O Governo conseguiu um resultado histórico ao fazer baixar o défice de 2016 para o mais baixo em democracia, 2% do PIB, que permitiu a Portugal sair do Procedimentos dos Défices Excessivos, mas para lá chegar também foi preciso um outro número histórico, o valor das cativações: 942,7 milhões de euros, mais do dobro do prometido à Comissão Europeia e é o valor mais alto desde, pelo menos, 2004.

Todos os anos o Governo pede autorização ao Parlamento, na sua proposta de Orçamento do Estado, para fazer despesa. Parte dos orçamentos dos Ministérios fica, no entanto, congelado e dependente de autorização do Ministro das Finanças para vir a ser utilizado ao longo do ano. Não utilizar estas cativações, faz parte da gestão do governo para controlar o défice. Este ano, esse valor ficou perto dos mil milhões de euros, algo que não acontece, pelo menos, desde 2004.

Foi um tema muito discutido, especialmente depois de o Eurogrupo ter pedido a Portugal, logo depois do primeiro orçamento deste Governo ter sido aprovado pela Comissão Europeia, para preparar medidas para garantir que o défice não derrapava (outra vez).

Dois meses depois, em abril, no Programa de Estabilidade de 2016 enviado a Bruxelas, o Governo dizia que tinha criado no orçamento uma folga adicional inédita para tapar qualquer buraco que surgisse. Esta valia cerca de 350 milhões de euros: “No caso de ser identificado um desvio significativo, após avaliação regular, o Governo dispõe de cativações adicionais, pela primeira vez na Lei do Orçamento do Estado, para o controle de despesa na aquisição de bens e serviços no montante de 0,19 pontos percentuais do PIB”.

Quando a Comissão Europeia decidiu abrir um processo de sanções a Portugal por não ter cumprido a meta do défice do ano anterior – governado na quase totalidade do ano por PSD e CDS-PP -, Portugal conseguiu evitar uma multa e a suspensão de fundos europeus, aceitando em troca dar garantias adicionais de que o défice seria cumprido, garantias essas dadas em forma de cativações.

Pouco depois, o próprio Governo disse que deu a garantia à Comissão Europeia que pelo menos 445 milhões de euros não seriam descativados com toda a certeza. Sobravam outros 600 milhões de euros que a UTAO estimava que em novembro ainda não tinham sido utilizados.

A oposição, PSD e CDS-PP, insistiu desde então em saber onde seriam feitos estes cortes e qual o valor total. Vários foram os membros do Governos que, sucessivamente, recusaram responder no Parlamento a esta questão. Mário Centeno, ministro das Finanças, e João Leão, secretário de Estado do Orçamento, preferiram antes responder à pergunta que não lhes foi feita, que era onde não eram aplicadas cativações. A Saúde (o Serviço Nacional de Saúde não pode, por lei, ser alvo de cativações) e a Educação não estavam nesse lote, garantiam os governantes, sem dar mais respostas.

A oposição pressionava, lembrando um despacho do secretário de Estado da Saúde a dar instruções para congelar os gastos com investimento em renovação de equipamento, e até a impor limitações nos gastos na renovação do stock de medicamentos. João Leão lembrou mesmo as cativações feitas durante os anos em que PSD e CDS-PP para dizer que os valores de cativações eram normais estarem à volta dos 500 milhões de euros.

A resposta à pergunta da oposição chegou esta segunda-feira, quando a Direção-Geral do Orçamento publicou a Conta Geral do Estado de 2016: no final do ano, o Governo não deu autorização para que se gastassem 942,7 milhões de euros, tornando em cortes definitivos aquilo que eram estes valores que estavam congelados e dependentes de autorização para serem usados.

Este é o maior valor desde, pelo menos, 2004. “Pelo menos” porque a Conta Geral do Estado de cada um destes anos só tem descriminado o valor das cativações que não foram desbloqueadas desde 2005. Desde essa altura, não houve um único ano em que as cativações que foram tornadas em cortes definitivos fossem tão elevadas, nem sequer durante os anos em que a troika esteve em Portugal.

O mais perto que se esteve deste valor foi em 2010, ainda durante o governo de José Sócrates e no primeiro ano em que se começou a travar a fundo. Nesse ano, de 1377,3 milhões de euros, 822,9 milhões foram cortados.

Onde foram feitos estes cortes? A Conta Geral do Estado não descreve onde todos os congelamentos foram tornados em cortes, mas diz quais são os tipos de despesa e de que ministérios saíram, por exemplo. A maior fatia do bolo sai da aquisição de bens e serviços, as despesas que asseguram o funcionamento do Estado – onde estão gastos como a gasolina, papel para as fotocopiadoras, entre muitos outros – e onde normalmente os governos apontam que existe maior desperdício (mas também é de onde sai o dinheiro para assegurar o funcionamento básico dos serviços).

Só na aquisição de bens e serviços foram cortados 553,5 milhões de euros, mais de metade do valor total que ficou por descativar.

A segunda maior fatia saiu da reserva orçamental, que congela um montante específico dos orçamentos das entidades afetas a cada Ministério – sem afetar o Serviço Nacional de Saúde e do Ensino Superior –, com 224 milhões de euros por descativar.

Cativações decisivas para a meta do défice

As cativações acabaram por representar a maior fatia da estratégia para cortar o défice orçamental para o valor histórico alcançado.

Só as cativações permitiram baixar o défice em 0,5% do PIB. Às cativações, um instrumento de gestão orçamental previsto e usado todos os anos – embora nunca antes nesta dimensão – juntaram-se outros efeitos de caráter extraordinário, caso do PERES, o perdão fiscal que o Governo decidiu avançar na parte final do ano e que permitiu que entrassem nos cofres do Estado 550 milhões de euros.

O Governo avançou ainda com outro programa extraordinário, o de reavaliação de ativos, que permitiu encaixar mais 104 milhões de euros de uma receita considerada extraordinária pela Comissão Europeia. Ao contrário do PERES, este programa já estava previsto no Orçamento do Estado para 2016.

Só as cativações, o perdão fiscal e o programa de reavaliação de ativos valeram uma redução do défice de quase 1600 milhões de euros, o equivalente a quase 0,9% do PIB. Ou seja, sem estes efeitos, o défice teria sido de 2,9%, longe dos 2,5% acordados com a Comissão Europeia e muito perto dos 3%.

Mas não foi só de cativações e perdões fiscais se fez a redução do défice. Há outros fatores extra que podem ajudar a explicar as contas, alguns deles one-off, ou seja, que não se irão repetir em 2017.

O caso mais relevante é o da devolução de 264 milhões de euros por parte do fundo de resgate do euro, de prepaid margins do empréstimo do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF). O empréstimo, feito em 2011, tinha uma maturidade de cinco anos e venceu o ano passado, com o Estado português a receber de volta uma margem de lucro que deixou de existir nos empréstimos europeus — agora que esta parte do empréstimo foi refinanciada pelo Mecanismo Europeu de Estabilidade (o sucessor do FEEF).

Outro fator a ter em conta são os 106,9 milhões de euros que o Estado não entregou à Grécia, apesar de o ter previsto no Orçamento do Estado para 2016. Este valor diz respeito a um compromisso que os países do euro fizeram em novembro de 2012 com a Grécia, ao abrigo do qual abdicavam dos lucros que o Banco Central Europeu lhes entregava todos os anos e que eram resultado da compra de dívida pública grega.

Portugal, como todos os outros países, recebia este dinheiro via dividendos do Banco de Portugal e aceitou abdicar todos os anos deste valor, transferindo o dinheiro do orçamento para o Mecanismo Europeu de Estabilidade, que depois o transferia para Atenas.

No entanto, quando o segundo resgate expirou em junho de 2015, também este acordo ficou sem validade e foi assim que os países do euro procederam. Portugal, ao contrário dos restantes, decidiu prever no orçamento esta despesa, mesmo sem qualquer indicação de que teria de a fazer, por uma questão de precaução. Como esta despesa não se fez, são mais 106,9 milhões de euros que ajudam às contas. A despesa já não está prevista no orçamento de 2017.

Numa dimensão mais pequena, mas também considerada como uma medida one-off, está a venda (que já estava prevista) de aviões F-16 à Roménia, uma operação avaliada em 70 milhões de euros pelo INE. Os aviões foram comprados o ano passado, por isso nem chegam a ter impacto no PIB.

Outro efeito que pode ter sido fundamental foi provocado por uma medida não tomada: a operação de recapitalização da Caixa Geral de Depósitos. Esta operação estava prevista realizar-se antes do ano acabar, e foi isso mesmo que defendeu o staff das instituições, e até do BCE, mas o Governo conseguiu convencer o BCE e a Comissão Europeia que o aumento de capital com dinheiro do Estado podia ser adiado para este ano, permitindo-lhe sair, com ou sem impacto nas contas públicas desta operação, do Procedimento dos Défices Excessivos.

Este foi o fator que lhe deu a total certeza que conseguiria finalmente sair do Procedimento aberto em 2009. O eventual impacto nas contas ainda está por decidir pelo Eurostat. O Governo está completamente contra, argumentando que a operação, não tendo sido considerada ajuda de Estado, não pode ser contabilizada no défice. Mas na Comissão Europeia há mais dúvidas. Como a operação só se realizou este ano, esta questão não foi um entrave.

O Governo defendeu a utilização de algumas destas medidas com o anormal valor de reembolsos de impostos que teve de fazer durante o ano passado, em parte devido a medidas do anterior governo.