José Manuel Fernandes

Um Orçamento do “partido do Estado” com os olhos nas eleições de 2019

Querem duas medidas emblemáticas deste Orçamento de Estado? Mesmo antes de o poder analisar com mais detalhe, deixo duas que me saltaram à vista.

A primeira é a forma como, faseando as medidas com maior impacto orçamental (descongelamento das carreiras na Administração Pública, aumento mínimo de 10 euros das pensões e uma parte da descida do IRS nos escalões mais baixos), o seu custo recairá mais em 2019 do que em 2018. Como escreveu o Nuno André Martins, é uma factura que não é pequena: essas medidas vão custar 476 milhões de euros em 2018, 962,2 milhões em 2019 e 1.084,4 milhões em 2020. Dir-se-ia que é apenas “empurrar um problema com a barriga” para cumprir os compromissos com Bruxelas, mas é mais do que isso. É também cálculo eleitoral.

A segunda medida é precisamente uma daquelas que passa custos para 2018 e deixa mais evidente o calculismo eleitoralista do Orçamento: há uma mexida nas tabelas do IRS a pagar em 2018, mas essa mexida não se traduzirá integralmente nas retenções na fonte dos trabalhadores por conta de outrem. O truque não foi apenas atirar o custo dessa mexida nas tabelas para 2019, foi prever explicitamente que o acerto de contas com os contribuintes se fará no momento da devolução do IRS nesse ano. O que isto significa é que, dois ou três meses antes das eleições legislativas, os contribuintes receberão em casa um cheque mais gordo do que aquele que esperavam. Assim se garante que os mais incautos estarão agradecidos a António Costa. Assim se repete o truque deste ano, em que o aumento das pensões mais baixas foi pago apenas em Agosto, em vésperas de autárquicas. Se resultou agora, porque não haverá de resultar em 2019?

O curioso desta última opção é que ela contradiz o discurso do primeiro-ministro e do ministro das Finanças. Para eles, o alfa e o ómega da recuperação da economia tem sido a “política de devolução de rendimentos”, política essa que teria estimulado o consumo e puxado pelo crescimento. Sabemos que não é assim (o crescimento tem sido fruto sobretudo da performance das exportações e do boom turístico), e aparentemente eles também sabem, pois se achassem mesmo que era preciso pôr mais dinheiro no bolso dos cidadãos para estimular o crescimento não fariam uma opção em que optam deliberadamente por manter a carga fiscal efectiva em 2018 atirando os benefícios para 2019. Ou seja, num ano em que os próprios prevêem um abrandamento da economia, tomam a opção orçamental de postergar mais uma “devolução de rendimentos” a qual, dizem, estimularia essa mesma economia. A lógica é de facto uma batata.

Feitas estas duas breves notas, deixem-me apenas enunciar o que considero ser a escolha essencial deste OE: a prioridade do Governo e da geringonça vai ser continuar a agradar àquilo a que o saudoso Medina Carreira chamava o “partido do Estado”, isto é, o partido de todos os que, de uma forma ou outra, dependem do Estado, dos funcionários da Administração Pública aos pensionistas. Não é um OE feito a pensar no investimento e na iniciativa privada, bem pelo contrário, sendo muito significativa a forma como irá penalizar os trabalhadores por conta própria, complicando o chamado “regime simplificado do IRS”.

A ideia com que fico, e que procurarei fundamentar e desenvolver, é que num momento em que devíamos estar a aproveitar a folga que, apesar de tudo, um crescimento económico menos anémico permite, estamos de novo a comprometer o futuro, a criar mais encargos que terão de ser suportados mesmo quando esse crescimento não existir, a voltar a enredar-nos nas armadilhas despesistas de sempre.

De certo forma sinto-me como que transportado aos anos da euforia guterrista, 1997 e 1998, os anos da Expo e de “Portugal na moda”. Na altura o ministro das Finanças (Sousa Franco) apresentava os seus orçamentos dizendo que eram “de rigor com consciência social” e nunca deixava de acrescentar obrigações que ficariam como custos futuros. Nessa altura, Portugal crescia a 4% ao ano e tudo parecia possível. Agora nem aí estamos, mas a renovação da conversa sobre o “Portugal na moda” e a prática deste tipo de rigor “à socialista” deixa-me arrepiado. É que, mal passou a Expo, bastou o crescimento abrandar para o governo de então ficar fora de pé, sobretudo para um novo ministro das Finanças (Pina Moura) começar a acender luzes vermelhas antes de tudo acabar no famoso pântano.

E o que me perturba ainda mais nesta sensação de “déjà vu” é que há uma enorme diferença entre o Portugal de hoje e o de então: em 1998 a nossa dívida pública correspondia a 52% do PIB e hoje está nos 130%; em 1998 a nossa dívida externa correspondia a 2,5% do PIB, hoje está perto dos 100%.

Este Orçamento pode ter boas soluções para acomodar a geringonça e ganhar as eleições de 2019, mas não é o Orçamento reformista que permita prevenir ou mesmo antecipar os choques futuros. A ladainha do “rigor e consciência social” de Costa é por isso ainda mais irresponsável e perigosa do que a de Guterres há 20 anos, sendo que todos sabemos o que veio a seguir. Parece que nunca aprendemos nada.

Luís Aguiar-Conraria

Um orçamento difícil de criticar

Escrevo em cima do acontecimento e sem ter ainda conhecimento detalhado do Orçamento. É possível que ao longo das próximas semanas vá mudando algumas das minhas percepções iniciais. Irei dando conta dessa evolução na minha coluna semanal.

Em traços largos, não há grandes mudanças para as empresas e, para já, o governo resistiu à pressão de aumentar a derrama para as empresas com maiores lucros. Sendo a instabilidade fiscal um dos nossos principais problemas, saúdo esta estabilidade. Mantém-se a opção pela redução dos impostos directos sobre as famílias (IRS) e o aumento dos impostos sobre o consumo. Temos assim um Estado paternalista que continua a apostar em que tenhamos um modo de vida mais saudável e sustentável, desincentivando o uso de carro (com o aumento dos impostos sobre produtos petrolíferos, automóvel e de circulação) e o consumo de tabaco, bebidas alcoólicas, bebidas açucaradas e produtos salgados. Independentemente de concordar ou não com algum dos aumentos em concreto, concordo com a estratégia geral. O que deve pagar impostos não é a capacidade de cada um de gerar rendimentos, mas sim o seu consumo. Sendo um governo apoiado por partidos de esquerda, não choca que a progressividade do IRS tenha aumentando, e saúda-se que seja à custa de uma redução dos impostos para os rendimentos mais baixos e não de uma subida para os mais altos. Além disso, parte do aumento dos impostos sobre o consumo pode afectar desproporcionadamente as classes mais baixas, pelo que esta folga será bem-vinda (mas que de nada valerá a quem tem rendimentos tão baixos que neste momento já não paga IRS).

As metas para o orçamento são credíveis, até porque assentam em previsões conservadoras para uma série de indicadores (como por exemplo o crescimento do PIB). Adicionalmente, e caso o governo repita a estratégia de anos anteriores, o investimento público poderá ser ajustado de forma a cumprir a meta final. Ou seja, o aumento previsto para o investimento público pode ser visto como uma almofada que garante o cumprimento dos objectivos agregados. Adicionalmente, não faz grande sentido continuar a duvidar da capacidade do governo, e de Mário Centeno, de cumprir os limites que promete.

Parece-me que Mário Centeno terá cedido mais do que pretenderia ao PCP+BE. Isso reflecte-se não só na descida do IRS mas, principalmente, na rapidez com que as carreiras dos funcionários públicos serão descongeladas. Tanto quanto percebo, o governo geriu isto com grande habilidade, empurrando para 2019 a maioria dos efeitos. Grande parte da descida do IRS de 2018 vai-se repercutir em maiores devoluções em 2019 que será também o ano em que os funcionários públicos mais beneficiarão com o descongelamento de carreiras. Dado que haverá eleições legislativas em Outubro desse ano, fico com a ideia de que o PCP e o BE estão apostados em garantir uma maioria absoluta ao PS. Não é possível desejar melhores aliados políticos.

Inês Domingos

Um página e meia sobre empresas e empresários

Seguramente uma das tendências mais marcada nos últimos três orçamentos do Estado do Governo socialista é, para sermos generosos, a capacidade para ignorar as empresas e os empresários. Este ano não é exceção. Em 30 páginas de descrição das medidas emblemáticas do Governo para este ano, as medidas favoráveis às empresas ocupam uma página e meia. O próprio Governo as desvaloriza, já que nenhuma delas aparece na tabela resumo das principais medidas do orçamento, significando assim que não têm expressão financeira.

Para além destes pozinhos, as notícias para os trabalhadores por conta própria, empresários e empresas são penalizadoras. Refiro apenas duas emblemáticas. Os trabalhadores por conta própria vão deixar de ter um regime simplificado de declaração de rendimentos. O sistema proposto torna tão complicado o valor que pode ser deduzido ao montante sujeito a imposto que de simplificado já só sobra o nome. Isto tem duas consequências, tornar este regime praticamente inútil para os trabalhadores por conta própria e ao mesmo tempo, pela forma como foi desenhado, representar uma maneira encapotada de aumentar os impostos. Para além desta medida que afeta milhares de trabalhadores e pequenos empresários, os partidos mais à esquerda já vieram anunciar que vão propor na especialidade o aumento da derrama estadual sobre os lucros acima de 35 milhões de euros. Não só não baixam os impostos como ainda os aumentam.

O Governo proclama que quer reduzir a carga fiscal em 2018 em 0,2% do PIB, coisa que por sinal prometeu no ano passado mas não cumpriu. O problema é que essa redução está desequilibrada, sem cuidar das empresas, dos trabalhadores por conta própria e dos pequenos empresários. Sem integrar no seu projeto medidas para promover a instituições que criam emprego e valor, o atual executivo continua a governar como sempre tem feito, sem visão para um crescimento sustentado para o futuro.

Pedro Pita Barros

Um Orçamento com menos riscos

O principal foco de atenção, pelo menos nestes primeiros dias, vai incidir sobre as opções para o IRS, a avaliar pela pré-discussão que foi existindo e pelos primeiros sinais mediáticos. Apesar de não se conhecer em detalhe quantos agregados familiares estão abrangidos em cada um dos escalões de IRS (propostos para 2018 e em 2017), é razoavelmente seguro afirmar que haverá um desagravamento fiscal, menor nalguns escalões, mas de qualquer modo generalizado. Ainda assim, estar-se-á muito longe ainda dos níveis de tributação que existiam em 2010, mas para alguns agregados já melhor que em 2013.

É por isso bom pensar em como pensa o Governo compensar este desagravamento fiscal e mesmo assim melhorar o défice das contas públicas. A primeira resposta que tem surgido olha para a compensação por outras receitas. Mas não é suficiente. Há que inevitavelmente olhar para a despesa. E aí, a satisfação das negociações subjacentes à maioria de incidência parlamentar existente em geral faz subir essa despesa. Só olhando para a proposta de lei em cruzamento com o relatório do Orçamento do Estado para 2018 se consegue encontrar uma resposta menos aparente – o exercício de revisão da despesa pública e a tentativa de criação de mecanismos internos à administração pública de gerar poupanças. O artigo 24.º, Incentivos à inovação e eficiência na gestão pública (da proposta de lei do orçamento), e a sua contraparte no relatório na página 49, onde também surge a preocupação – acertada – com o absentismo e com menores desequilíbrios financeiros nas empresas públicas, sugere que há também uma aposta na criação de mecanismos internos de melhoria da eficiência, que possam ajudar a gerar menor despesa de forma sustentada.

Estes efeitos acrescem aos que se esperam de uma conjuntura favorável, com o aumento da atividade económica (menores prestações sociais a serem pagas, maiores contribuições a serem recolhidas). E alguns riscos de medidas adoptadas, na parte de recursos humanos do sector público, poderão só materializar-se em 2019 ou depois.

O orçamento deste ano parece, assim, encerrar menores riscos do que no ano passado, em termos de desequilíbrios das contas públicas, aspecto também refletido no tom distinto do parecer do Conselho das Finanças Públicas (presente nas páginas finais do Relatório do Orçamento do Estado em cada ano).

Se há uma predisposição para aproveitar a envolvente externa e interna favorável para criar mecanismos internos na administração pública, aproveitando também o anunciado descongelamento de carreiras, de procura contínua de maior eficiência, poderá estar-se a dar passos importantes para um melhor processo orçamental futuro.

A outra pergunta crucial nas discussões sobre o Orçamento do Estado é se ajuda ou não ao crescimento económico de longo prazo (criar procura de curto prazo através de despesa pública é fácil, mas não resulta necessariamente em aumentos de produtividade). É difícil responder, pois dependerá da capacidade de realização de investimento reprodutivo, sobretudo pelo sector privado. E o crescimento registado em 2016 e em 2017 (até onde os dados estão disponíveis) não indicia ainda que se esteja a dar um salto de produtividade.

Em resumo, é um orçamento que, respondendo aos equilíbrios políticos, não acarreta globalmente riscos de desequilíbrio das contas públicas se a envolvente externa (exportações e taxas de juro) se comportarem como esperado. Se além disso houver a arte e engenho de criar mecanismos de aumento da eficiência da administração pública, de forma permanente, poderá ter efeitos positivos adicionais.

Jorge Costa

Não há consolidação orçamental e o Estado está de novo na engorda

Em 2018, terão passado três anos de política orçamental a cargo do Partido Socialista e é mais que tempo para balanços, já não baseados em presunções, mais ou menos legítimas e fundamentadas, mas em factos, e em factos postos em perspetiva. Três orçamentos depois, dois deles basicamente executados, chegam para tanto. Resumindo: não houve consolidação orçamental e o Estado entretanto voltou à engorda.

Em 2018, supondo que se cumpre aquilo que o governo prevê, estaremos onde estávamos em 2015, em matéria de consolidação orçamental. Terão, entretanto, sido perdidos os anos aparentemente mais oportunos do ciclo económico em curso para se pôr as contas em ordem e fazer reformas, que garantam um futuro melhor. Mais tarde, virão os anos da verdade. E a verdade pode bem ser, como costuma ser o caso, bem menos glamorosa do que a ilusão, que é aquilo em que vivemos.

É da maior importância olharmos para os dados pelo lado das variáveis orçamentais estruturais. São as variáveis orçamentais estruturais que expurgam os números dos efeitos da conjuntura económica, da posição momentânea da economia ao longo ciclo. Além de que são elas que retiram aos números da despesa e da receita o que estas comportem de resultados irrepetíveis, designadamente os decorrentes de medidas extraordinárias. Com todos os defeitos que quiserem apontar-lhes, são as variáveis estruturais que furam o ecrã das aparências e nos ajudam a ler a realidade.

Dois anos volvidos e com o terceiro orçamento nas mãos, a melhoria acumulada em 2018 no saldo orçamental seria de 3,4 pontos percentuais do PIB (pp). Seguindo o governo e o documento do orçamento que recebemos ontem, a melhoria no saldo estrutural, o saldo sem o benefício das medidas extraordinárias e a boleia da conjuntura, é apenas de 1,0 pp. Mas se a este ponto tirarmos os juros, que têm beneficiado da antecipação do pagamento dos empréstimos devidos ao FMI e da intensíssima compra de dívida pelo BCE, não fica nada. A melhoria do saldo orçamental, vista pelo ângulo da correção do saldo primário estrutural, é igual a zero, ou 0,1 pp do PIB, dependendo dos arredondamentos na soma.

Em 2018, estaremos com um excedente orçamental (primário, sem juros) de 2,3% do PIB e em 2015 estávamos com um excedente orçamental primário de 2,2% do PIB. Em 2018, estaremos com uma despesa estrutural primária igual a 41,3% do PIB, em 2015 estávamos com 41,4%. Em 2018, estaremos com uma receita estrutural de 43,6% do PIB, em 2015 estávamos com 43,6%.

Para se ter uma noção de como esta paragem na consolidação orçamental depois de 2015 contrasta com a dinâmica depois de 2010 e até 2015, retenha-se que ao longo desse período a despesa primária estrutural baixou a uma média anual de cerca 1 pp do PIB, acumulando uma redução de 4,8 pp do PIB. A receita estrutural também aumentou consideravelmente, cerca de metade da redução da despesa. A correção ao saldo estrutural resultante superou os 7,0 pp do PIB em 5 anos, representando uma redução de 1,5 pp do PIB por ano. Mas se a receita estrutural teve que aumentar por via dos impostos para se reduzirem rapidamente os défices orçamentais e estancar a trajetória explosiva da dívida, em 2015 já havia começado a baixar, saudável caminho, aliás, continuado em 2016. Desde então, terminou. Voltou já a aumentar em 2017 e prevê-se que continue a aumentar em 2018.

Em 2017, a evolução da receita estrutural aqui descrita está perfeitamente em linha com o aumento da carga fiscal que acabou por se verificar, ao arrepio de todas as juras do governo e dos seus aliados. Em 2018, o aumento previsto da receita estrutural, maior de resto do que o registado no ano corrente, é muito difícil de compaginar com a anunciada redução da carga fiscal. Ver para crer.

Identicamente do lado da despesa sem juros, também esta parece ter conhecido em 2016 o seu mínimo, tendo voltado a aumentar em 2017 e prevendo-se novo aumento em 2018. Se em 2018 tivermos um saldo primário estrutural praticamente igual ao de 2015, fá-lo-emos num contexto dinâmico muito diferente. Em 2015, estava a baixar a receita e a despesa, sendo o aumento do saldo primário o resultado de uma redução maior da despesa da despesa do que da receita. Em 2018, estão ambas de novo a aumentar. O saldo é o mesmo, mas o Estado é que está mais obeso.

Por fim, uma rapidíssima nota sobre o investimento público. O governo assume que realizará este ano, de novo, menos 900 milhões de euros do que orçamentou em outubro do ano passado. Exatamente a mesma falha de 2016. Começa a ser difícil interpretar o que está aqui em jogo, se uma decisão deliberada de não fazer investimento, para não comprometer a meta do défice, se uma clamorosa incompetência na gestão da coisa pública. É demasiado mau, para que se possa atribuir esta falha a uma decisão conscientemente tomada. Em todo o caso, o resultado é exatamente o mesmo.

O contraste entre esta realidade, que o governo tenta escamotear e os seus aliados aceitam, e os protestos de anos e anos das forças que governam, contra a redução do investimento públicoaté 2014, quando ele caiu então para um mínimo histórico bem acima dos mínimos que dois anos de governação socialista entretanto geraram, são apenas uma triste ilustração de quanto no discurso público não passa tantas vezes de pura retórica sem conteúdo e valor de compromisso. Diz-se o que convém no momento em que convém, e depois logos se vê.

A gravidade do que aqui está em causa só fica devidamente enunciada, se retivermos que os níveis brutos atuais de investimento público estão a milhares de milhões de euros do consumo anual de capital. Pelo que o Estado que temos é todos os anos um Estado realmente cada vez mais depauperado, com menos património e menos valor. Não são abstrações. Falar de capital que se gasta e não se repõe é falar das escolas, dos hospitais e das vias de comunicação, por exemplo, que se degradam ano após ano. A governação socialista tem as suas prioridades, e nestas não entra, de forma alguma, o investimento. Negá-lo é patético, a partir de agora.

Que Estado teremos em 2018 em resultado destas políticas públicas? Seguramente mais Estado, se por mais Estado entendermos, como devemos entender, mais despesa e mais impostos. Mas menos Estado e Estado mais pobre, se olharmos para o seu património em capital fixo, os equipamentos sem os quais a qualidade dos serviços aos cidadãos se deteriora, o Estado falha nas suas missões. Como vem acontecendo. O país pode esperar. A agenda eleitoralista do PS e dos seus parceiros é que não.