A direção-geral do Orçamento (DGO) apresentou esta segunda-feira o lado A do défice orçamental. É a execução do primeiro semestre de 2016, segundo a qual o desequilíbrio das contas públicas diminuiu cerca de mil milhões de euros. O problema é que os peritos têm avisado que esta é apenas uma das partes do disco que vai tocar ao longo de todo o ano. O lado A reúne as baladas, as cantigas mais amenas e prazenteiras. A partir de julho, o disco vira — e o lado B arrisca-se a fazer jus à fama de lado negro.

É por isso que a Comissão Europeia tem insistido com o Governo para apresentar medidas de consolidação orçamental adicionais ainda para este ano. E é também por isso que Mário Centeno, na tentativa de sossegar a ansiedade de Bruxelas, prometeu não usar um tipo de cativações adicionais, no valor de 0,2% do PIB (produto interno bruto), que incluiu nos mapas do Orçamento mas não registou no sistema informático dos serviços. Isto é o mesmo que dizer que não vai mexer em 59,3% da almofada orçamental que criou.

Exequível? A história joga contra Centeno. Tal como a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) já demonstrou, as reservas orçamentais são amplamente utilizadas todos os anos. O mesmo acontece com a dotação provisional — outra rubrica do Orçamento que também serve, supostamente, para responder a imprevistos. O Tribunal de Contas tem mesmo avisado para a utilização indevida destes expedientes: acabam por ser usados em despesas correntes em demasiadas ocasiões.

O que está no lado A da execução orçamental

Numa primeira análise, a execução orçamental parece estar a correr bem. Não são evidentes desvios que coloquem a meta que foi estipulada para o défice (5.493,3 milhões de euros em contabilidade de caixa) definitivamente em causa. Isto mesmo reconheceu a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), tendo por referência os dados da execução até maio.

Desde logo, o défice diminuiu 971 milhões de euros face ao primeiro semestre de 2015 e isso é um facto positivo. A receita das administrações públicas cresceu 2,9% e a despesa aumentou apenas 0,2%. Ou seja: foi um aumento de mais de mil milhões de euros a entrar nos cofres públicos, que só teve como contrapartida uma subida de 78,6 milhões de euros dos gastos.

O saldo primário, que desconta os encargos com a dívida e que permite avaliar melhor a execução que depende diretamente da ação do Governo, melhorou 1.244,1 milhões de euros e está em terreno positivo: regista um excedente de 877,6 milhões.

Entrando no detalhe, há mais rubricas que se destacam pela positiva. Os números são melhores do lado da despesa — a parte da equação em que a teoria manda ajustar para fazer uma consolidação saudável e menos exposta aos ciclos económicos.

As despesas com prestações sociais estão em queda, sobretudo por causa da diminuição dos gastos com o desemprego. Ao mesmo tempo, as receitas de contribuições e quotizações estão a subir (4,7%) face ao mesmo período de 2015, o que mostra que o mercado de trabalho pode não estar a melhorar ao ritmo desejado, mas está, ainda assim, melhor. O reflexo desta dupla melhoria (na receita e na despesa) está no saldo da Segurança Social, que melhorou 313,9 milhões de euros, tendo tido uma ajuda muito menor de transferências extraordinárias do Orçamento do Estado (recebeu 385,9 milhões de euros, por comparação com os 894,2 milhões que já tinham sido transferidos no mesmo período de 2015).

No que toca aos gastos com pessoal, a execução acusa o impacto da devolução dos salários aos funcionários públicos: a despesa subiu 3%. Contudo, a direção-geral do Orçamento explica que este valor tem problemas de comparabilidade com 2015. Na carta enviada aos comissários europeus Valdis Dombrovskis e Pierre Moscovici, na sequência da abertura da ameaça de sanções a Portugal, o ministro das Finanças garantiu, até, que a estimativa de gastos com a reposição salarial apontava para um custo mais baixo do que aquele que tinha sido orçamentado: menos 97 milhões de euros.

Ainda no lado da despesa, a queda dos gastos com a aquisição de bens e serviços é bastante evidente: 2,1%. O Orçamento do Estado assume uma diminuição de 1,1%, por isso, o desempenho está a ser melhor do que o previsto.

Passando para a receita, há também alguns pontos positivos a assinalar. Os contribuintes ainda se lembram bem do expediente usado pelo anterior Governo para melhorar temporariamente as receitas do IVA — travou os reembolsos. Ora, este ano, apesar do ritmo de reembolsos neste imposto estar bastante acima (foram devolvidos mais 289,4 milhões de euros do que no primeiro semestre de 2015), o IVA continua a registar um aumento face ao ano passado: sobe 0,4%.

Mas assim sendo, qual é o problema com a execução orçamental deste ano? Para que quer a Comissão Europeia um plano B, com medidas de consolidação adicionais? É que não é a primeira vez que os comissários ouvem este disco. E sabem que há um lado mais sombrio, que é preciso acautelar.

O que nos reserva o lado B da execução orçamental

Que o défice está a baixar é inegável. Mas o ritmo a que está a acontecer chega para cumprir a meta? E as rubricas com melhores desempenhos são sustentáveis nesses níveis? Mais: Mário Centeno vai mesmo conseguir cumprir a promessa que fez a Bruxelas de não usar os cativos adicionais que estabeleceu neste Orçamento do Estado? E, se sim, a que custo?

Voltemos aos números. A receita total está a crescer, tal como a receita de impostos. Contudo, de acordo com a DGO estes aumentos estão muito aquém da variação que está implícita no Orçamento do Estado. Ou seja: se o ritmo do aumento da receita se mantiver até ao final do ano, vão faltar mais de mil milhões no Orçamento. Destes, 333 milhões de euros serão de coleta a menos. O que isto quer dizer é que a receita tem de crescer mais depressa: dos 3,1% de aumento, tem de passar para 4,5%, a nível global. A receita fiscal também tem de acelerar: a subida de 2,7% não chega, são precisos 3,4%.

Os riscos sobem de tom se se tiver em conta que o IVA da restauração desceu a 1 de julho, de 23% para 13%. É certo que a coleta do primeiro semestre está prejudicada pelo diferente perfil de reembolsos, mas a diferença é grande: a Autoridade Tributária teria de estar a arrecadar oito vezes mais receita para que o Orçamento estivesse a ser cumprido.

O IVA da restauração não é a única medida cujos efeitos só se materializam no segundo semestre, com impactos potencialmente negativos para a execução. Também é no segundo semestre que o horário de trabalho dos funcionários públicos encolhe para as 35 horas semanais, intensificando necessidades de contratação ou potenciando as horas extraordinárias. E à medida que o ano avança, os salários dos funcionários públicos vão recuperando valor, ficando livres de cortes no último trimestre do ano.

Tudo somado, os riscos colocam em perspetiva as garantias que Mário Centeno deu em Bruxelas. É certo que o ministro frisou que os custos que resultam da devolução salarial se estão a revelar mais baixos, mas também é verdade que os números não permitem ver isso (ainda?) e recomendam sobretudo cautela pelo que aí vem.

Mais: uma das medidas que o Governo deu como garantia do cumprimento da meta do défice de 2016, mesmo que o crescimento desiluda, foi a não libertação das cativações adicionais que constituiu no Orçamento do Estado. As cativações são uma espécie de gavetas, com dinheiro guardado, onde só o ministro das Finanças tem autorização para mexer. Os valores estão aprovados pela Assembleia da República para serem gastos pelos serviços, mas, se quiserem usar aqueles montantes, os dirigentes são obrigados a pedir a Mário Centeno e ficam dependentes da sua autorização.

Mário Centeno revelou que estas cativações correspondem a 0,2 pontos percentuais do PIB. Mas o que o ministro não disse logo — mas que o gabinete de imprensa confirmou depois ao Observador — foi que parte delas corresponde precisamente a cativações feitas sobre despesas com pessoal. Ora, este é daquele tipo de rubricas onde, em caso de necessidade, não se pode dizer que não. Se os serviços ficarem sem dinheiro para pagar salários, Centeno não tem como guardar os cativos — não pode ficar a dever salários, não pode cortar as remunerações, e também não pode despedir trabalhadores. Ou seja: tem mesmo de pagar.

A outra parte das cativações adicionais corresponde a verbas para aquisição de bens e serviços. À vista desarmada, parece uma medida mais fácil de cumprir: os gastos com esta rubrica estão muito aquém do implícito no Orçamento e, por isso, parece que não será necessário recorrer às tais cativações.

O problema é que aqui é o próprio boletim da DGO que chama a atenção para problemas de sazonalidade na comparação entre os dois anos. Ou seja: os gastos podem estar a cair simplesmente porque ainda não chegou a hora de executá-los. É isso que quer dizer “diferente perfil intra-anual de pagamentos no âmbito do programa Defesa, sobretudo dos encargos com as Forças Nacionais Destacadas e a Lei de Programação Militar”, ou “efeitos de base no período homólogo, relativo ao pagamento de contratos de meios aéreos, pela Autoridade Nacional de Proteção Civil”.

Da mesma forma que é preciso esperar que este tipo de efeitos se diluam para ter a certeza, por exemplo, que há algum problema no IVA, também é preciso esperar agora, para estar certo de que tudo corre bem com a aquisição de bens e serviços.

O mesmo acontece com as despesas de investimento. Estão a cair 20,6% no conjunto das administrações públicas, quando era suposto estarem a crescer 12%. Segundo a DGO, este comportamento não é resultado exclusivo da ação política do Governo (seria, aliás, contraditório com a estratégia anunciada na campanha eleitoral, que implicava virar a página da austeridade e aumentar o investimento para estimular a economia), mas em grande parte de problemas de comparabilidade. Ora, isso significa que há o risco sério de, no final do ano, estas diferenças ficarem esbatidas e o que era uma queda significativa deixa de ser.

Mais: os serviços estão a adiar pagamentos. Em seis meses, há mais 225 milhões de euros em atraso. Este valor está a beneficiar as contas da execução orçamental em contabilidade pública (é despesa que ainda não foi registada na ótica de caixa), mas vai aparecer na contabilidade que interessa a Bruxelas, na hora de avaliar o cumprimento das metas (a contabilidade nacional, a ótica de compromisso).

Do lado das receitas também há efeitos semelhantes. Há verbas que estão a engordar os números na contabilidade de caixa mas que depois não entram na contabilidade nacional. Todas somadas, mostra a DGO, valem 190 milhões de euros a mais na receita.