O país indignou-se com as nomeações para os gabinetes do governo, supostamente a favorecerem familiares e outros colegas cor-de-rosa. Mas o problema é muito mais profundo e situa-se ao nível do anacronismo que é a composição e o funcionamento dos governos em Portugal. Os nossos governos, tal como estão constituídos, são realmente geringonças, verdadeiras sucatas ultrapassadas, permeáveis ao compadrio e à incompetência. Os gabinetes tendem a ser portas giratórias onde existe pouca estabilidade e preparação para o exercício das funções. O que não quer dizer que não existam excelentes governantes e assessores nestes lugares. O problema principal é sistémico e está no deficit de modernização do funcionamento interno, em várias vertentes, incluindo no recrutamento dos recursos humanos. O actual governo “só” está aproveitar a permeabilidade do sistema para reforçar o seu poder e influência através das nomeações.

Composição dos gabinetes

O XXI Governo Constitucional tomou posse em Novembro de 2015 tendo António Costa como Primeiro-Ministro. Passado um ano, o governo estava a funcionar em pleno. Os Ministérios já estavam perfeitamente alojados nos seus edifícios e a trabalhar em velocidade de cruzeiro. Podemos considerar as equipas governativas como completas e estabilizadas. Neste quadro, no XXI Governo, cada equipa governativa liderada por um Ministro ou Secretário de Estado tinha, em média, um chefe de gabinete, três adjuntos e quatro técnicos especialistas (equipa política) e duas secretárias, três elementos de apoio administrativo, dois motoristas e um elemento auxiliar (equipa logística) perfazendo dezassete pessoas nomeadas politicamente. Existiam gabinetes maiores, outros menores. No sentido de se simplificar a orgânica funcional de um gabinete de membro do governo, definiram-se estas duas categorias de colaboradores: a equipa política e a equipa logística. Em termos de número de pessoas existia um equilíbrio de quase 50% de efectivos para cada lado.

Figura 1 – Composição geral de uma equipa governativa

Evolução da dimensão das equipas na legislatura

Com um ano de vigência, em Novembro de 2016, o XXI Governo era constituído por 18 Ministros (incluindo o PM) e 41 Secretários de Estado, estando formadas 59 equipas governativas. Os membros de governo eram coadjuvados por 965 elementos (469 da equipa política e 496 da equipa logística).

Quando o Governo se aproxima do fim do mandato, e antes que (muito) mais gente comece a abandonar o barco, faz sentido refazer estas contas e perceber o que foi a evolução no número de pessoas. Tanto mais porque ocorreram várias remodelações ao longo do mandato, o que dificulta sempre a contabilidade das nomeações e das alterações orçamentais (cuja disponibilidade e qualidade de informação deixa muito a desejar).

Em Abril de 2019, continuámos a ter 18 Ministros (incluindo o PM) e os Secretários de Estado passaram a ser 44 (mais 3), estando formadas 62 equipas governativas. Em 2016 eram 59 mas a média dos 10 anos anteriores estava nos 55 gabinetes. Olhemos agora para os seus membros. Os gabinetes passaram a contar com 1159 elementos (a equipa politica passou para 558 elementos – mais 89 assessores – e a equipa logística passou para 539 elementos – mais 43 colaboradores).

Tabela 1 – Recursos humanos e custos do funcionamento governativo

Sintetizando, no total, em 2016/2017 as equipas de governo estavam constituídas por 1024 elementos, com um custo anual de 61.4 M€. Em Abril de 2019 integravam 1221 elementos e custavam 63.9 M€. O governo “engordou” um pouco e passou a “pesar” mais 135 pessoas em três anos.

Perguntas incómodas

Faz sentido que um governo faça nomeações para secretárias, motoristas, colaboradores de apoio administrativo (que por exemplo arquivam processos, dão entradas e saídas de documentos, tiram fotocópias), motoristas (“apenas” 147) e ainda auxiliares (que encaminham pessoas para salas de reuniões, tiram cafés…)? Faz sentido um governo nomear 539 pessoas para funções logísticas e administrativas? Não faria mais sentido que estes profissionais estivessem antes integrados nos quadros das Secretariais Gerais, como normais funcionários da Administração Pública? Por vezes até fazem parte destes quadros e a nomeação temporária (destacamento) para o gabinete é uma forma de “promoção” profissional e salarial. Mas outros vivem na precariedade da nomeação sucessiva, muitas vezes sem terem qualquer orientação política. A questão de fundo é que estes são mais lugares que podem ser distribuídos a pessoas de confiança, quando, em muitos casos, isso não faz sentido e tem custos salariais mais elevados.

Até agora a comunicação social tem estado empenhada nas relações de parentesco ao nível de governantes e de “equipas politicas”, mas se dirigir o olhar para a equipa logística também começarão a surgir “casos”. Mais uma vez, este é um problema de sistema. As nomeações politicas deveriam cingir-se ao que são realmente funções de responsabilidade e confiança politica. Por questões de transparência, eficiência, racionalização de processos, modernização.

Gabinetes com portas giratórias

Olhemos o nível político dos gabinetes governativos. Recordemos este número: 469 elementos de equipa politica estavam nomeados em Novembro de 2016, no fim do primeiro ano de governo. Em Abril de 2019 apenas se mantinham 144, ou seja 30%. Daquele universo saíram 325 elementos, perto de 70% em menos de três anos. E foram substituídos por outros indivíduos. Podemos verificar que existe uma elevada rotação de pessoas nos gabinetes, que são verdadeiras portas giratórias. Saem uns, entram outros. Nos ministérios remodelados as mudanças foram sendo mais profundas mas noutros, mais estáveis, também ocorreram. Por vezes o único que se mantém é mesmo o governante! Pode existir uma pequena margem de erro nesta contabilidade, que é difícil de efectuar face à dinâmica das nomeações (e renomeações), publicação de despachos, mudanças para outros gabinetes, etc. mas os números correspondem à percepção pública que existe.

Muitos dos novos elementos que chegam, sobretudo adjuntos, vêm ganhar experiência politica e uma remuneração simpática que ronda os 3.575 € (rendimento bruto). Depois, quando existem condições, alguns “dão o salto” para outras funções mais permanentes (dirigentes na Administração Pública, quadros de Empresas públicas, sector privado). Por vezes são nomeados também com o objectivo de “extensão politica” do gabinete indo “controlar” um conselho directivo ou uma administração algures, para além de adquirirem maior estabilidade profissional. Uma espécie de prémio de jogo.

As funções de gabinete são precárias no sentido em que são temporárias e sempre sujeitas a muita instabilidade. Mas o principal problema não está no lugar para onde vão. Na verdade, o realmente importante, são as funções que ficam. No governo deveriam estar recursos humanos altamente qualificados, motivados e capacitados para a missão. Independentemente do tempo de mandato. Se a principal motivação é “sair bem” deste cargo então alguma coisa está mal no sistema.

Competências e capacidades pouco claras

Muitas vezes os Chefes de Gabinetes, Adjuntos e Técnicos Especialistas são “pau para toda a obra”. Os perfis institucionais de cada uma destas funções estão pouco definidos e cada indivíduo nomeado acaba por desempenhá-las de acordo com o seu perfil pessoal, com a sua experiência profissional, com o que aprende no contacto com os colegas membros de gabinete e com aqueles que já passaram pelas funções.

Ter experiência prévia em funções de gabinete é uma grande vantagem. Aliás, é até um factor importante tido em conta no recrutamento das equipas, pois é reconhecido como uma mais valia e significa uma poupança de tempo na curva de aprendizagem que demora a ser feita, minimizando-se erros. Seja ao nível dos juristas ou dos assessores de imprensa. Ao inicio, no XXI Governo, 38,4% dos membros da equipa política dos gabinetes já tinham experiência em gabinetes governativos (180 elementos em 469). Portanto agora que o governo se aproxima do “minuto 80 do tempo de jogo que está ganho” importa integrar “jovens da formação do clube” e dar-lhes minutos (experiência governativa). Quem sabe se não se tornam titulares na próxima época (legislatura)…

As funções associadas ao funcionamento governativo são complexas e exigentes, devendo ser encaradas sem o simplismo ou o facilitismo de quem “vai ali fazer uma perninha”. A grande rotação em muitas destas equipas dificulta a consolidação de processos. Tem faltado uma perspectiva mais profissional e estrutural em relação a estas posições, independentemente da incerteza e da curta duração do destacamento. É verdade que o diploma (Decreto-Lei n.º 11/2012, de 20 de Janeiro) que rege a composição dos gabinetes define o limite de efectivos e o que são as funções básicas de cada posição, mas de uma forma muito básica e generalista. Há demasiado empirismo nos gabinetes, com o conhecimento a advir sobretudo da experiência adquirida.

Muitas questões institucionais e protocolares demoram tempo a ser apreendidas por quem começa de raiz e que são importantes (por exemplo no relacionamento com outros gabinetes, na ligação ao Parlamento, na tutela dos organismos da administração pública, no processo legislativo, no planeamento sectorial, nos procedimentos orçamentais, na comunicação com o exterior, etc.). Se as equipas estão sempre com gente a rodar então mais difícil se torna ter processos estáveis e uma coerência forte na aplicação de politicas e planos.

Mas também podemos chegar à conclusão que não há nada para governar, que os gabinetes servem apenas para fingir que fazem e que portanto o importante é a distribuição de lugares de influência… É como aquela equipa futebol que apenas se limita a defender, a passar para o lado e para trás, a tentar não perder em vez de querer ganhar, onde o treinador prefere pôr os amigos a jogar…

A questão de fundo – Reformar o funcionamento governativo

Na verdade, muitos destes problemas que afectam o governo são estruturais e não importa muito qual a sua cor ou composição partidária. Todos os governos, nos últimos quarenta anos, têm mantido este modelo, ainda que com pequenas evoluções. O que está em causa é a necessidade de modernizar o funcionamento governativo, racionalizando estruturas e processos, trazendo mais inovação e transparência. A reforma do Estado devia começar pela reforma do Governo!

Pode discutir-se a necessidade de ter códigos de ética ou ainda alterações legislativas, apenas paliativas e pontuais, no sentido de evitar que familiares ocupem lugares de confiança e/ou nomeação politica, especialmente nos gabinetes. A tónica da discussão pública tem passado por aqui mas esta não é a questão de fundo. Está ser lançada uma “cortina de fumo” sobre este assunto que faz perder votos. Mais importantes são as competências e as capacidades, as qualificações e a preparação para as funções, independentemente da proximidade familiar que é um critério de índole mais ética e que também deveria ser integrado em processos de recrutamento mais transparentes. Falta ao debate uma lógica mais sistémica e estrutural sobre o que deve ser o funcionamento governativo, olhando também para os desafios do futuro.

Face ao problema específico da composição e recrutamento das equipas governativas, a prioridade estratégica devia passar por reduzir a dimensão dos gabinetes e reformar as suas funções. Neste âmbito sugerem-se as 10 medidas:

1. Centrar a composição dos gabinetes na vertente política e articular com as Secretarias Gerais (SG) as funções ligadas com secretariado, motoristas e apoio administrativo. Esta medida representaria uma redução de 50% na dimensão dos gabinetes governativos, ficando cingidos organicamente às funções políticas, enquanto os serviços administrativos estariam a cargo das SG. Com esta medida, o peso dos gabinetes governativos no Orçamento de Estado passaria dos 60 milhões anuais para o patamar dos 40€ milhões. Se esta medida fosse tomada num quadro de racionalização global (fusão de Secretariais Gerais e concentração geográfica de Ministérios) as poupanças anuais seriam muito superiores.
2. Definir perfis humanos e competências funcionais para cada uma das posições dos gabinetes, criando estruturas de equipas governativas mais capacitadas e adaptadas às funções específicas e aos desafios sectoriais da área que tutelam. Nesta lógica, as várias equipas dos gabinetes de um ministério (do Ministro e dos Secretários de Estado) seriam estruturadas e constituídas de forma mais integrada, em complementaridade, considerando as competências que são assumidas e as que são delegadas em cada equipa.
3. Recrutar os melhores recursos humanos para os gabinetes governativos tendo em conta diversos critérios e face aos desafios específicos de cada posição (para além da confiança, do “parentesco” e da experiência prévia em gabinetes) . Não está em causa a constituição de equipas tecnocráticas, muito pelo contrário. As equipas dos gabinetes devem ser verdadeiramente políticas e ter forte capacidade estratégica, e eventualmente operacional, dependendo dos âmbitos temáticos e das funções que assumem. Os gabinetes têm de querer ter e manter os melhores até ao fim, deixando de ser “portas rotativas”.
4. Implementar uma política interna de transparência e de combate à corrupção, disponibilizando informação adequada e actualizada. Por exemplo, o perfil de todos os nomeados para os gabinetes deve estar discriminado no Portal do Governo, com elementos adequados e actualizados, independentemente do acto legal de publicação do despacho em Diário da Republica, cuja informação deixa muito a desejar e apresenta lacunas que a este nível não deviam existir. No Portal do Governo existe a (incómoda) secção de nomeações para os gabinetes ministeriais (procedimento criado pelo XIX Governo), no sentido de uma maior transparência, mas continua a ser insuficiente. Muitas vezes os dados estão desactualizados e incompletos, inclusivamente com erros de português. Os despachos de nomeação são altamente heterogéneos, em muitos casos sem dados básicos dos nomeados. Estes procedimentos podem e devem ser melhorados.
5. Criar um sistema de indicadores no sentido de monitorizar e avaliar o desempenho do governo, permitindo rever e melhorar o seu funcionamento. Este instrumento deve estar orientado para perceber como tem evoluído a produtividade legislativa, os tempos de despacho interno de processos, as respostas a instituições (por exemplo à Assembleia da República), os gastos comparativos dos vários gabinetes, as queixas dos cidadãos, etc.
6. Publicar o “Anuário do Governo” (no seguimento do ponto anterior), disponibilizando aos cidadãos informação clara e sucinta sobre o funcionamento governativo e os seus custos, por exemplo seguindo a prática instituída no Governo da Suécia (Swedish Government Offices Yearbook).
7. Criar o “Guia dos Gabinetes – Orientações e Boas Práticas de Funcionamento Governativo” visando codificar, condensar e sistematizar as principais dimensões associadas ao trabalho que se desenvolve nos gabinetes, de forma simples e pedagógica. Teria a vantagem de permitir a quem está de fora do “circuito partidário” e tem vocação politica familiarizar-se com o funcionamento governativo.
8. Criar módulos (e-learning) de formação específica e intensiva sobre funções governativas sistematizando orientações e boas práticas (sobre chefia de gabinetes, comunicação política, segurança interna, procedimentos administrativos, processo legislativo, etc.). Por um lado serviria enquanto ferramenta formativa e de aprendizagem, por outro permitiria uma padronização de procedimentos, reduzindo as abordagens ad hoc e minimizando erros que são cometidos por desconhecimento e falta de experiência. Acelerariam a curva de aprendizagem.
9. Repensar e reformar o processo legislativo e o processo comunicacional, pois são pedras base do funcionamento governativo, que podem ser modernizados havendo grande margem para inovação e ganhos de eficiência.
10. Inovar e criar novas ferramentas tecnológicas adaptadas às funções dos gabinetes, permitindo uma melhor gestão de processos, documentos e eventos (reuniões, sessões públicas, visitas governativas, etc.).

Nota final

Seria interessante ver algumas destas medidas concretas de modernização governativa e de transparência nos programas eleitorais dos partidos políticos candidatos às próximas eleições legislativas. Por todo o mundo há países a discutir o “governo do futuro” enquanto por cá apenas temos estado preocupados com o “futuro do governo”. Este artigo centrou-se na dimensão de “reduzir a dimensão dos gabinetes e reformar as suas funções”. No entanto existem três outras dimensões igualmente criticas:

1. Inovar no modelo governativo e reforçar a coordenação inter-ministerial
2. Concentrar os Ministérios num mesmo local para aumentar a eficiência
3. Fundir e reestruturar os organismos de apoio ao funcionamento governativo

Autor do livro “Governar Melhor – Como modernizar os governos para que sejam capazes de responder às necessidades dos cidadãos e aos desafios do futuro”. 2017. Editora Esfera dos Livros.