar melhor apoio aos alunos de famílias mais desfavorecidas (gráfico 7). De referir ainda que o governo estipulou 12 milhões de euros para a aquisição e distribuição gratuita pelas famílias dos manuais escolares do 1.º ciclo do ensino básico.
Educação Especial. O tema é sensível porque trata com uma população particularmente frágil e com necessidades especiais de apoio nas escolas. Há relatos de falta de pessoal, nas escolas, para satisfazer necessidades de acompanhamento destes alunos, além de casos de falta de pagamentos por parte do Estado. É, no entanto, positivo constatar que, em termos orçamentais, o OE2017 reforça esta área, que ficará com o seu orçamento mais elevado dos últimos anos – cerca de 234 milhões de euros, bastante acima dos valores orçamentados no período 2012-2015 (gráfico 7). Contudo, é necessário que isso produza algum efeito prático no terreno, onde ainda há demasiados alunos à espera de respostas.
Educação de Adultos. O governo confirma a sua aposta na educação de adultos e no alargamento da rede de Centros Qualifica – que substituem os CQEP que, por sua vez, substituíram os centros Novas Oportunidades. No papel, a aposta é apresentada como prioridade política. No orçamento, não há diferenças assinaláveis entre as verbas atribuídas em 2017 e as do período 2012-2015. Fica por esclarecer se o estabelecimento dessa prioridade não é, essencialmente, um exercício de retórica – embora, no Plano Nacional de Reformas, o investimento que lhe é atribuído alcance os 1600 milhões de euros (muito mais do que as medidas de combate ao insucesso escolar). Não seria propriamente mau que ficasse pela retórica.
So what? Destaques e quatro ideias a reter sobre o OE2017 na Educação
1. Há uma intenção de reduzir o orçamento da Educação em 2,7% (ao contrário do que afirma o governo, que fala num aumento de 3,1%), mas daí não se deve concluir que este governo está a desinvestir na Educação. Os números mostram o contrário. Por um lado, o dinheiro investido em 2016 é superior ao que se tem gasto nos últimos anos. Por outro, entre 2016 e 2017, há um aumento nos orçamentos iniciais do ministério, algo que não acontecia há alguns anos. Note-se que isso não quer dizer que a tendência de aumento do investimento na Educação se mantenha ao longo do ano de 2017 – há que esperar para ver. E, sublinhe-se, nada disso apaga a intenção política do OE2017, que passa por diminuir a verba dedicada à Educação – há que esperar para ver se essa intenção é ou não cumprida, em vez de partir do pressuposto que é garantido um desvio orçamental. Até porque, se ele for mesmo tido como garantido, então já devia constar do OE2017.
2. Há desvios orçamentais muito significativos na Educação, e que se acentuaram com a saída da troika de Portugal. Em 2016, a diferença entre o que o governo previra gastar e o que efectivamente gastou chegou a +6% (350 milhões de euros). É nas despesas com pessoal que os desvios orçamentais mais se fazem sentir (com este e com os anteriores governos). Como tal, e face ao discurso político dos responsáveis pelas pastas da Educação, é expectável que o valor apresentado no OE2017 para as despesas com pessoal seja largamente superado pela realidade (havendo mais contratações).
3. À excepção de algumas preferências sectoriais – áreas sociais (esquerda) ou relacionamento com ensino privado (direita) – não há diferenças significativas nas estruturas dos orçamentos da Educação nos últimos cinco anos. E, mesmo olhando às verbas totais, a verba prevista para a Educação em 2017 não difere do que realmente se gastou em 2013 – pelo menos no papel, pois falta perceber se o governo pretende cumprir o seu orçamento inicial ou se já está a contar com um desvio orçamental.
4. Permanecem questões estratégicas por esclarecer, derivadas da ausência de informação detalhada (que, ao contrário da prática habitual, este ano o ministério não enviou). A maior das dúvidas prende-se com o financiamento ao pré-escolar em 2017 que, não se diferenciando do de anos anteriores, poderá não ser suficiente para cumprir os objectivos de universalizar a oferta a todos os alunos entre os 3 e os 6 anos de idade.
Alexandre Homem Cristo foi Conselheiro Nacional de Educação e, entre 2012 e 2015, foi assessor parlamentar do CDS na Assembleia da República, no âmbito da Comissão de Educação, Ciência e Cultura. É autor do estudo “Escolas para o Século XXI”, publicado pela Fundação Francisco Manuel dos Santos, em 2013.
