O cargo e raio de ação do Presidente da República já foi alvo de inúmeras alterações ao longo das sete revisões constitucionais, mas o essencial mantém-se, só com pequenos retoques desde 1982, ano da primeira revisão. E mesmo que entre os cerca de 70 projetos de revisão constitucional que já existiram na história da democracia, muitas tenham sido as tentativas de mudar os poderes presidenciais, a verdade é que nenhuma delas pretendeu alterar o cargo ao ponto de mudar o sistema semi-presidencial.
- A bomba atómica
Começando pelo princípio. Durante mais de um ano, entre abril de 1981 e setembro de 1982, os deputados sentaram-se para aligeirar a carga ideológica de um texto forjado ainda a Revolução se sentia quente no plenário da Assembleia Constituinte. Uma das grandes alterações, a titulo de exemplo, foi a extinção do Conselho da Revolução, com as suas funções a serem substituídas pelo Conselho de Estado (órgão consultivo do Presidente da República) e pelo Tribunal Constitucional (TC).
Mas a alteração de peso, no que diz respeito aos poderes do Presidente da República, foi sobre o uso das chamadas bombas atómicas (a demissão do governo e a dissolução da Assembleia da República). E o objetivo foi tirar de um lado e pôr do outro, ou seja, alargou-se o uso do poder de dissolução do Parlamento, mas restringiu-se o da demissão do governo, que passou a só poder ser usado para “garantir o regular funcionamento das instituições”. Uma faculdade que nunca foi usada por um chefe de Estado.
Por outro lado, no que diz respeito a dissolver a Assembleia da República, deixou de ser necessário parecer prévio (até então era necessário que o Conselho da Revolução se pronunciasse) e deixaram de existir bloqueios, como por exemplo a dissolução só ser possível após três rejeições consecutivas do programa do governo. O Presidente pode dissolver e ponto. Um poder que já foi usado por sete vezes: após queda do governo, o Presidente entendeu dissolver em 1979, 1983, 2001 e 2011; quando ruiu a maioria (Bloco Central) de 1985; em 1987, quando o governo apoiado por uma maioria relativa foi censurado; e em 2004 quando deixou de ter confiança no governo e considerou esgotadas as soluções de governo que podiam sair da maioria parlamentar. Dividindo o poder pelas aldeias: Ramalho Eanes usou-o três vezes, Mário Soares uma única vez, Jorge Sampaio duas e Cavaco Silva uma.
Este equilíbrio das duas grandes armas presidenciais traduziu-se numa coisa simples: o governo deixou de depender politicamente do Presidente da República, passando a depender da Assembleia da República. “Desde 1982 há uma estabilização dos poderes presidenciais”, sustenta o comunista António Filipe. Jorge Lacão, do PS, acrescenta mesmo que ficou claro o caminho de que “não se queria ir pelo presidencialismo”. “A revisão de 1982 foi muito sábia, permitiu olhar para o regime semi-presidencial e prever os maiores desequilíbrios que podia ter, corrigindo-os”.
Entre 76 e 82, houve sete governos constitucionais, três deles de iniciativa presidencial (Ramalho Eanes). Em 1981, o PS e o PSD e o CDS (na altura juntos na AD) entenderam ser a altura de tirar a carga presidencialista ao regime, acentuado o lado parlamentar, e aprovaram-no em 1982.
2. Relação com o Tribunal Constitucional
Neste mesmo ano, 1982, o Presidente da República passou a poder pedir a fiscalização preventiva e sucessiva da constitucionalidade dos diplomas a um Tribunal Constitucional também criado nesta revisão.
De uma assentada, com a nova instância superior, surgem como competências para atos próprios do presidente da República a possibilidade de requerer ao TC a apreciação preventiva da constitucionalidade de normas constantes nas leis, decretos-leis e convenções internacionais, bem como requerer a declaração de inconstitucionalidade de normas jurídicas e a verificação da inconstitucionalidade por omissão.
Para os constitucionalistas Jorge Miranda e Rui Medeiros, “o Presidente goza de larga discricionariedade” como órgão político. “É no contexto global do seu mandato e ponderando diferentes interesses constitucionais e políticos que tem de decidir com vista a garantir o regular funcionamento das instituições”, escrevem na Constituição anotada da autoria dos dois.
Foi também nesta revisão que se estabeleceu que na frase do juramento, na tomada de posse, o Presidente da República não só jura “cumprir” como também “fazer cumprir a Constituição”, o que ganhou sentido com a soma das novas competências do Presidente que decorreram da criação do TC.
No decorrer das sete revisões constitucionais, foram várias as tentativas, transversais a todas as bancadas parlamentares, de dar ao Presidente o poder de indicar juízes para o TC, mas a proposta nunca foi aprovada. Em 1982 estabeleceu-se, no entanto, que o Presidente passaria a indicar cinco nomes para o Conselho de Estado, que surgiu nessa mesma revisão em que foi criado o TC. Isto além de ter passado a ter também poderes de nomear, sob proposta do governo, o chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas, o vice-chefe e os chefes do Estado-Maior dos três ramos das Forças Armadas.
3. Promulgações e vetos
O chefe de Estado tem uma palavra a dizer no processo legislativo por via dos pedidos de fiscalização ao TC, mas também por outra: o poder de promulgação e veto. Este artigo da Constituição sofreu alterações ao longo das várias revisões constitucionais, sobretudo no que diz respeito à capacidade da Assembleia da República poder confirmar diplomas já vetados pelo Presidente da República. As revisões à Constituição (em 1982, 1989 e 1997) acabaram sempre por manter “o primado da competência legislativa do Parlamento”, como lhe chamam os constitucionalistas Miranda e Medeiros. É que o chefe de Estado tem a possibilidade de vetar politicamente (portanto de forma mais livre, sem ter de depender de pronúncias por inconstitucionalidade do tribunal competente) “qualquer decreto da Assembleia da República” no prazo de 20 dias depois de o ter recebido. Mas não é um poder absoluto, já que se os deputados confirmarem o voto por maioria absoluta dos deputados em funções, o diploma tem de ser promulgado.
A verdade é que isto está na Constituição desde 1976, o que foi sendo alvo de alterações – além do alargamento em cinco dias do prazo para o Presidente ter de se pronunciar sobre diplomas do parlamento – foi a exigência de uma maioria qualificada (dois terços dos deputados) para a confirmação de diplomas específicos.
A lista foi encolhendo ao longo das revisões e hoje a malha é mais apertada caso os deputados queiram passar por cima de vetos presidenciais a leis orgânicas, diplomas relativos a relações externas, limites entre setor público e privado e a regulamentação de atos eleitorais. Bem menos do que no passado. Pelo caminho caiu, na revisão de 89, a confirmação por maioria qualificada para diplomas relativos aos “regimes do estado de sítio e do estado de emergência”, sobre “a organização da defesa nacional”, bem como “bases gerais da organização e do funcionamento das forças armadas” ou “organizações do funcionamento e processo do Tribunal Constitucional”.
Quanto à ação presidencial no processo legislativo, o capítulo fica fechado com a introdução, em 1982, de um prazo de 40 dias para o Presidente se pronunciar sobre diplomas que venham do governo, mas neste caso não ficou prevista qualquer possibilidade de confirmação dos diplomas rejeitados em Belém por parte do executivo. A palavra do Presidente é mesmo a última.
4. Eleições
É na revisão de 1997 que se volta a verificar uma mudança significativa no capítulo do Presidente da República, com o alargamento do universo eleitoral, permitindo que os portugueses residentes no estrangeiro também participassem neste ato eleitoral. A alteração já vinha a ser reclamada desde a revisão e 1982 e atravessou praticamente todas as forças políticas, com especial insistência do PSD que tem expressão forte entre este eleitorado. Nessa revisão, alargou-se ainda o prazo para a marcação da eleição ao Presidente da República que passou a ser eleito “nos 60 dias anteriores ao termo do mandato do seu antecessor”.
Foi também na primeira revisão que se definiu que as candidaturas passariam a ser entregues junto do Tribunal Constitucional e não do Supremo Tribunal de Justiça e foi aí que se estabeleceu também a não contabilização dos votos em branco na eleição presidencial, inscrevendo-se na Constituição que “será eleito Presidente da República o candidato que obtiver mais de metade dos votos validamente expressos, não se considerando como tal os votos em branco”. E a segunda volta faz-se até ao vigésimo primeiro dia.
Anos mais tarde, já depois da adesão de Portugal à então Comunidade Económica Europeia, aproveitou-se a revisão constitucional de 1989 para inscrever lá que o chefe de Estado passaria a ter também como incumbência a marcação das eleições ao Parlamento Europeu, além de marcar, “de harmonia com a lei eleitoral”, as eleições para a Presidência da República, as eleições à Assembleia da República e às Assembleias Legislativas Regionais. O único ato eleitoral cuja marcação não é feita pelo Presidente são as autárquicas, cuja data é escolha do governo.
Há ainda uma outra alteração aos poderes do Presidente que decorreu de um acontecimento exterior, caso da transferência administrativa de Macau para a China, em 1999. Só na revisão de 2004 é que os deputados limparam o texto constitucional das referências ao território que esteve sob administração portuguesa e cuja aplicação do estatuto estava a cargo do Presidente da República.
5. Convocação de referendos
Para o social-democrata Matos Correia, a alteração mais relevante aos poderes do Presidente que apareceu desde 1982 foi já em 1989, quando se inclui o referendo nacional na Constituição. E isto porque esta consulta popular pode ser proposta pelo governo ou pela Assembleia da República, mas a decisão final cabe ao Presidente da República e, mais do que isto, “a sua decisão é definitiva”, frisa o deputado do PSD. É que quando o Presidente recusa uma proposta de referendo que lhe chegue, ela não pode ser renovada nessa sessão legislativa.
Já aconteceu? Sim, em 2005, Jorge Sampaio recusou ter um referendo à Interrupção Voluntária da Gravidez no verão, depois foi a vez do Tribunal Constitucional vir travar os socialistas, ainda nesse ano, precisamente por entender que estavam na mesma sessão legislativa e teriam de esperar por 2006 para voltar a propor um referendo sobre a mesma matéria. Bloqueios que acabaram por adiar o referendo ao aborto para fevereiro de 2007.
Há pontos menores de alteração que ainda estão longe de chegar ao ponto desejável, por exemplo, pelo atual Presidente da República. Numa intervenção em outubro, Cavaco Silva falou na necessidade de alterações pontuais, apesar de afirmar que “o sistema constitucional nunca foi impedimento à ação do Presidente e ao normal funcionamento das instituições democráticas, referindo mesmo que a Constituição “confere ao Presidente da República as competências necessárias”. Ainda assim, o chefe de Estado considerou “anacrónico” que a Assembleia da República tenha de autorizar ausências do Presidente do território nacional. O Texto Fundamental prevê que as deslocações para fora do país tenham “assentimento obrigatório” da Assembleia da República, sendo que até 1982 era não só necessário esta autorização como também a do Conselho da Revolução, que foi extinto nessa revisão. As viagens curtas (até 1982 eram considerados dez dias de viagem, mas passaram a apenas cinco) não têm de ser aprovadas, ainda que o parlamento tenha de ser informado delas.
6. Dissolução de órgãos regionais
A revisão de 2004 ficou sobretudo marcada pela equiparação entre a Assembleia da República e as Assembleias Legislativas Nacionais, o que teve implicações nos poderes presidenciais, nomeadamente em matéria de dissolução. O artigo relativo à dissolução de órgãos regionais começou por ter uma pequena alteração, logo em 1997, para garantir que os órgãos de governo das regiões autónomas só pudessem ser dissolvidos pelo Presidente da República “por prática de atos graves contrários à Constituição” (até aqui não existia a expressão “graves”). Mas na revisão de 2004, o artigo sofreu uma alteração total, passando a dissolução a ser tão livre de justificações como a que vigora para a Assembleia da República. A ideia foi precisamente aproximar os regimes.
Chegados a este ponto, a conclusão maior é que, ao longo de todos os processos de revisão constitucional, ninguém tentou tocar na configuração do cargo, de forma mais genérica, ainda que o antigo deputado madeirense do PSD, Guilherme Silva, frise que o antigo presidente do governo Regional da Madeira, Alberto João Jardim, acalentasse esse sonho. Aliás, Guilherme Silva diz mesmo que “o que Alberto João Jardim queria ter feito se tivesse chegado a Presidente da República era um referendo constitucional para criar um regime presidencialista”. Era a forma, acredita o social-democrata, de “acabar com promessas dos Executivos de fazerem reformas do Estado. Criávamos uma autoridade com legitimação forte do voto direto que só o Presidente da República poderá ter”.
“Seria dar-lhe uma veste menos decorativa”, argumenta ao mesmo tempo que explica que os deputados da Madeira (que tantos projetos de revisão apresentaram) acabaram por nunca verter esta vontade num projeto de revisão por estarem “mais preocupados com a questão da autonomia”. Ou seja, a maior vontade de alterar radicalmente o sistema que já se registou até aqui (no meio político) nem chegou ao papel.
