Estamos de regresso para a segunda parte do Justiça Cega. Hoje não temos o habitual duelo entre o Luís Rosa e o Paulo Sara Costa da Mata, mas vamos analisar uma polémica que tem marcado e muito o debate público. Afinal, os banhistas podem ou não colocar um guarda-sol em frente a uma área concessionada, agora que vai começar o verão, apesar de eu estar tímido. É uma polémica importante que vamos analisar com o advogado André Zibaia da Conceição, sócio do escritório Francozibaia, também especialista em Direito Público. Bem-vindo, André, a este Justiça Cega. Mas primeiro, Luís, vamos dar aqui um enquadramento sintético do que está em causa.

Está instalada uma polémica entre o governo e a Agência Portuguesa do Ambiente, de um lado, e as Câmaras Municipais e os concessionários de praias, do outro lado. Tudo começou com declarações de Pimenta Machado, presidente da Agência Portuguesa do Ambiente, a APA, a anunciar que, e eu estou a citar: "A lei é muito clara. A área que é concessionada é a que está delimitada. Logo, é legal que os banhistas coloquem guarda-sóis em frente às áreas concessionadas. Tudo o que é externo a essa área", diz o Pimenta Machado, "a frente de praia e espaço atrás, é de fruição pública. O que está aqui em causa é uma lei do Rei Dom Luís de 1864, em que se definiu quais são os espaços públicos". Fim de citação. A Ministra do Ambiente, Maria Graça Carvalho, corroborou este entendimento, o que levou Pimenta Machado a anunciar que vai divulgar uma norma sobre interpretação da lei para municípios, concessionários e restantes entidades públicas, como a Polícia Marítima. Isto tudo para evitar abusos. Ou seja, os concessionários ou a Polícia Marítima não têm o direito de retirar os banhistas das áreas em frente à respectiva concessão.

E o que é que dizem as Câmaras Municipais e os concessionários, Luís?

Têm outro ponto de vista e introduzem uma nova questão. Os concessionários dizem claramente que têm direito a determinadas áreas fora da concessão e à colocação de placas sinaléticas que indicam claramente que os chapéus de sol não podem estar em frente à área concessionada. Todos nós reconhecemos essas placas quando vamos a uma praia, indicam para a direita ou para a esquerda, deixam um espaço completamente deserto à frente da concessão. Portanto, são placas que foram ou que são homologadas pela Autoridade Marítima Nacional e que são vendidas pelo Instituto de Socorros a Náufragos e são de colocação obrigatória. Por exemplo, Álvaro Araújo, presidente da Câmara de Vila Real de Santo António, concorda com esta visão de concessionários e diz que a sinalética é para continuar e que cumpre a lei. Finalmente, a Autoridade Marítima Nacional, que tutela a Polícia Marítima, diz que, para instalar ainda uma maior confusão, não há uma proibição legal explícita que impeça a colocação de guarda-sóis em frente a uma concessão. Moral da história, a confusão está de facto instalada.

E vamos tentar perceber melhor essa confusão com o André Zibaia da Conceição. André, a primeira pergunta, se quer, é aquela básica: as nossas praias são espaço público desde o tempo de Dom Luís, como afirmava o presidente da APA?

Antes de mais, bom dia a todos. São. Sobre isso não há grande dúvida. As praias são espaço público, integram o domínio público marítimo, mais precisamente, e não são suscetíveis de propriedade por privados. Em termos simples, ninguém pode comprar uma praia em Portugal, vedar-lhe o acesso ou exercer sobre este terreno aquilo que normalmente se faz sobre os outros espaços que podem ser objeto de propriedade. Controlar quem entra e sai, pôr paredes, muros, vedações, retirar benefícios económicos exclusivos daquele local. Portanto, este regime não é igual em todo o mundo, nem na Europa.

Diverso. Há praias privadas noutros países da Europa.

Exatamente. Há países como Espanha e França que têm um regime mais ou menos-

Têm resorts, por exemplo, que têm praias exclusivas.

Exato.

Os resorts podem impedir o acesso das pessoas que não são clientes dessas praias.

Precisamente. O que não existe em Portugal, e é geralmente um regime de que os portugueses se orgulham pela igualdade que assegura no acesso às praias.

Muito bem. Ou seja, as praias não são privadas, como acabou de dizer, o que faz com que sejam feitas essas concessões para a colocação de espreguiçadeiras e guarda-sóis. Qual é a entidade administrativa que concessiona esses espaços, por um lado, e já agora, qual é a autoridade pública com poder de fiscalização de policiamento que impõe a ordem pública numa praia?

Certo. Parte da confusão está precisamente na dispersão de algumas destas competências e das alterações que este regime tem conhecido. Vamos por partes. Concessões, por um lado, o concedente original dos apoios era a APA até 2018, enquanto a Autoridade Nacional da Água, antes da APA, eram outros. Não importa muito estar aqui a fazer um grande histórico.

Não vamos fazer o histórico disso. Isso não é o mala direta.

Em 2018, com a revisão das competências municipais, esta competência passou para os municípios, o que implica que, neste momento, haja algumas praias em que se as concessões são anteriores a 2018, ainda é a APA que comanda, digamos assim, se são posteriores, já são os municípios. Hoje, na larguíssima maioria dos casos, e há algumas exceções, mas que para este efeito são mais ou menos irrelevantes. Na grande maioria dos casos, são os municípios que lançam estes concursos. São concursos de concessão, tipicamente, há casos de licença, mas tipicamente são concursos, mas a APA mantém algum poder de regulação, porque não deixa de ser ela a autoridade nacional.

Ou seja, temos a administração central e temos a administração local.

Precisamente.

Por cima ou até isso. Agora vamos analisar as declarações de Pimenta Machado. Podemos dizer que o presidente da APATem razão? Ou seja, há um abuso dos concessionários quando tentam afastar os banhistas de colocar guarda-sóis em frente à concessão?

Só antes de responder a essa pergunta, só um complemento à anterior, que é: para dificultar ainda mais a coisa, ainda temos intervenção da Direção-Geral da Autoridade Marítima, que se pronuncia quanto às questões de segurança, e a Polícia Marítima, e quanto à fiscalização, a resposta é uma só: é a Polícia Marítima que tem a autoridade de fiscalização.

Então, no seu entender, quem é que tem razão aqui? É o presidente da APA?

Eu aqui vou tendo de utilizar a palavra favorita dos advogados: depende. Se por um lado é certo que a área concessionada é aquela e não outra, e portanto, naturalmente que o presidente da APA tem razão nesse sentido, a área concessionada é aquela. Por outro lado, também não podemos ignorar que há uma expectativa do concessionário, e já agora, também dos utilizadores pagantes dos espaços concessionados, em retirar uma utilidade económica que, se calhar, está associada àquela concessão. Essa utilidade económica pode passar pelas vistas mais ou menos desimpedidas, ou até por situações de abuso de direito, se quisermos, de chico-espertice, que podem vir associadas a este, ou seja, a pessoa aluga um toldo e depois instala mais 10 chapéus à volta pra conseguir retirar dali o benefício do toldo, mas pagando só um décimo daquilo que devia pagar. Portanto, a questão não é preta e branca, é cinzenta, como quase todas as questões jurídicas. Por exemplo, a situação não é muito diferente. Imagine que eu vou licenciar um estúdio de ioga ou um spa, e depois ao lado a câmara autoriza a instalação de uma discoteca que toca música dia e noite.

Há um conflito de direitos.

Há um conflito de direitos. E aqui pode dar-se exatamente a mesma situação.

André, há aqui também uma incongruência clara. A APA diz que a área exterior à concessão é pública, mas as autarquias e os concessionários dizem que as placas sinaléticas que impedem essa colocação dos guarda-sóis em frente à concessão são homologadas pela Autoridade Marítima Nacional. Em que é que ficamos aqui, neste ponto? Ou também depende?

Não, acho que aqui a questão das placas, sinceramente, não é decisiva, até porque a competência da Autoridade Marítima Nacional na homologação das placas cinge-se, sobretudo, aos materiais das placas, a saber se estão devidamente implantados no terreno, se são feitos com os materiais apropriados.

Não necessariamente a mensagem.

Não necessariamente a mensagem. Claro que também aqui a fronteira não é absolutamente clara. Se eu mandar uma placa para homologar que diga uma mensagem racista ou xenófoba. Naturalmente que a Autoridade Marítima Nacional não vai homologar isso, mas ao mesmo tempo não faz uma interpretação autêntica.

Portanto, não se pode sobrepor à interpretação da Agência Portuguesa do Ambiente, na prática.

Sim, ou nos tribunais, se vier a ser o caso disso.

E que tipo de norma, pra sermos aqui um pouquinho mais práticos, deve o presidente da APA emitir para clarificar essa interpretação da lei, ou pelo menos a interpretação que ele faz da lei?

A questão é mesmo essa, é a interpretação que a APA faz da lei. Ou seja, a APA não tem poderes legislativos, os poderes regulamentares que tem, têm de se cingir àquilo que diz a lei, portanto, não pode extravasar aquilo que diz a lei, e estes poderes não são de observância obrigatória para outras entidades que não estejam hierarquicamente dependentes da APA, que é o caso da Polícia Marítima, que depende do Ministério da Defesa.

Da Autoridade Marítima Nacional.

Ou seja, a interpretação que a APA emitir nessa clarificação terá que ser obrigatoriamente seguida pela Autoridade Marítima Nacional e pela Polícia Marítima?

Não necessariamente. Embora, neste tipo de situações, haja uma expectativa legítima de que haja algum tipo de articulação entre as entidades com competência na matéria.

Portanto, à partida, não se espera que a Polícia Marítima vá contra aquilo que for uma norma da APA.

Mas há aqui outra questão, e antes outra pergunta que eu lhe ia colocar, e que tem a ver com a questão de uma guerra judicial. Mas antes disso, lá está, como há pouco estava a dizer, temos a administração central e a administração local. A expectativa de que as entidades da administração central, como é o caso da APA e da Autoridade Marítima Nacional, são duas instituições da administração central, é expectável que elas se entendam e definam qual é a interpretação a seguir. Mas depois temos a administração local, nomeadamente as câmaras municipais, que concessionam os espaços. Essas podem não seguir o entendimento da APA, certo?

Podem, e podem agravar a situação de incerteza e de imprevisibilidade que já hoje se verifica, mas não devem, de todo, obediência. Isto agora depende um bocadinho da via que a APA optar por seguir. Se a APA promover uma alteração legislativa ou se fizer algum regulamento ao abrigo dos poderes regulamentares.

Mas são coisas diferentes. Uma alteração legislativa, ou é o governo que a aprova, ou é a Assembleia da República que a aprova.

Precisamente.

É uma coisa que demora o seu tempo.

Demora. Mas se houver a emissão de um regulamento ao abrigo de uma lei que exista.

Isso a APA tem competência pra isso.

Aí, sim. E aí a Polícia Marítima já deve obediência e as autoridades municipais também.

Ou seja, se a APA quiser clarificar totalmente, terá que ir, se calhar, por essa via de uma regulamentação mais densa do que propriamente só uma norma mais geral.

Exatamente.

Mas os concessionários, lá está, que são outra parteOs privados, aqui nesta questão, podem tentar colocar em causa essa interpretação ou esse regulamento. Pode ser uma interpretação ou mesmo o regulamento da APA. Portanto, podem interpor, por exemplo, uma providência cautelar no tribunal administrativo. E se o fizerem, essa eventual ação suspende os efeitos de interpretação ou até mesmo o regulamento da APA, certo?

Certo. À partida, sim, mas depois também há uma coisa chamada resolução fundamentada, que é algo que a APA pode apresentar no processo e dizer que o interesse público, neste caso, é muito prevalecente sobre os interesses privados em apreciação.

Suspende os efeitos da providência cautelar.

É uma providência cautelar sobre a providência cautelar, se quiser.

Muito bem, ou seja, fica-se só com a ação principal pra julgar.

Não, até o tribunal decidir a providência cautelar. Quando o tribunal decide a providência cautelar, é o que o tribunal decide que vale.

Ok. Mas os concessionários podem pôr uma ação que vise julgar a situação.

Sim, uma providência cautelar é sempre associada a uma ação principal.

Eu sei. Uma providência para suspender os efeitos de qualquer decisão da administração.

Precisamente.

A ação principal é para decretar se esse regulamento, vamos supor, é ilegal ou não.

Exatamente.

Isso demora o seu tempo também.

Demora, muito.

Isso já nós temos abordado aqui. Mas o ponto onde eu queria chegar é o seguinte, sob a forma de pergunta, que é: você acha que há tempo para antes do início do verão, antes de este época de Verão, nós termos esta situação clarificada?

Não.

Não?

Não.

Aliás, em muitos lugares a época de balnear já até começou, na verdade.

Já começou?

Sim, em meio de maio já há alguns locais em que a época de balnear começou. E hoje é dia 1, provavelmente haverá outros locais.

O verão vai com sorte se só começa daqui a umas semanas.

Depende um bocadinho de como estas entidades todas se comportarem. Ou seja, se houver alguma espécie de conformação com indicações da APA neste sentido, pode a coisa ficar mais ou menos pacificada. Se não houver essa atitude, pode ser mais complicado.

Deixe-me ainda perguntar-lhe mais uma coisa, André, porque estamos a falar aqui de questões relacionadas com uma determinada zona de praia, mas também têm vindo muitas notícias sobre a questão de quem é que é dono de determinada praia. E nesta semana houve também a notícia, nomeadamente no Público, de que a Herdade da Comenda diz que é dona de cinco praias na Arrábida, neste caso por uma questão espacial, porque entende que a zona que lhe é devida vai até precisamente essa zona da praia. Apesar de aqui estar em causa uma questão mais específica de zonas, de limites e de fronteiras, se um terreno vai até uma determinada praia, quem é dono do terreno é dono da praia?

Aqui pode-se colocar uma questão das chamadas servidões de acesso. Ou seja, a praia, por lei, a não ser que fosse privada antes de 1800 e já não me lembro.

1861, salvo erro. O Dom Luís não teve um reinado muito longo.

Não. A não ser que fosse já privada nessa altura, e aí, em último caso, pode haver questões de propriedade de praias, mas penso que se colocará mais nas praias fluviais e não tanto nas praias marítimas. Nesses casos, mas são questões ultraexcepcionais, o que está em causa poderá ser uma questão de direito de acesso à praia. E aí, se houver um local que integra o domínio público marítimo, como é o caso da praia, as entidades que são proprietárias, agora sim, dos terrenos que circundam a praia, deverão, à partida, dar acesso à praia. Depois também muito irá depender da geografia própria dos locais.

Se permitem esse acesso ou se não permitem esse acesso pela própria geografia do local.

Precisamente. Se alguém chegar lá de barco, acho difícil que alguém consiga impedir o acesso à praia. Direito de entrar pela casa adentro também não me parece que possa haver, tem que se ver a situação concreta.

A lei é de 1864. Dom Luís reinou entre 1861 e 1889.

Pronto.

É uma informação histórica.

Exatamente. E ficamos aqui a perceber que não vai ser fácil, provavelmente este verão, que esta confusão irá continuar nas praias.

Ainda temos que ter outro explicador sobre esta matéria.

Exatamente. Haveremos provavelmente ainda de trazer este tema de novo aqui ao "Sissa Segue". André Esgueiva e Conceição, muito obrigado por ter vindo ao programa de hoje, ajudar-nos a tentar esclarecer esta confusão de verão. O "Sissa Segue" está de regresso na próxima semana, já com o habitual duelo entre o Luís Rosa e o Paulo Sara гоша da Mata. Eu sou o Luís Soares, até pra semana.

Até pra semana.