É comum ouvir que o aumento da dívida em 2009, em Portugal, foi, em parte, responsabilidade dos líderes europeus — que teria dado ordem para gastar e, assim, mitigar os efeitos da crise. Mas os termos exatos dessa ordem para gastar “não foram bem compreendidos por alguns governos, sempre desejosos de gastar mesmo quando tal não lhes é solicitado e muito mais quando tal lhes é sugerido”. A crítica é de Durão Barroso, que revela, também, que para o FMI a saída da Grécia da zona euro era “uma possibilidade e uma probabilidade” e que Angela Merkel tinha “hesitações persistentes” a respeito da permanência da Grécia no euro. As revelações do ex-primeiro-ministro e ex-presidente da Comissão Europeia constam do prefácio de um novo livro que é apresentado esta quarta-feira — Crise e Castigo: Os desequilíbrios e o resgate da economia portuguesa –, por Fernando Alexandre, Luís Aguiar-Conraria e Pedro Bação, com o apoio da Fundação Francisco Manuel dos Santos. O Observador faz a pré-publicação do capítulo dedicado à “longa estagnação” singular de Portugal.

A longa estagnação

“A Europa foi um excesso de aspirações. É hoje um desapontamento desmesurado. Mas nem tudo se deve à Europa. Nem tudo o que de progresso se verificou nos anos sessenta a oitenta do século XX se ficou a dever à Europa. Nem tudo o que de crítico ocorreu nos anos noventa e nos primeiros do século XXI foi causa da Europa. Os nossos erros, as nossas políticas desajustadas e os nossos defeitos são seguramente os principais responsáveis.”
António Barreto, Portugal Europeu?, 2.º Encontro Presente no Futuro da FFMS, 2014

“(…) é um capitalismo antiliberal porque protege os que estão instalados. É o contrário do capitalismo porque destrói a força criadora e as novas oportunidades. O sistema em que vivemos era esse capitalismo de Estado.”
José Ferreira Machado, ex-Director da Faculdade de Economia da Universidade Nova de Lisboa, em entrevista à Rádio Renascença, 15 de Janeiro de 2015

Na década de 90, Portugal era o bom aluno na imprensa internacional, muitas vezes apontado como o exemplo a seguir pelas economias do Leste Europeu, que iniciavam então a sua transição para economias de mercado. A longa estagnação que se seguiu surpreendeu todos: agentes económicos nacionais, governantes e os mercados financeiros internacionais. No início do século XXI, a visão que predominou acerca da desaceleração do crescimento económico então registada foi a de que seria apenas uma correcção cíclica, que não afectaria o processo de convergência com os países mais ricos da UE. Na altura, o foco da discussão acabaria por se centrar no problema da sustentabilidade das finanças públicas. Porém, os anos seguintes confirmaram a existência de um problema de falta de crescimento, para além do problema de finanças públicas. A crise financeira internacional veio demonstrar a gravidade dos desequilíbrios acumulados ao longo das décadas anteriores e o bloqueio que representam para o crescimento da economia portuguesa.

O fraco crescimento registado desde o início do século XXI, que designamos por longa estagnação, é o mais grave problema estrutural da economia portuguesa. Todos os problemas que nos têm afectado – do desemprego elevado aos baixos salários, das dificuldades em conter o aumento da despesa pública e os défices orçamentais à sustentabilidade da Segurança Social, passando por todos os constrangimentos impostos às famílias e às empresas pelo elevado endividamento – seriam mais facilmente ultrapassados com o crescimento da economia. Mas, com o advento do novo milénio, a economia portuguesa estagnou.

As causas da estagnação da economia portuguesa a partir do início do século XXI não são óbvias. Como vimos, a restauração do regime democrático e a integração europeia aceleraram a transformação estrutural iniciada na década de 50. A grande mudança que caracterizou a economia portuguesa teve como motores a integração europeia, o crescimento do Estado e o desenvolvimento do sistema financeiro. O Estado minimalista do Estado Novo, no que diz respeito às suas funções e ao peso da despesa na economia, tornou-se num Estado omnipresente, em resultado do alargamento e aprofundamento das suas funções, nomeadamente nas áreas da educação, saúde e segurança social, mas também através do seu alargado sector empresarial, de parcerias com o sector privado ou da intervenção das entidades reguladoras. Esta alteração do papel do Estado afectou, de forma determinante, a composição sectorial da economia portuguesa.

A par do Estado, um outro factor transformador da economia portuguesa nas últimas décadas foi o sector financeiro. Por um lado, este foi um dos que mais cresceram. Por outro lado, através da concessão de crédito, que alimentou o crescimento da procura e financiou o crescimento da oferta, alavancou os outros sectores, em particular os da construção e imobiliário e do comércio. Em muito casos, o financiamento daqueles sectores de produção de bens e serviços não transaccionáveis foi incentivado pelas políticas públicas. Seriam aqueles a sustentar o crescimento da economia portuguesa nos anos 80 e 90. No entanto, no século XXI, este modelo resultaria apenas em mais endividamento, que conduziria ao pedido de assistência financeira à troika em 2011.

Neste capítulo, discutimos a origem dos bloqueios ao crescimento da economia portuguesa, focando a nossa atenção na acção de três dos seus motores nas décadas de 80 e de 90: o Estado, o sector financeiro e os sectores não transaccionáveis. Mas antes salientamos a singularidade da longa estagnação da economia portuguesa.

A mais longa paragem dos últimos 100 anos

A longa estagnação que afecta a economia portuguesa desde o início do século XXI é singular por duas razões. Por um lado, as baixas taxas de crescimento neste período contrastam com o excelente desempenho nos primeiros 15 anos de participação na UE e nas décadas anteriores. Por outro, o período da longa estagnação também se destaca negativamente quando é comparado com o desempenho dos seus parceiros europeus.

Entre 1960 e 1985, o PIB português cresceu a uma taxa média anual de 4,5%. Entre 1986 e 2000, a economia portuguesa cresceu a uma taxa média anual de 4%. Naquelas quatro décadas, a produção anual mais do que quintuplicou, estando Portugal entre as dez economias do mundo com melhor desempenho.

O ano de 2000 marca uma profunda alteração no desempenho da economia portuguesa. Em 2014, o valor da produção era igual ao valor da produção em 2001. Ou seja, neste período, o crescimento foi zero. O desemprego iniciou uma trajectória ascendente, aumentando de 5,1%, em 2001, até atingir um valor máximo de 17,9%, em Janeiro de 2013. É preciso recuar às duas primeiras décadas do século XX, ao período de transição da Monarquia para a República, para encontrar um período com tão mau desempenho.

Também no contexto europeu e internacional, o mau desempenho da economia portuguesa se destaca. Na UE, apenas a Grécia e a Itália, no período 2001-2014, têm um registo similar ao português, com taxas médias anuais de crescimento negativas (-0,5% e -0,2%, respectivamente). Mesmo na comparação com as baixas taxas médias de crescimento no mesmo período da UE (1,1%) e da zona do euro (0,8%), a evolução da economia portuguesa é desoladora. Entre 2001 e 2014, com a excepção do ano de 2009 (ano em que o PIB português caiu 3% e o da zona do euro 4,5%), a economia portuguesa cresceu sempre menos do que a média da zona do euro. Por outras palavras, estagnou em termos absolutos e empobreceu em termos relativos.

Outro aspecto singular da longa estagnação é ter acontecido numa altura em que o rendimento per capita era ainda inferior a 70% do rendimento dos países mais ricos da UE. A economia parou de crescer estando plenamente integrada na UE e quando se encontrava ainda num processo de convergência – fase de catching up, na gíria dos economistas. Nesta fase, o crescimento das economias beneficia da imitação tecnológica e das formas de organização dos países mais desenvolvidos, o que torna mais fácil atingir taxas de crescimento altas. A paragem do crescimento da economia portuguesa nesta fase sugere, assim, que temos de procurar a sua origem no funcionamento das instituições.

A estagnação de 2001-2014 pode dividir-se em dois períodos. O período entre 2001 e 2007, que antecedeu a crise financeira internacional, corresponde a uma fase de baixo crescimento económico. O segundo, entre 2008 e 2014, corresponde ao impacto da crise financeira internacional e da crise das dívidas soberanas da zona do euro e ao período de ajustamento que se seguiu, tendo resultado numa forte quebra do PIB.

Entre 2001 e 2007, a taxa de crescimento média anual do PIB foi apenas 1,1%, em linha com o fraco aumento da produtividade. Neste período, o desemprego subiu de forma contínua, atingindo os 9,1% em 2007. Estes anos correspondem a uma desaceleração do consumo, que teve taxas de crescimento muito baixas, embora superando em alguns anos o crescimento do rendimento disponível. O facto mais saliente nas variáveis económicas foi a significativa quebra do investimento, que registou uma taxa de crescimento média anual negativa de 0,9%. Para a queda do investimento contribuíram a redução do investimento em construção e imobiliário e a redução do investimento público. A diminuição do investimento esteve concentrada em 2002-2003; a partir de 2003 o investimento recuperou, tendo apresentado uma tendência crescente até 2008. No mesmo período, as exportações continuaram a crescer, mas a um ritmo inferior ao registado no período anterior, sendo a taxa média anual de 4,7%. No entanto, em 2006 e 2007 o crescimento das exportações acelerou, tendo aumentado nesses anos 12,3% e 7,3%, respectivamente. Nesses mesmos anos, a taxa de crescimento do PIB foi 1,6% e 2,5%. Estes dados mostram um desempenho sofrível da economia portuguesa entre 2001 e 2007, mas sugerem que, no final desse período, a economia poderia estar a entrar numa rota de recuperação.

No entanto, em 2008 rebentaria a crise financeira internacional, produzindo ondas de choque na economia mundial que afectaram, sobretudo, as economias mais desenvolvidas. No último trimestre de 2008, ocorreu uma queda vertiginosa do comércio internacional, com efeitos multiplicadores na economia mundial. As exportações e as importações portuguesas estagnaram em 2008 e caíram cerca de 10% em 2009. As exportações recuperariam nos anos seguintes, tendo crescido a uma taxa média anual de 6,2% entre 2010 e 2014.

O período 2008-2014 é marcado por quebras significativas do PIB e por um grande aumento do desemprego. Entre 2008 e 2014, o PIB diminuiu em quatro anos (2009, 2011, 2012 e 2013). Durante o programa de ajustamento (2011-2014), o PIB caiu em média 1,5% ao ano, o que implicou uma perda acumulada de cerca de 6%. Contas feitas, a economia portuguesa estava, no final de 2014, onde estava em 2001 (em rigor, até ligeiramente abaixo).

Uma economia pouco transaccionável

Uma das alterações mais significativas ocorridas na economia portuguesa, durante as décadas de 80 e de 90, foi o aumento do peso dos sectores não transaccionáveis na estrutura produtiva. Estes são sectores que não estão expostos à concorrência internacional, sendo alimentados pela procura interna. Este facto pode resultar em margens excessivas e em baixas produtividades, sendo ambas as ineficiências reflectidas em preços mais elevados.

Entre 1986 e 1993, os sectores não transaccionáveis aumentaram o seu peso no produto em 10 pontos percentuais, passando de cerca de 60% para 70%. O peso daqueles sectores continuaria a aumentar lentamente até ao ano 2000, quando atingiu os 72%, e voltaria a acelerar o seu crescimento durante a primeira década do século XXI, antes de estabilizar em cerca de 76% do PIB.

O papel do Estado

No crescimento dos sectores não transaccionáveis, a componente mais importante foi a dos serviços públicos, que representou quase 25% do crescimento entre 1986 e 1995, tendo aumentado, nesse período, 40% em termos reais. Este incremento correspondeu ao desenvolvimento do Estado Social, à massificação do sistema de ensino e do acesso aos cuidados de saúde e à extensão a todo o território nacional dos serviços públicos (da justiça, da segurança social e emprego, das finanças e dos serviços públicos locais). Na primeira década do século XXI, as áreas em que a intervenção do Estado é maior (administração pública, educação, saúde e acção social) explicam cerca de 30% do aumento registado no peso dos sectores não transaccionáveis.

O desenvolvimento da classe média, com a criação de uma sociedade de consumo de massas, contribuiu para que o sector do comércio se tenha também destacado entre os que mais cresceram na primeira década de adesão à CEE. O Estado teve, também aqui, um papel importante através do aumento muito significativo do número de funcionários públicos e da sua remuneração, que resultou numa subida de 10% para 14% do peso da despesa pública com pessoal no PIB. Naquele período, em que os centros comerciais se multiplicavam no país, o sector do comércio contribuiu com quase 20% do aumento total dos sectores não transaccionáveis.

Destacaram-se, ainda, os serviços prestados à colectividade pelo sector privado e as operações sobre imóveis e outros serviços prestados às empresas, que, conjuntamente, contribuíram em mais de 25% para o aumento do peso dos sectores não transaccionáveis. A partir do ano 2000, a construção, que tinha sido um dos motores da economia nos anos 80 e 90, foi perdendo importância relativa. Contrariando a diminuição do investimento em habitação, o Estado promoveu investimentos em obras públicas de grandes dimensões como, por exemplo, os estádios do Euro 2004, o programa POLIS de intervenção urbanística e ambiental, infra-estruturas rodoviárias (através de contratos de PPP) ou a renovação de escolas com a Parque Escolar.

O papel do sector bancário

O sector financeiro foi um dos que mais cresceram nos anos 80 e 90. No entanto, o seu impacto na estrutura produtiva não se ficou por aqui. No crescimento dos sectores da construção e do comércio, o desenvolvimento do sistema financeiro, em particular do sector bancário, teve um papel essencial ao permitir que as aspirações de consumo e de aquisição de habitação das famílias se pudessem materializar. A generalização do acesso ao crédito é um elemento estruturante das sociedades de consumo de massas, tendo sido fundamental para a expansão do sector do comércio. Entre 1990 e 2000, o crédito ao consumo aumentou quase 1000% (entre 2000 e 2010 cresceria 53%), aumentando o seu peso no crédito total de 7% para 14%.

Também a expansão do crédito para aquisição de habitação pelas famílias teve um papel essencial no crescimento dos sectores da construção e do imobiliário. Entre 1990 e 2000, o crédito à habitação cresceu 773%, aumentando nesse período o seu peso no crédito total de 25% para 38% (e para 43% em 2010). Ou seja, o sector bancário garantiu os meios para financiar a procura de bens e serviços dos sectores não transaccionáveis, favorecendo o crescimento da construção e do comércio. Esta expansão seria fortemente auxiliada pelas políticas públicas. Um exemplo dos incentivos do Estado ao endividamento e ao investimento em sectores não transaccionáveis foi o programa de Crédito
Bonificado para a aquisição de habitação, um exemplo entre vários da articulação entre o Estado e o sistema financeiro na promoção do crescimento daqueles sectores. A versão introduzida em 1986 (o primeiro regime data de 1976), à semelhança de outros programas já existentes na Europa e nos Estados Unidos, pretendia estimular a aquisição de habitação por jovens, famílias de baixo rendimento e emigrantes. O valor do subsídio era transferido directamente do Estado para o sector financeiro. A importância deste programa era tal que, em 1998, dois em cada três euros dos novos créditos à habitação eram subsidiados pelo programa Crédito Bonificado. Como vimos na secção anterior, os sectores da construção e do imobiliário foram também os grandes beneficiários do crédito bancário. Portanto, o sistema bancário financiou a oferta e a procura de construção, sendo a procura ainda subsidiada generosamente pelo Estado. Dado o peso que tinham na despesa pública e as pressões para a controlar, tais subsídios seriam restringidos em 1999 a habitações com um valor máximo de 200 mil euros e deixariam de ser atribuídos a novos créditos em 2003. Este é um exemplo de como uma política económica com objectivos sociais meritórios na sua origem – garantir habitação a famílias de baixos rendimentos, promovendo por essa via a coesão social – é eliminada pelos abusos cometidos.

Outro exemplo das ligações entre o Estado e o sector financeiro que contribuíram para o aumento do endividamento e do peso dos sectores não transaccionáveis é o dos contratos de PPP. Como vimos no capítulo 3, estas parcerias tinham um peso significativo na economia: no final de 2014, o valor actual dos encargos futuros equivalia a 8% do PIB. Mais uma vez, um instrumento interessante foi desvirtuado: com o objectivo de limitar o endividamento público contabilizado oficialmente, dadas as pressões da Comissão Europeia sobre o Estado português, foram estabelecidas dezenas de contratos de PPP, que conduziram ao endividamento dos consórcios privados, com a caução do Estado, para o desenvolvimento de projectos de construção de infra-estruturas.

Os sectores não transaccionáveis tornaram-se, assim, o principal destino do crédito bancário. De facto, quando analisamos os dados da concessão de crédito às empresas, destacam-se os sectores da construção e do imobiliário. Entre 1990 e 2000, o crédito àqueles sectores cresceu quase 1000%, seis vezes mais do que o crescimento do crédito aos sectores transaccionáveis. A análise da evolução e da alocação do crédito durante a década de 90 permite-nos concluir que a expansão dos sectores não transaccionáveis foi alimentada pelo sistema financeiro, que alavancou, simultaneamente, o crescimento da procura e da oferta destes sectores. No ano 2000, a soma do crédito concedido às famílias para aquisição de habitação com o crédito ao consumo e com o crédito às empresas dos sectores da construção e imobiliário representava cerca 65% do crédito total. Em 2010 este ascendia a 69%.

Resumindo, o crescimento da economia portuguesa, entre 1986 e 2000, assentou na extraordinária expansão dos serviços públicos, do comércio, da construção e dos serviços imobiliários e financeiros. Na década seguinte, esses sectores continuaram a ser os que mais cresceram, mas já sem efeitos significativos no crescimento da economia portuguesa, que esteve estagnada. As intervenções do Estado e do sistema financeiro tiveram um papel essencial no desenvolvimento daqueles sectores.

Na próxima secção, mostramos como as relações que se estabeleceram entre o Estado e o sistema financeiro desde os anos 80, bem como o enquadramento institucional que as regula, contribuíram para que a importância dos sectores não transaccionáveis se acentuasse durante a primeira década do século XXI – um período em que se somavam os sinais de que aquela estrutura produtiva se encontrava exaurida.

Relações perigosas

O fim da década de 1980 marca o início de um processo de privatizações que ainda hoje não parece estar terminado – o Estado português continua a deter um dos maiores sectores empresariais da OCDE. As primeiras privatizações tiveram como propósito reverter as nacionalizações feitas na década de 1970. A forma como estas decorreram influenciou a relação das novas empresas com o Estado, o grau de concorrência nos sectores em causa, a situação financeira das empresas e o tipo de investimentos realizados, bem como a sua qualidade.

Privatização de monopólios e oligopólios

Durante as nacionalizações, em muitos casos, as empresas visadas eram agrupadas numa grande empresa, que se tornava monopolista; foram esses monopólios que foram privatizados. Deste modo, com a nacionalização e consequente reprivatização, transformava-se um mercado com várias empresas num monopólio. Um livro de Luciano Amaral, publicado em 2015, sobre a ascensão e colapso do Grupo Espírito Santo, descreve este processo e fornece vários exemplos.

A CIMPOR foi o resultado da agregação de 7 empresas de cimentos que tinham sido nacionalizadas. A Tabaqueira corresponde à fusão de 3 empresas. A EDP juntou 14 empresas. Os exemplos multiplicam-se, incluindo o caso da Portucel, no sector das celuloses, que resultou da fusão de 5 empresas, ou da Rodoviária Nacional, que resultou de 39 empresas. Empresas monopolistas (ou oligopolistas) exploram o seu poder de mercado e usufruem de lucros anormalmente elevados, a que, em economia, chamamos rendas. As rendas tornaram estes sectores mais atraentes para o sector bancário, que os privilegiou na atribuição de crédito. A maior concentração nestes sectores reduziu os benefícios das privatizações para a sociedade. As privatizações recentes mostram que esta lição não foi ainda interiorizada pelo poder político. Por exemplo, muito recentemente, em 2013, privatizou-se a ANA, a empresa concessionária dos dez aeroportos de Portugal.

Centros de decisão nacional?

Outra opção defendida por vários governos nos processos de privatização, que viria a ter consequências para a estrutura produtiva da economia portuguesa, foi a limitação à entrada de capital estrangeiro, com o argumento da defesa dos centros de decisão nacional. Com esse objectivo definiram-se tectos à percentagem de capital que podia ser detida por estrangeiros. Numa economia que, como vimos no capítulo 2, estava ‘sedenta de capital’ e em processo de acelerado endividamento externo, só por si a bondade desta opção suscita muitas dúvidas.

Esta ‘política’ da defesa dos centros de decisão nacional traduziu-se num tratamento preferencial dado aos empresários portugueses, em especial aos que foram prejudicados com as nacionalizações no pós-25 de Abril. Estes eram muitas vezes incentivados pelo poder político a participar na compra das suas antigas empresas e conseguiam amiúde condições muito favoráveis. Com efeito, as regras definidas para as privatizações favoreceram os ex-proprietários das empresas nacionalizadas. Por exemplo, ao mesmo tempo que foram impostos limites apertados à concentração do capital numa só entidade, favorecendo a pulverização de investidores, criavam-se, para alguns empresários, excepções a esses limites máximos. Além disso, esses empresários financiavam a aquisição das empresas privatizadas com endividamento ou com financiamento do Estado, tipicamente na forma de indemnizações como reparação pelo processo das nacionalizações. Dessa forma, foi possível que esses empresários, sem fazerem grandes investimentos, controlassem de facto as empresas adquiridas nos processos de privatização. Um dos casos mais mediáticos foi o da privatização da seguradora Mundial Confiança. De acordo com o que relatam Jorge Costa, Francisco Louçã e co-autores, no seu livro Os Donos de Portugal, António Champalimaud recebeu, a título compensatório e após alguns anos de negociações, 10 milhões de contos. Simultaneamente, a Cimpor, empresa pública na altura, renunciou a uma dívida de 7 milhões de contos. Depois desta ajuda de 17 milhões de contos, Champalimaud adquiriu o controlo da Mundial Confiança, comprando 51% do seu capital por 18 milhões de contos.

No entanto, a opção de afastar capital estrangeiro com o argumento de defender os centros de decisão nacional tolheu também a criação de uma cultura de livre concorrência na economia portuguesa e, por outro lado, afirmou o poder político como um elemento pivot nas grandes decisões económicas e empresariais.

Investir, mas com dinheiro alheio

A forma como foi conduzido o processo de privatizações contribuiu para a criação de empresas com baixos capitais próprios, detidas por investidores endividados. Este quadro levou ao endividamento das empresas, para realizarem os seus projectos de investimento, bem como à sua descapitalização para pagarem dividendos aos seus accionistas. No nosso estudo, A Poupança em Portugal, realizado em 2011, em co-autoria com Miguel Portela, concluímos que as empresas que mais juros pagavam eram também aquelas que mais dividendos distribuíam (mesmo tendo em conta outros factores, como a dimensão da empresa). Isto significa que, na prática, as empresas não distribuíam lucros, mas sim os próprios capitais.

Elevados níveis de endividamento das empresas e baixos níveis de capitais próprios distorcem as escolhas dos investimentos a realizar e induzem um menor comprometimento das empresas na execução dos projectos. Cria-se, assim, um problema de incentivos, dado que, em caso de falência, os prejuízos serão suportados pela instituição financeira que concedeu o crédito. Essa opção é perfeitamente racional do ponto de vista do ‘empresário’, mas deveria levar os bancos a ter mais cautelas na concessão de crédito a essas empresas. Tal não aconteceu, sendo mais um exemplo da subestimação do risco pelo sector bancário e tendo conduzido à realização de muitos investimentos sobredimensionados e com baixas taxas de retorno para a economia.

Como vimos acima, aqueles investimentos tiveram lugar, essencialmente, em sectores não transaccionáveis, uma vez que os critérios de atribuição de crédito da banca privilegiaram projectos que apresentavam garantias aparentemente com grande valor, como acontece com os sectores do imobiliário e da construção, relativamente a projectos com elevado potencial de crescimento. A propósito das relações entre o sector bancário e os sectores da construção e do imobiliário, sugerimos a leitura do artigo de Pedro Santos Guerreiro e de Isabel Vicente no jornal Expresso de 30 de Dezembro de 2015, onde se exploram as origens de 40 mil milhões de euros de imparidades do sector bancário. Nesse artigo são dados vários exemplos de investimentos no sector da construção e imobiliário que resultaram em perdas muito elevadas para os bancos (e para os contribuintes) e que envolveram relações entre bancos, os seus accionistas, empresas de construção e personalidades ligadas à política. Tenha-se ainda em atenção o facto de vários bancos manterem participações em empresas de construção e do sector imobiliário, o que pode enviesar os seus critérios de concessão de crédito.

De acordo com o Banco de Portugal, em 2015, o crédito a empresas apresentava um rácio de crédito em risco de 21%. Portugal foi um dos países da UE onde o crédito em risco mais aumentou desde 2008. Para além das razões já referidas, um outro factor que terá contribuído para este mau desempenho do sector bancário foi o seu rápido crescimento e a falta de competências na atribuição de crédito. Um estudo de 2015 do Bank for International Settlements (BIS) reconheceu que os sistemas bancários, no período anterior à crise financeira internacional, tinham os seus departamentos de avaliação de risco insuficientemente desenvolvidos – debilidade que os bancos têm vindo a corrigir. Em Portugal, o desenvolvimento tardio do sistema financeiro terá tornado as falhas na avaliação de crédito e do risco ainda mais relevantes.

O que escrevemos acima sobre a preferência dos bancos pelos sectores não transaccionáveis também tem consequências para o crescimento da economia. Stephen Cecchetti e Enisse Kharroubi, também do BIS, num trabalho de 2015, argumentam que, como os projectos de investimento com maior rendibilidade são também os mais arriscados e aqueles em que é mais difícil oferecer garantias aos bancos, os bancos acabam por preferir financiar projectos de baixo retorno, o que contribui para uma baixa produtividade das economias, prejudicando particularmente as indústrias intensivas em investigação e desenvolvimento. Ricardo Reis, num artigo de 2013 para a Brookings Institution, em que analisa as possíveis causas da crise da economia portuguesa, salienta o papel do direccionamento do crédito para as empresas dos sectores não transaccionáveis, com baixas produtividades, contribuindo assim para a baixa produtividade da economia. Neste contexto, vale a pena referir que os sectores não transaccionáveis foram também aqueles que mais capital humano captaram. Um relatório sobre Empregabilidade e Ensino Superior, com coordenação de José Luís Cardoso, diz-nos que, entre 2002 e 2009, cerca de 70% dos recém-licenciados encontrava emprego em sectores não transaccionáveis.

Para que serve a Caixa Geral de Depósitos?

Esta questão tem sido suscitada em diversas ocasiões. O Estado detém o maior banco nacional, a Caixa Geral de Depósitos (CGD), que representa, de acordo com vários indicadores, cerca de 30% do sector bancário (actualmente, incluindo o Novo Banco, o Estado controla directamente mais de 40% do sector bancário). Existem argumentos válidos para a propriedade pública da CGD: contribuir para a estabilidade e credibilidade do sistema bancário; garantir que faixas importantes da população, menos sofisticadas, tenham acesso a instrumentos de poupança seguros e com rendibilidades razoáveis, ou seja, proteger parte da população da actividade muitas vezes predatória dos bancos; promover o microcrédito (criado em Portugal pelo Banco Português de Investimento) ou servir como banco de fomento empresarial, em particular dos sectores transaccionáveis. No entanto, a actividade da CGD não se tem distinguido, pela positiva, da actividade dos bancos privados. Os problemas na atribuição de crédito que referimos na secção anterior fizeram-se sentir na CGD com particular acuidade. Os critérios dúbios para a acumulação de participações em empresas e o financiamento de projectos de qualidade duvidosa, com base em critérios de atribuição de crédito pouco claros do ponto de vista económico-financeiro, colocaram em causa o contributo da CGD para a economia e para o bem-estar da sociedade.

Existem muitos exemplos de intervenções da CGD cujos efeitos foram nefastos. O mais expressivo, até pelo envolvimento do poder político, talvez tenha sido a interferência da CGD na gestão do Banco Comercial Português (BCP) em 2007. No final desse ano, o governo português comunicou que via com bons olhos a saída de Carlos Santos Ferreira (na altura presidente da CGD) para o BCP. Com Santos Ferreira, foi também Armando Vara, ex-Ministro de um governo socialista, que tinha sido nomeado para a administração da CGD, em 2006, por um governo socialista. Simultaneamente, a CGD fez avultados empréstimos a um conjunto de accionistas do BCP, que, graças a esses empréstimos, puderam reforçar as suas posições. Como garantia, a CGD aceitou as próprias acções do BCP. Os accionistas do BCP envolvidos no processo votaram então em Santos Ferreira para presidente do banco. Um deles era Joe Berardo, que, na altura, tinha vários negócios com o Estado português. Entretanto, face a menos-valias na ordem de 800 milhões de euros e à impossibilidade de cobrar a dívida, a CGD (em conjunto com outras instituições) aceitou renegociar a dívida de Berardo, em finais de 2015, em condições consideradas altamente favoráveis para o empresário. As razões que terão levado o Estado a fazer da CGD, nas palavras de João Salgueiro, um “instrumento do assalto ao BCP” não são conhecidas. Na mesma entrevista em que caracterizou dessa forma o papel da CGD, o presidente da Associação Portuguesa de Bancos entre Março de 1994 e Março de 2009 disse ainda que “faltou idoneidade a quem organizou o assalto” e que não se admite “que o maior banco português organize o assalto ao maior banco privado”.

Um Estado capturado

O exemplo da intervenção da CGD no BCP, bem como a forma como foram definidas as regras das privatizações, é eloquente relativamente à promiscuidade das relações entre os grandes grupos económicos e o poder político.

Num artigo de 2005, Nuno Garoupa e Leonor Rossi argumentam que, depois de décadas de tradição pouco liberal, personificada na Constituição de 1933 (com a escolha de um modelo corporativo para regular a actividade económica) e na Constituição de 1976 (que proclamou o caminho para o socialismo), às privatizações dos anos 90 não correspondeu uma vontade liberalizadora. O Estado-Regulador da concorrência nasceu em Portugal a contragosto e por imposição europeia. Só em 2003 foi criada uma autoridade independente para a concorrência. Garoupa e Rossi argumentam que Portugal tem todas as condições que favorecem a captura das instituições por interesses privados, “nomeadamente a dimensão reduzida e homogeneidade da elite”, a desorganização e consequente “fraca expressão da sociedade civil”, a “falta de accountability (até de difícil tradução para o nosso idioma), a hierarquização e estratificação das relações sociais e laborais” e a “concentração da riqueza”. Como salientaram aqueles autores, em 2005 ainda faltava “pôr a regulação pública dos mercados ao serviço da competitividade da economia portuguesa”. Em 2016, continua a ser um dos desafios que Portugal enfrenta.

Na verdade, em Portugal observamos muitas vezes relações ambíguas entre a entidade reguladora e o sector regulado. Há uma espécie de porta giratória por onde os quadros passam de um lado para o outro como se não houvesse conflito de interesses. Mas não se trata só de confusão entre regulador e regulado. As ligações entre o poder político e o sector empresarial são muito imbricadas, com muitos ex-membros de Governos, com ligações partidárias, a assumirem lugares em inúmeros conselhos de administração de empresas públicas e privadas. Se é verdade que as competências de muitas dessas pessoas podem ser muito úteis ao sector público, também é verdade que a falta de transparência que muitas vezes envolve essas relações pode suscitar dúvidas sobre a eficácia na defesa do interesse público. Dado o elevado número de contratos claramente desfavoráveis aos interesses do Estado, como aconteceu, por exemplo, com muitos dos contratos de PPP e em obras da empresa pública Parque Escolar, é natural que surjam dúvidas sobre se tal resultou de falta de competência dos representantes do Estado ou de outros factores. A este respeito vale a pena visitar o site do livro Os burgueses, de Francisco Louçã, João Teixeira Lopes e Jorge Costa, que colige os dados para os 19 primeiros Governos Constitucionais, identificando as relações dos seus membros com os grupos empresariais dos sectores público e privado.

Este estado de coisas leva alguns autores a dizer que o sistema económico português corresponde a um capitalismo clientelar, ou capitalismo de Estado, como definido por Ian Bremmer, na revista Foreign Affairs. Como referiu José Ferreira Machado, da Universidade Nova de Lisboa, numa entrevista em Janeiro de 2015 à Rádio Renascença, trata-se de um “capitalismo antiliberal porque protege os que estão instalados. É o contrário do capitalismo porque destrói a força criadora e as novas oportunidades. O sistema que vivemos era esse capitalismo de Estado, e isso era muito mau.” Ferreira Machado vê na derrocada do Grupo Espírito Santo, o “epítome do capitalismo de estado”, a mais importante reforma do sistema económico português.

As relações que se estabeleceram entre o poder político e o poder económico desde o início dos anos 80 tiveram um papel fundamental na perpetuação do modelo assente no sector não transaccionável, com destaque para os sectores financeiro, da construção e imobiliário e do comércio. A importância que estes sectores ganharam durante as décadas de 80 e de 90 e as ligações que se estabeleceram entre os principais actores económicos e o poder político determinaram, em grande medida, as políticas públicas seguidas na primeira década do século XXI, conduzindo a mais endividamento para financiar investimentos nos sectores não transaccionáveis.

Como veremos no próximo capítulo, numa economia que deixou de crescer em 2001, a prossecução da estratégia de endividamento das décadas anteriores só foi possível num contexto internacional de excesso de liquidez e de desvalorização do risco. A pertença à zona do euro foi um factor crucial para garantir a credibilidade daquela estratégia, que levaria a economia portuguesa ao terceiro pedido de resgate em democracia. E essa é a grande responsabilidade do euro na nossa crise.

O livro Crise e Castigo. Os desequilíbrios e o resgate da economia portuguesa, de Fernando Alexandre, Luís Aguiar-Conraria e Pedro Bação, com prefácio de José Manuel Durão Barroso, é apresentado esta quarta-feira, 18 de maio, na Ordem dos Economistas em Lisboa.