A subida do nível de bem-estar e do rendimento de cada família de um país depende do crescimento económico. Só através do crescimento se conseguem salários mais elevados, melhorar os níveis de saúde, educação, serviços públicos e ambientais, entre outros. Durante as cinco décadas de 1960 a 2000, Portugal passou para a liga dos países desenvolvidos e afirmou-se dentro do grupo das nações da União Europeia: o nível de rendimento per capita multiplicou-se 4,7 vezes. Porém, nas duas décadas deste século, apenas cresceu cerca de 20%. Como se explica esta enorme quebra? É o que vamos tentar explicar neste breve ensaio.

O crescimento da economia portuguesa é um dos grandes temas do debate público e dos discursos políticos. Não significa isso, contudo, que o tema seja discutido com base na ciência económica. Demasiadas vezes tem sido refém de informação parcial e de leituras deliberadamente políticas. A economia portuguesa sofreu uma séria crise nos anos 2011-2014, mas a seguir a uma recessão dá-se uma recuperação – este é o ciclo económico. Contudo, o que é relevante no longo prazo é a tendência de evolução da economia: a sua evolução ao longo de pelo menos uma década. E aí é que a nossa economia tem um comportamento claramente insatisfatório. Como veremos, do sucesso dos anos 1980 passamos para o insucesso deste século, sobretudo quando nos comparamos com os países da Europa de Leste, que estavam muito atrás de nós quando caiu o muro de Berlim.

Portugal está há duas décadas em quase-estagnação

O rendimento per capita de Portugal está hoje entre os mais baixos da União Europeia a 28. Cada português tem um rendimento médio de cerca de 20.510 euros, por ano, que compara com a média europeia a 28 membros, de 31.831 euros, em que os holandeses têm 46,5 mil e os austríacos 44,9 mil, segundo os dados do Eurostat para 2019^1. Mas estes estão medidos a euros de mercado. Se corrigirmos pela Paridade do Poder de Compra (PPC), que corrige o rendimento pelo nível de preços do país, e se calcularmos o rácio com a média europeia, obtém-se os valores da Figura 1, em que Portugal tem em 2019 um PIB per capita médio igual a 77% da média da EU-28. Se compararmos com os três países que têm o PIB per capita mais elevado (Holanda, Áustria e Dinamarca)², o valor para Portugal é apenas de 60%.

Em 2000, Portugal encontrava-se na 16.ª posição dentro da UE-28³. Em 2019 tinha caído cinco lugares para a posição 21.º na escala do PIB per capita em PPC. Hoje, ainda atrás de nós estão países da Europa de Leste que, quando entraram no início dos anos 2000, eram bastante pobres em relação à UE. Hoje temos apenas sete países atrás de nós. Se a notícia é má, fica ainda pior: como veremos, vamos ser ainda ultrapassados por alguns destes países até 2025. A Figura 2 mostra a evolução do PIB per capita entre 1995 e 2025 (estimado) de um conjunto de países que tem convergido rapidamente, em contraste com Portugal. Os valores para 2020-2025 são projetados com as tendências observadas nos últimos 10 anos.

Primeiro, observamos que Portugal, depois de convergir 20 pontos percentuais entre 1980 e 2001 para a média do rendimento per capita da União Europeia, encontra-se hoje 6,5 pontos percentuais abaixo da posição que tinha em 1999. Ou seja, desde 1999 que o país se encontra em divergência europeia.

Segundo, apesar da recuperação que tem sido tão apregoada, desde 2016, esta ainda não permitiu recuperar o nível de 2009, depois da acentuada queda em 2011-2012, devido à crise económica e financeira do País. Repare-se que, em 2019⁴, o PIB per capita está ainda 5,1 pontos percentuais abaixo do de 2009.

Terceiro, desde o início dos anos 2000, quando a maioria dos países de Leste acederam à UE, Portugal foi ultrapassado, em 2007 pela República Checa, em 2017 pela Estónia e Lituânia, em 2018 pela Eslováquia. Projeta-se que será ultrapassado, até 2024, pela Polónia e Hungria. Isto significa que, em 2025, teremos apenas a Bulgária claramente atrás de nós, com a Roménia já muito próxima, assim como a Grécia e a Croácia. Ou seja, passamos a estar entre os cinco países mais pobres da UE e a ter apenas um país claramente atrás.

Quarto, há quem diga que foi a crise global que nos fez atrasar na convergência europeia. De facto, entre 2009 e 2012 perdemos 7 pontos percentuais, e houve países afetados pela crise, como Grécia e Chipre, em que se verificou uma catástrofe, com quebras de 24 e 18 pontos percentuais entre 2007 e 2019, que compara com apenas 4,3 pontos para Portugal. Mas, em contrapartida, a Roménia e Lituânia subiram 22 pontos percentuais, a Polónia 20, seguidos pela Letónia, Estónia, Eslováquia e Bulgária, com cerca de 13 pontos percentuais⁵. Portanto, na medida em que não atingiu todos, cai por terra o argumento de que os contextos global e europeu foram contrários ao crescimento.

A mesma conclusão de performance negativa se retira da comparação das taxas de crescimento do PIB na década a terminar em 2018: Portugal registou a taxa anual média de 0,26%, enquanto a Polónia cresceu 3,5% e Malta 4,6% (Figura 3).

A quase-estagnação do crescimento económico nas últimas duas décadas e o afastamento nas duas últimas décadas da União Europeia são inequívocos — e não nos deviam deixar indiferentes. Porque nos afastámos da média da União Europeia desde 1999? Vamos nesta nota procurar algumas explicações para esta evolução. Mas devemos desde já advertir o leitor que a economia do crescimento é uma área ainda pouco desenvolvida e cheia de controvérsias. Na secção II vamos fazer a comparação, em termos históricos, da evolução da economia e procurar uma primeira explicação na chamada “contabilidade do crescimento”.

Porque é que Portugal não cresce e não converge com a UE? Uma primeira explicação

Antes de avançarmos, uma curta explicação teórica. Partindo da função de produção neoclássica, é possível decompor a taxa de crescimento do PIB segundo a contribuição dos fatores produtivos. Estes são iguais às taxas de crescimento dos fatores produtivos, que são o trabalho, capital humano e capital físico, multiplicados pelas percentagens que cada um destes fatores tem na remuneração total da produção. A diferença entre a taxa de crescimento e a contribuição dos fatores dá-nos o resíduo, que também é designado por taxa de Produtividade Total dos Fatores (PTF) ou Produtividade Multifatorial, e que na literatura económica é conhecida por “progresso técnico”⁶. Para a medição do trabalho entra o número de horas trabalhadas no total da economia, o capital humano é convencionalmente medido pelo número de anos de escolarização da população ativa e o capital físico refere-se ao valor dos equipamentos, estruturas e material de transporte que correspondem à capacidade produtiva da economia.

A Figura 4 mostra os resultados destes cálculos, por quinquénios. Antes de 2010 os dados encontram-se publicados em Mateus, A., Economia Portuguesa, Evolução no Contexto Internacional (1910-2013), Principia Editora, 2014. A partir de 2010, os cálculos são feitos com base em dados do Eurostat⁷.

A primeira conclusão é que, desde 1990, se tem verificado uma desaceleração da taxa de crescimento do PIB que se mede pela altura das colunas. O quinquénio de 2010-2015 é o mais baixo e corresponde à crise económica.

A segunda conclusão é a forte quebra da PTF: crescia cerca de 3% na década de 1980, mas teve uma taxa de crescimento negativa nos quinquénios de 1990-95, teve uma queda anual de 1,3% entre 2000 e 2010, foi nula em 2010-15 e só recuperou ligeiramente em 2015-20.

A terceira conclusão é que o capital físico foi um dos principais fatores até 2010 e que, depois dessa data, deixou de contribuir para o crescimento, daí que se conclua que a forte queda do investimento (e em particular do investimento produtivo) está ligado ao fraco desempenho da economia desde a crise económica. Outro indicador é o do investimento em capital físico, depois de retirar a depreciação, que foi negativo (-0,8% em percentagem do PIB) no último quinquénio, quando comparado com cerca de 12% do PIB, em média anual, na década de 1990.

A quarta conclusão é que a acumulação do capital humano, nomeadamente através da maior formação da população ativa, teve importantes contribuições até 1995 e depois desacelerou, mas continuou a ser um importante fator de crescimento. Note-se que o número de anos de escolarização da população entre os 24 e 65 anos, cresceu de 34% no total da década de 1990, enquanto entre 2010 e 2018 apenas cresceu de 14,7%. Estima-se que o número médio de anos de escolaridade da população portuguesa terá passado de 7,8 anos para 10 anos, entre 2000 e 2018.

Finalmente, o fator trabalho pouco contribuiu para o crescimento em todo o período de análise. Mesmo assim, o número de horas trabalhadas, que tinha crescido 10,5% ao longo da década de 1990, apenas cresceu 1,8% entre 2000 e 2018.

Podemos, pois, concluir que os dois fatores mais importantes que contam para a quase estagnação da economia portuguesa desde 2000 são, primeiro, a quebra da produtividade multifatorial e, em segundo, particularmente desde 2010, a forte quebra do investimento — nomeadamente o investimento produtivo. Apesar de indicativa, esta análise não nos permite, contudo, falar de relações causa-efeito entre os fatores e o PIB.

Breve comparação entre Portugal e a Europa de Leste

Nos anos 1990, depois da queda do muro de Berlim, o caso português era frequentemente citado entre aqueles países como caso de sucesso e exemplo para estes seguirem, como via de reformas pós-estatização do 25 de Abril. Hoje, podemos dizer que os papéis se inverteram: a experiência daqueles países é considerada um caso de sucesso de desenvolvimento a nível mundial, de transição do regime de economia centralizada socialista para uma economia de mercado com democracia.

A Figura 5 mostra o sucesso comparado do crescimento da Europa de Leste com Portugal. Entre o ano 2000 e 2019, Roménia, Lituânia, Eslováquia e Polónia mais que duplicaram o seu PIB total. Em Portugal, o PIB expandiu-se 13,7%, abaixo da média da UE-28, que foi de 31,6%⁸. Os países que combinaram uma elevada convergência e conseguiram um nível elevado final de convergência, o que é sem dúvida um maior sucesso, foram os Bálticos, Roménia, Eslováquia e Polónia.

A Figura 6 mostra no eixo horizontal os níveis relativos de PIB per capita em 2000, e o eixo vertical a variação entre 2000 e 2019 do PIB per capita em PPC, relativamente à UE-28. Como se pode observar, os países que conseguiram um maior acréscimo na convergência foram os que tinham um PIB per capita em 2000 menos elevado – o que é evidência de catching-up. Os que mais se evidenciaram foram os Bálticos (LIT, LET, EST) e a Roménia (ROM). Embora a Sérvia (SER) não faça parte da UE, também teve uma boa performance, em contraste com o Montenegro (MON) e Macedónia do Norte (MAC). Mais uma vez, Portugal teve uma má performance, com uma variação negativa.

Comparemos alguns indicadores relativos aos fatores de produção dos países da Europa de Leste com Portugal. Primeiro, a taxa de crescimento da PTF em todos os países de Leste é bastante superior a Portugal. Para os três países com mais sucesso, a PTF cresceu 8,6 vezes mais que a portuguesa. Para os três países com mais sucesso a PTF, foi o fator que mais peso teve no crescimento, contribuindo com 65% do total, cerca do dobro de Portugal⁹. O que é que isto significa? Na prática, existe evidência de que as instituições ou as políticas económicas foram mais apropriadas para o desenvolvimento na generalidade dos países da Europa de Leste, não tendo o mesmo sucedido em Portugal.

Segundo, já em 2000 os países de Leste tinham um nível de capital humano superior¹⁰ ao de Portugal. Apesar do progresso conseguido por Portugal nesta matéria, os países de Leste também fizeram um percurso semelhante, de forma que, em 2017, ainda estavam na generalidade à frente de Portugal (à exceção da Roménia).

Terceiro, o nível de capital físico por trabalhador em Portugal, tanto em 2000 como em 2019, era superior aos países de Leste. Mas o ritmo da sua expansão, dado pela taxa de investimento, foi francamente superior nos países de Leste (em média 2,3 vezes), à exceção da Letónia e Eslovénia.

Quarto, o trabalho citado na nota 9 confirma o que muitos outros trabalhos já tinham encontrado: que, em regressões estatísticas, a abertura da economia ao exterior é uma das explicações mais sólidas do crescimento. E esta conclusão também é confirmada aqui, onde os países de Leste aparecem com rácios das exportações de bens e serviços sobre o PIB (grau de abertura) em média superiores a 54% ao de Portugal em 2000 e 57% superiores em 2019.

Por fim, também o Investimento Direto Estrangeiro (IDE) desempenhou um papel fundamental no crescimento dos países da Europa de Leste. Somando os fluxos de IDE entre 2000 e 2017 (usando dados da UNCTAD) sobre o PIB, estes representaram cerca de 51% do PIB nos países de Leste, em comparação com uns meros 14,7% para Portugal¹¹. Conclui-se que o IDE foi fundamental para o desenvolvimento destes países, como os elevados investimentos da Alemanha e da França no setor automóvel demonstram.

Em conclusão, é notável o esforço de desenvolvimento em termos de investimento em capital físico e humano destes países da Europa de Leste. Mas, acima de tudo, foi a transição da economia centralizada e do regime socialista, através de um processo de privatizações, que permitiu uma redistribuição equitativa dos ativos, o assegurar da propriedade privada, aliados à estabilidade política e à estabilidade macroeconómica, que permitiram ao empreendedorismo e iniciativa privada realizar este progresso económico. Foi também o processo de adesão à União Europeia e a transferência das instituições europeias e do acquis communautaire, o acesso ao vasto mercado único da UE e à transferência de tecnologia e know-how dos países da Europa Ocidental desenvolvidos, que facilitaram este processo¹².

Alguns estudos (parcos) sobre o crescimento da nossa economia

As teorias da convergência¹³ do chamado crescimento exógeno dizem que os países que têm condições institucionais semelhantes, acesso à mesma tecnologia e preferências idênticas, condições que serão preenchidas pela pertença à União Europeia, devem convergir para um mesmo nível de rendimento per capita, mas este período poderá ser relativamente longo (até cerca de 70 anos)¹⁴, enquanto que as teorias do crescimento endógeno não asseguram convergência. Os estudos para o conjunto da União Europeia mostram que nos últimos 20 anos se tem verificado convergência, mas esta é devida à inclusão dos países do Leste da Europa¹⁵. De facto, para o grupo dos países da Europa do Sul (Portugal, Espanha e Grécia) não houve convergência¹⁶, tendo-se mesmo registado divergência depois da crise do euro. Como os dados acima demonstram, no caso português foi devido à longa estagnação da economia entre 1999 e 2008, à crise global e depois à crise específica de Portugal entre 2011 e 2013, e depois à fraca recuperação entre 2015 e a data atual.

Um primeiro grupo de estudos conclui que é o baixo nível de capital humano e as fracas instituições que explicam a falta de convergência da nossa economia. O estudo do Banco de Portugal (nota 15) mostra que as variáveis mais importantes para explicar o ritmo de convergência dentro da EU são o nível do capital humano e a qualidade das instituições. O estudo do BCE¹⁷ conclui que a fraca performance da PTF de Portugal se pode atribuir a um conjunto de fatores estruturais. Para além do baixo nível de capital humano, destacam-se o fraco nível das instituições: (i) elevados custos de contexto para as empresas, tais como custos energéticos, transporte e de crédito; (ii) burocracia complexa (red tape), como o sistema de licenciamentos, e (iii) sistema judicial ineficiente. O nível de perceção de corrupção é ainda bastante elevado, e tem mostrado deterioração.

O Quadro 2 apresenta um conjunto de indicadores de diversas fontes sobre variáveis institucionais. O índice de eficiência da administração é hoje mais elevado em Portugal que nos países do Leste, mas enquanto que a eficiência aumentou significativamente nestes países, à exceção da Hungria e Roménia, estagnou em Portugal, desde 1996, de acordo com os World Governance Indicators do Banco Mundial. O índice de restrições/rigidez no mercado de trabalho da OCDE era o mais elevado em Portugal, mesmo depois das reformas de 2011-2012¹⁸. A rigidez e distorções nos mercados de produtos eram as mais elevadas na Eslováquia e Polónia em 2018, mas logo a seguir vem Portugal, e a melhoria desde 2003 foi pouco significativa em Portugal. Dos resultados dos inquéritos do Banco Mundial sobre Doing Business escolhemos um índice quantitativo que é o número de dias que leva a executar um contrato de crédito. Embora Portugal tenha feito alguns progressos desde 2004, só a Eslovénia tem um valor mais elevado. Nos impostos sobre lucros das sociedades Portugal tem a taxa mais alta, com 30% enquanto que a média simples para a Europa de Leste é de 15%!

O artigo do BCE faz uma média de um maior número de indicadores institucionais para os países do euro e estima para Portugal um valor 6 vezes pior que o melhor (Finlândia), semelhante à Letónia e Lituânia. A Eslováquia tem um dos valores mais altos, 43% superior ao de Portugal. Mais uma vez se conclui pelo fraco progresso feito por Portugal desde 2008.

Em conclusão, embora Portugal tivesse um nível de instituições superior ao dos países da Europa de Leste no início dos anos 2000, estes fizeram substanciais progressos, enquanto que em Portugal não houve reformas estruturais que melhorassem significativamente as instituições. Esta evolução está de acordo com a história da convergência.

Um segundo grupo de estudos usa dados a nível micro das empresas, para estudar a qualidade na afetação de recursos. A ideia principal é que numa afetação ótima de recursos as produtividades marginais do trabalho e capital deveriam ser iguais, pelo menos dentro de um mesmo setor de atividade (intra-setorial). Os cálculos incidem sobre a soma dos desvios que existem entre as empresas, ou seja, quanto é que a produtividade do setor poderia crescer caso houvesse uma afetação ótima de recursos. Também é possível estudar a afetação de recursos entre diversos sectores.

Este tema é particularmente importante porque durante o acesso de Portugal às Comunidades Europeias nos anos 1980 e depois no período de introdução do euro houve elevados fluxos de capitais privados para os países menos desenvolvidos do euro, como a teoria neoclássica previa. Porém, uma das razões da crise do euro é que aqueles recursos foram malgastos, e quando houve o “sudden stop”, não foi possível devolver os capitais, porque não se geraram recursos adicionais dos investimentos e gastos financiados por aqueles capitais.

Dias et all.¹⁹ estimaram que entre 1996 e 2011 a eficiência da economia se deteriorou fortemente, tendo cortado a taxa de crescimento do PIB em 1,3% ao ano. Adicionando esta taxa ao que efetivamente se verificou, teríamos tido uma taxa de crescimento de cerca de 3%, o que corresponderia à taxa de crescimento potencial das décadas anteriores. As distorções foram maiores nos serviços do que na indústria. Os capitais foram especialmente canalizados para construção, distribuição, telecomunicações e eletricidade, entre outros, com baixa rentabilidade, mas rendas elevadas, sobretudo porque estavam abrigados da concorrência internacional. As perdas no setor bancário que já excedem os 40 mil milhões de euros são uma forte evidência do comportamento ineficiente do setor financeiro. Conclusões semelhantes aparecem noutros países da crise do euro.

Conclusão

Sabemos que há condições necessárias para o crescimento: dinamização da poupança e investimento, geração de capital humano de elevada qualidade, estabilidade macro, estabilidade política, direitos de propriedade, concorrência interna e abertura da economia ao exterior, dinamização da investigação e desenvolvimento, sistema financeiro estável e desenvolvido. Para além do funcionamento de um Estado eficiente. Mas as doses e níveis destes fatores são ainda relativamente desconhecidas. E é também essencial que o crescimento seja inclusivo, com uma distribuição equitativa dos seus frutos.

A análise comparada da evolução das economias de Portugal com o Leste europeu, que mostram a divergência do nosso país contrastada com a convergência destes, aponta para áreas de política económica e de melhoria das instituições, que iremos estudar numa próxima contribuição.

Notas de rodapé

1. Os valores do Luxemburgo e Irlanda estão inflacionados: o primeiro porque uma grande parte da população vive em países vizinhos e trabalha no Luxemburgo, e o segundo por causa da transferência de capitais para a Irlanda por razões fiscais. Por isso apresentam-se na Figura os valores corrigidos. No caso do Luxemburgo corrigiu-se a população com o número de pessoas que comutam todos os dias das regiões vizinhas para o país (42%, segundo o Eurostat, Statistics on commutting patters at regional level, 2016, disponível aqui. No caso da Irlanda, o Central Statistical Office fez estimativas do PIB corrigidas dos fluxos de capitais, disponível em aqui e que foram aqui utilizadas.
2. Exclui-se o Luxemburgo por ser um pequeno país, e por isso, a comparação mais válida seria em termos de regiões NUTS.
3. E na 40ª posição a nível mundial, segundo dados do Banco Mundial, excluindo os países com menos de 200 mil habitantes.
4. O PIB foi já corrigido com as últimas estimativas do INE.
5. Dos países da crise, o mais bem-sucedido na recuperação foi a Irlanda, em que o PIB per capita em 2019 já estará cerca de 8 a 12 pontos percentuais acima de 2007. De facto, as estatísticas do Eurostat já dão uma subida de 48 pontos percentuais, mas uma grande parte é devido ao afluxo de capitais por razões de impostos.
6. Esta metodologia encontra-se, por exemplo, em EU Klems Growth and Productivity Accounts, Part I, Methdology, 2017.
7. Tomaram-se para 2020 os dados disponíveis na Ameco, que são a projeção da Comissão Europeia.
8. PIB a preços constantes de 2015.
9. Existe em geral uma correlação positiva entre a taxa de crescimento do PIB e a PTF. Veja-se, por exemplo, Mateus, A., Why Nations Converge? Has Globalization Contributed to Convergence? A Panel Data Exploration, disponível aqui.
10. Medido aqui pela percentage da população entre os 24 e 65 anos com ensino superior.
11. Os dados para Portugal nas estatísticas da UNCTAD e Eurostat estão seriamente sobreavaliados porque uma parte importante corresponde a fluxos entre Portugal e países como a Holanda, Luxemburgo, Suíça e Irlanda, de empresas portuguesas em que há saídas e depois entradas de capital por razões de tratamento fiscal. Os nossos dados para Portugal subtraem este efeito. Não dispomos de dados para fazer esta correção noutros países, mas a avaliar por alguns dados da Eurostat são bastante inferiores aos de Portugal, em termos relativos.
12. O Prémio Nobel Edmund Phelps comentava, numa discussão sobre os fatores de crescimento económico: “If the new wave of research on economic growth is to graduate to a really useful endeavor, it has to introduce the factors that have become prominent in discussions of the road back to capitalism in eastern Eu-rope: tax rates on enterprise profits and payrolls, the size of the public enterprise sector, red tape and corruption in the government’s licenses and contracts to the private sector, impediments to shareowners’ exercise of enterprise control, and various other property rights.” (Mankiw, G., E. Phelps e P. Romer, The Growth of Nations, Brookings Papers on Economic Activity, 1:275-326, 1995).
13. Existem dois tipos de convergência: sigma, que diz respeito à variância ou dispersão dos níveis de rendimento per capita ao longo do tempo, e a beta absoluta, que mostra uma correlação negativa entre taxas de crescimento do PIB e níveis de rendimento, ou beta condicional, obtida através de uma regressão entre a taxa de crescimento do PIB e um conjunto de fatores, em que depois de controlar para variáveis institucionais ou de política, se obtém também um coeficiente negativo para o nível inicial do PIB per capita.
14. É evidente que o modelo é relativamente simples, e não inclui, por exemplo, o tipo de políticas prosseguidas por cada país.
15. Veja-se, por exemplo, Banco de Portugal, A convergência real na União Europeia e o desempenho relativo da economia portuguesa, p. 91, Boletim Económico, outubro de 2019, ou Diaz del Hoyo, et al., Real convergence in the Euro Area: a long run perspective, ECB Occasional Paper Series, December, 2019
16. Também a Itália registou uma das maiores quedas na posição relativa à média da UE, o que prova que mesmo que uma economia já tenha convergido, pode haver uma inversão.
17. Nota 14.
18. O último ano disponível é de 2013.
19. Dias, Daniel, Carlos Robalo e Chistine Richmond, Resource Allocation, Productivity and Growth in Portugal, Banco de Portugal, Buletim Económico, outubro 2014.

Abel Mateus é professor universitário de Economia. Doutorado pela Universidade de Pennsylvania, EUA. Foi economista sénior do Banco Mundial e administrador do Banco de Portugal. Presidiu à Autoridade da Concorrência.