O modelo de governação dos fundos europeus atribuídos a Portugal no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), para o período 2021-2026, consta do decreto-lei nº 29-B/2021. A sua gestão é assegurada pela Estrutura de Missão Recuperar Portugal e abrange um conjunto de reformas e investimentos nas vertentes da resiliência social, económica e territorial (e.g. infraestruturas de transportes e acesso à habitação), transição digital (e.g. digitalização das empresas e serviços públicos) e transição climática (e.g. energias renováveis e descarbonização dos edifícios).
A parcela total de fundos alocada ao nosso país foi de 16.6 mil milhões de euros (mais de 10 vezes inferior a países como Itália), em que 85% corresponde a subvenções a fundo perdido e o restante a empréstimos sob condições especialmente favoráveis.
Portugal está entre os países que, em termos relativos, mais verbas recebeu até à data, devido ao cumprimento de metas e marcos relevantes. Admitindo completar com sucesso a contratualização e a execução do PRR até ao final de 2023 e de 2026, respetivamente, estima-se que cada euro investido tenha um impacto acumulado no PIB de até 5 vezes nos próximos 20 anos.
Contudo, a taxa de execução ao nível de pagamentos efetivos a beneficiários públicos e privados, à data de hoje (sensivelmente a 50% do prazo em que o PRR está em vigor – 2021-2026), é de apenas 9%, e tendo o Estado como principal beneficiário, ao invés das empresas e organizações, o que é deveras preocupante. Este atraso deve-se a motivos relacionados não só com a inflação e consequente necessidade de revisão orçamental de projetos já aprovados, mas sobretudo devido à complexidade burocrática e à falta de capacidade administrativa na gestão dos processos de concurso (consulta, esclarecimentos, candidatura, avaliação, negociação, adjudicação e contratação), e ainda a metas demasiado ambiciosas, particularmente em termos de preço e prazo, desincentivando assim a procura (no limite, concursos sem concorrentes) e dificultando a concretização dos projetos planeados.
De entre as áreas mais críticas (taxa de execução atual versus limite temporal), com impacto no setor da construção, destaca-se o investimento público em infraestruturas (e.g. expansão e modernização do Metropolitano de Lisboa, incluindo o troço Odivelas-Loures) e na habitação (e.g. construção e reabilitação de 26 mil fogos para habitação social e de 6800 casas para arrendamento acessível) – só em matéria de habitação, cujos fundos ascendem a cerca de 3 mil milhões, mais de 90% das verbas estão por executar.
Esta realidade resulta das dificuldades que as entidades públicas estão a ter para concretizar a estratégia delineada, as quais derivam, além da complexidade e da incapacidade administrativa, da escassez e do preço da mão-de-obra e dos materiais, que por sua vez impactam na estimativa e na sustentabilidade dos custos e prazos de construção. O facto de o PRR não ter previsto o cenário de guerra na Ucrânia, que causou um défice acentuado nas cadeias de produção e abastecimento de matérias-primas, é uma circunstância agravante.
O desafio em construir e reabilitar mais e mais barato por questões de licenciamento (processos morosos) e custos de investimento (elevados custos de construção, fiscais e burocráticos) é um dos principais entraves ao sucesso do PRR em matéria de construção e imobiliário, que por sua vez também não contribuirá significativamente para resolver o tão controverso problema da habitação em Portugal (elevados preços das casas e falta de coesão social e territorial), que é fundamentalmente uma responsabilidade do Estado, e não dos privados.
Neste sentido, para não perder o direito aos fundos, sobre os problemas de caráter estrutural que afetam o investimento (e.g. justiça, estabilidade política e fiscal) e a indústria da construção (e.g. falta de produtividade, inovação, formação e qualificação), os quais carecem de abordagens mais abrangentes e sustentáveis, são necessárias ações imediatas e de curto prazo. Estas ações devem incluir medidas como a revisão e atualização do planeamento (marcos e metas temporais e financeiras) dos investimentos críticos; o reforço da capacidade administrativa; a agilização das autorizações administrativas e legislativas e a interoperabilidade das plataformas para acelerar os processos de concurso e de licenciamento; o aumento da percentagem dos reembolsos e dos adiantamentos; e a melhoria da comunicação com os beneficiários.
Ao nível da indústria, para já, a falta de mão-de-obra poderá ser mitigada reorientando profissionalmente trabalhadores desempregados e de outras indústrias, promovendo a mobilidade transnacional e atraindo o regresso de operários da construção civil emigrados. Devem também as empresas de construção nacionais mobilizar um esforço conjunto para responder aos desafios de grandes obras, que requerem mais capacidade produtiva e recursos humanos qualificados, de modo a melhor competir com empresas estrangeiras. Quanto aos materiais, devem ser definidos mecanismos para a revisão de preços contratados em função das variações de custos efetivos.
O atual panorama de incerteza sobre a evolução da inflação e do preço do dinheiro, com impacto nas decisões de investimento, acarreta novos desafios para o setor da construção e imobiliário e, consequentemente, para a implementação do PRR, em conjunto com o PT2020 e o PT2030, no horizonte 2030. É sabido que estes programas contêm medidas já contempladas em planos de fomento de governos anteriores e que nunca se conseguiram executar integralmente. O principal motivo tem sido a falta de capacidade da administração pública para dar resposta à dimensão burocrática exigida no âmbito da aplicação dos fundos.
O investimento público em construção é reconhecidamente um instrumento eficaz para estimular a economia, por via do seu efeito multiplicador da produção e do emprego, mas requer, previamente, o conhecimento do nível de maturidade dos projetos alvo de financiamento, bem como da sua viabilidade técnica, económica e financeira, do seu impacto territorial e ambiental, e ainda do seu enquadramento orçamental e respetivo modelo de contratação.
Os recursos são limitados, bem como o horizonte temporal. Casos como o TGV e o aeroporto de Lisboa, também abrangidos pelo PRR, terão de dar lugar a projetos concretos. Deverá assim privilegiar-se a decisão em detrimento do overthinking. Os custos de perpetuar as discussões são demasiado elevados, em termos financeiros e de custos de oportunidade.
O horizonte 2030 constitui uma oportunidade única para o setor da construção, que expetavelmente será impulsionado com investimento estruturante abrangendo múltiplas dimensões. Porém, o sucesso estará comprometido caso não sejam atendidos problemas que condicionam o investimento e a capacidade produtiva, e caso não sejam adotados os mecanismos de implementação e controlo mais adequados na aplicação dos fundos.
