Está no ar o Explicador da Rádio Observador. Esta manhã falamos sobre a atual situação das finanças públicas e os desafios do novo governo para a política orçamental. E para isso convidamos para estar conosco o antigo ministro das Finanças, João Leão. Este Explicador é conduzido pelo Paulo Ferreira.

Muito bom dia, João Leão. Bem-vindo. Obrigado pela disponibilidade para estar conosco esta manhã. Vai se discutindo a necessidade e a viabilização de um eventual orçamento retificativo. O que pergunto é: será que ele é necessário para viabilizar medidas de reposição de tempo de conta a gente de professores ou aumento das forças de segurança?

Depende um pouco do tipo de medidas que tiverem em consideração. Se forem medidas mais pontuais, dentro do sentido que for, é possível que dentro do orçamento atual seja possível acomodar. Não estamos aqui a falar dos referenciais do déficit, mas sobretudo como é que nos limites de despesa do orçamento são acomodadas as medidas que se quiserem ser introduzidas nessa fase. Se forem medidas mais pontuais, ligadas a algumas carreiras, eu admito que haja espaço para segurar dentro dos limites de despesa previstos no Orçamento de Estado. Isso não significa que não cria pressões orçamentais e outras exigências no nível orçamental, mas são questões um pouco diferentes. É se é possível lhe acomodar nos limites de despesa previstos nos atuais orçamentos de Estado e isso é admito que sim.

Legalmente, porque basicamente o que o Parlamento autoriza o governo são tetos de despesa e dimensão de dívida.

Exatamente. É isso mesmo.

E, portanto, não podem ser furados, de facto. Pode haver transferência de umas verbas para outras ou de uns programas para outros, não é?

Exatamente. Pode haver transferências dentro do mesmo ministério, há a hipótese de fazer transferências, e depois o Ministério das Finanças dispõe de dotações previstas para recorrer a necessidades de cada um dos ministérios, como as tais dotações provisionais, que permitem reforçar as despesas dos ministérios que tiverem em causa.

Em termos de estratégia orçamental, sem querer estar aqui a fazer do João Leão consultor do novo governo, que ainda não está empossado, seria talvez prudente que o novo governo tentasse acomodar dentro do orçamento aprovado estas medidas sem ter necessidade de ir ao Parlamento com um retificativo?

Eu penso que isso dará uma margem diferente ao governo na negociação que tiver que fazer. Ou seja, o governo sabendo que pode dispensar um orçamento retificativo, fica menos sujeito a uma negociação eventualmente mais exigente, e isso facilita a própria negociação. Portanto, é muito importante ter isso como ponto de partida, porque torna a própria negociação de um eventual orçamento retificativo, que depende depois de conciliar vontades dos diferentes partidos, mais fácil, porque os outros partidos também percebem que o governo não precisa inevitavelmente um Orçamento de Estado.

Um retificativo.

Do retificativo.

Do retificativo. E aí deixaríamos, se quiser, uma história desse embate mais político para o orçamento do próximo ano, 2025, não é?

Exatamente. Até lá ainda há muito do ponto de vista político e da opinião pública que vai evoluir, que é difícil antecipar, mas a governação, e eu sou talvez das pessoas que mais tempo atravessaram na área das finanças, de governação em governos minoritários, é muito exigente. Eu penso que isso é até uma comparação interessante a fazer, porque é extremamente exigente e difícil o governo minoritário, por isso é que há tão poucos na Europa, mas eu penso que as condições atuais são menos favoráveis do que eram na altura a governar com o governo minoritário na altura em que eu tive nas funções.

São mais difíceis. Agora, só para situar os nossos ouvintes, João Leão foi ministro das Finanças entre 2020 e 2022, portanto, depois do governo de quatro anos que completou a legislatura que se convenciona chamar Geringonça, e antes da maioria absoluta. Portanto, aí não havia nenhum acordo firme com o Bloco de Esquerda e o PCP para a aprovação dos orçamentos. Aliás, o governo veio mesmo a cair porque um orçamento foi chumbado. Que desafios, de facto, é que o ministro das Finanças encontra especialmente, ou que encontrou como ministro das Finanças nesse governo?

Eu queria chamar a atenção porque, na prática, tive seis anos e meio, quer como secretário de Estado do Orçamento, que é quem praticamente fechava também estas negociações orçamentais, e como ministro das Finanças depois dois anos, e tivemos seis anos e meio, os primeiros quatro anos foram bem conseguidos desse ponto de vista, de coordenação política e de conseguir com o Parlamento o entendimento. Os últimos dois anos e meio já foram mais difíceis e mais exigentes. Mas eu queria chamar a atenção para um aspecto, é que na Europa, em geral, governos minoritários são uma exceção, é raro. É, de facto, muito exigente e muito difícil. E eu queria chamar a atenção que durante o nosso período foi extremamente exigente e foi preciso muita negociação e muita concertação e foi altamente exigente, mas tivemos com algumas condições que não estou certo que neste momento existam. A primeira era: vimos depois de um período de austeridade muito difícil, fez com que os partidos mais à esquerda tivessem uma união natural a partir de para reagir a esse período, houve ali uma coesão maior nos primeiros anos. Esta coesão depois foi reforçada por um acordo escrito, que permitiu dar maior consistência a esse acordo que tinha havido com os partidos e essa coesão Havia também uma dimensão muito importante que neste momento também não há, que é que os partidos ainda tinham uma grande preocupação na altura, vínhamos de um período de austeridade e de dificuldades financeiras do país, ainda havia uma grande preocupação, um cuidado na forma como se apresentavam medidas e havia uma certa preocupação em garantir que tudo corria bem do ponto de vista financeiro e orçamental. Neste momento já é diferente. Em terceiro lugar, havia menos partidos, isso também é importante. Neste momento, essa proliferação de partidos, quer à esquerda, quer à direita, torna muito difícil estas negociações, porque o governo minoritário está sujeito a todo o conjunto de medidas e à concorrência dos partidos no Parlamento a apresentarem todo o tipo de medidas. Nenhum partido que está no Parlamento, a não ser, obviamente, o partido do governo, que tem que assumir uma responsabilidade de gestão financeira, nenhum outro partido tem interesse em bloquearem as outras medidas. Portanto, todas as medidas tendem a passar, naturalmente, e isso do ponto de vista financeiro e orçamental é extremamente exigente. Só desse ponto de vista, claro que de outros pontos de vista, as medidas que as pessoas vão sentindo no curto prazo, vão sentir várias medidas que vão sendo tomadas e que são positivas para elas no curto prazo, por uma lógica mais de médio e longo prazo de sustentabilidade financeira, é extremamente exigente.

João Leon, teme que esse contexto que acaba de descrever, de facto, a dificuldade de um governo sem maioria absoluta no Parlamento ficar muito dependente das negociações, que ainda por cima com blocos mais alargados de partidos, teme que isso seja o ambiente político mais propício para aumentar a despesa para níveis que podem não ser responsáveis?

Há aqui uma dimensão que é importante e que nos dá algumas garantias neste ponto, é que partimos de um ponto de partida muito bom. Portugal, do ponto de vista financeiro e orçamental, nos últimos sete anos foram notáveis. Portugal é apresentado como exemplo em toda a Europa. Os meus colegas costumavam perguntar: "Como é que vocês conseguiram fazer isso do ponto de vista financeiro e orçamental?" Espantados com a melhoria que já aconteceu em Portugal. Portugal, e isso vê-se também nas agências de rating, em todas as avaliações externas do país, melhorou dramaticamente. Portugal tem um ponto de vista do déficit orçamental muito bom, tem um excedente orçamental. A dívida baixou muito, Portugal foi o segundo país que mais baixou a dívida nos últimos sete anos, depois da Irlanda, o segundo país em 27 que mais conseguiu reduzir a dívida, mas a dívida continua alta, continua perto dos 100%. Agora, este é como ter um carro em andamento. A dívida está naturalmente a cair, temos um carro que está em andamento. Agora o que acontece é que à medida que se vão apresentando medidas, o défice vai aumentando e o ritmo a que se consegue reduzir a dívida vai diminuindo, mas estamos num ponto de partida que ainda é positivo. Mas se esta situação permanecer muito tempo, é possível que se esta situação de governo minoritário se mantiver muito tempo, as condições ao nível do défice orçamental vão-se degradando e a capacidade de nós reduzirmos a dívida vai desaparecendo com o tempo. Admito que ainda nesta primeira fase vai haver esta capacidade, porque temos aqui um carro bem embalado, que tem a dívida a reduzir, o défice baixo, então nos primeiros tempos ainda vai existir isso, mas com um governo minoritário, mais cedo do que tarde, essas condições vão desaparecendo.

De acordo com a execução orçamental da Direção-Geral do Orçamento, em janeiro, o país teve um excedente de 1,2 mil milhões de euros, que é um montante que se esgota rapidamente, não é?

O facto de em 2024 não tenho dúvidas que os resultados orçamentais ainda vão ser bons. Não vão ser tão bons como 2023, porque é um conjunto de coisas diferentes. Normalmente, com uma inflação, tem um impacto temporário positivo nas contas, fez com que 2023 fosse particularmente bom, mas em 2024 depois vem a fatura da despesa. Porque as pensões e os salários são atualizados a taxas mais altas com base na inflação do ano anterior, é que o impacto temporário. É natural que em 2024 as contas ainda estejam bem, mas não tão bem como em 2023. Mas depois é natural que com o aprovar de medidas, depende depois da capacidade do governo gerir esta situação difícil de um governo minoritário, com muita concorrência entre partidos, todos a concorrerem para apresentar medidas, tenha mais dificuldade em assegurar isso por muito tempo. Ou seja, que as contas vão-se degradando, não é uma coisa assim tão súbita e rápida que de repente passamos para um défice acima dos 3%. Não é isso que se espera, isso não é uma coisa que se passa de um momento para o outro. Mas é natural que estas contas equilibradas, é possível que se esta situação de governo minoritário se mantiver durante muito tempo, vão degradando e seja difícil ter contas equilibradas e a capacidade de reduzir a dívida vai se reduzindo. Vão reduzindo a dívida de forma menos gradual, mas ainda vai se assistir nos próximos ano ou dois a uma rota de dívida, não tenho dúvidas disso.

Daquilo que vai ouvindo do discurso político em Portugal, acha que Luís Montenegro e a equipa que ele vier a constituir estão suficientemente alertados para isso e para a necessidade de não deixar derrapar as contas, ou teme que este contexto político que acabou de descrever, aliado, obviamente, a tudo aquilo que foram promessas de campanha eleitoral, possa levar a uma derrapagem das contas?

Eu admito que o novo governo esteja interessado em procurar manter, dentro do possível, as contas equilibradas e as contas certas. Mas não podemos esquecer de esquematizar que é uma situação política muito difícil, muito exigente e com muitos desafios, não só em termos de um governo minoritário, mas depois o próprio governo minoritário tem expectativas de sair, querer ganhar as próximas eleições. Não é só o próprio Parlamento, mas é a própria lógica de um governo minoritário, sobretudo num contexto em que admite que não tem capacidade de ter apoio parlamentar durante muito tempo, ao contrário do que acontecia em 2015, 2016, em que aliás, a expectativa era maior, conseguia durante alguns anos manter esse apoio parlamentar. Este governo também tem uma lógica muito curto prazo e tem a pressão para Para não sei se seja mais difícil de manter a tal lógica de sustentabilidade, que é uma lógica mais de médio e longo prazo.

Nesse contexto, acha que o Partido Socialista devia de alguma forma contribuir também para isso, isto é, facilitando de alguma forma a vida ao novo governo, acha que é essa firmeza?

Também é um exercício difícil para o Partido Socialista. O ideal era que o Partido Socialista, como um partido referencial da nossa democracia e do governo do país e da governação do país, conseguisse por um lado conseguir mostrar oposição e alternativa ao governo, mas dentro do possível, assumir também alguma responsabilidade para não deixar a situação se degradar. Mas tem que ter margem para se apresentar como alternativa e como oposição. Mas isso também não é fácil. É um exercício também difícil. Tem que conseguir mostrar claramente que é uma alternativa ao governo. É importante termos duas alternativas claras para que as alternativas sejam entre o centro-direita e o centro-esquerda moderado e não tenhamos aqui o risco da extrema-direita passar a aparecer como alternativa. Temos que evitar isso. É importante que o PS consiga e que o centro-esquerda se consiga mostrar como uma alternativa a este governo, mas conseguir fazer isso de uma forma que também não contribua para a instabilidade. Isso é um exercício muito difícil.

Mas implicaria necessariamente que o PS estivesse disponível para negociar orçamentos com o novo governo.

Agora, há aí uma questão interessante, que é essa: negociar um orçamento envolve sempre abdicar de alguma dimensão de alternativa. Está a tocar no dedo na ferida, como é que se consegue viabilizar um orçamento sem se ficar demasiado colado ao mesmo tempo apresentar-se como alternativa. Por outro lado, levanto uma outra questão que eu queria aqui chamar a atenção. Não tem que necessariamente uma reprovação de um orçamento levar à queda de um governo, não tem que ter esse ônus, que foi algo criado de novo em 2021. Aliás, o único orçamento que foi reprovado foi um orçamento que eu preparei ainda no final do último ano em que era ministro das Finanças, e a reprovação desse orçamento conduziu à queda do governo por iniciativa do senhor Presidente da República. Mas nada prevê que o chumbo de um orçamento tenha que levar necessariamente à dissolução de um governo.

O governo pode apresentar uma nova versão.

Consegue viver anos seguintes, dentro da margem, conseguir existir com o orçamento do ano anterior e pode viver em duodécimos durante muito tempo. E aqui ao lado, em Espanha, governos duraram dois anos sempre sem orçamento aprovado. Nós não temos que estar a contribuir para mais instabilidade, deitar abaixo necessariamente um governo só por ter o orçamento reprovado.

Antivê que possa ser esse o cenário em Portugal nos próximos tempos?

Foi criado aqui um precedente que a meu ver não foi o adequado. Ou seja, não há nenhuma razão para que o chumbo de um orçamento conduza necessariamente à dissolução da Assembleia da República e à queda do governo. Portanto, faz sentido tentar o esforço, todos deveríamos fazer o esforço, a democracia exige-o, para assegurar o mínimo de estabilidade e de governação, isso é importante ao país, porque temos aqui muitos desafios que não são meramente de curto prazo, desafios importantes, como os desafios meramente demográficos, questões ambientais importantes, as questões da água, do ambiente, as florestas. Temos aqui outras questões importantíssimas da habitação em muitos níveis que o país tem que resolver, a execução do PRR, mas para isso precisa de um governo que tenha uma visão mais de médio prazo e não esteja só preocupado com lógicas de curto prazo, o que torna mais difícil esse planeamento.

E mesmo para fechar, João Leão, vê essa lógica de médio e longo prazo no governo que vai entrar em funções?

Eu espero que faça o maior esforço para o conseguir ter. O contexto não é muito favorável a essa preocupação. O contexto de um governo minoritário, ainda por cima um governo minoritário sem expectativa de um apoio parlamentar estável na Assembleia, o incentivo é uma lógica de curto prazo.

E para a sobrevivência.

Que o governo consiga ao mesmo tempo procurar ter essa perspetiva de médio prazo, que é fundamental para o país, mas o contexto não é o ideal para isso.

Muito bem, vamos acompanhando seguramente a par e passo essa evolução. João Leão, muito bom dia. Obrigado por ter estado neste Explicador. Bom dia, bom fim de semana.

Muito bom dia, obrigado pelo convite.