Ao longo desta extensa pré-campanha eleitoral não têm faltado críticas fortes à atuação e aos resultados dos últimos governos. Neste ensaio, procuro contribuir para o avanço deste debate, apresentando propostas políticas muito concretas, que possam ser discutidas, criticadas e aperfeiçoadas.

Foco-me numa das áreas mais relevantes para o bem-estar dos portugueses: o trabalho e os salários. É do trabalho que resulta a esmagadora maioria do rendimento dos cidadãos. Também de forma indireta, via descontos para a segurança social, junto do crescente número dos seus beneficiários. É à volta do trabalho que se molda grande parte da nossa saúde (física e mental) e que desenvolvemos muitas das nossas relações e aspirações. É no contexto do trabalho, tanto no setor privado como público, que se pode aumentar a produtividade das organizações, condição importante ou mesmo necessária para o crescimento sustentável dos salários e outros rendimentos.

Comecemos por uma rápida análise da situação atual do país no domínio do trabalho e dos desafios que daqui resultam. Desde já, a estagnação dos salários reais, com a importante exceção do salário mínimo. Todos os outros salários dos portugueses continuam a evoluir muito abaixo do desejável e possível – como fica claro nas comparações com as trajetórias rápidas de crescimento na Europa de Leste.

Em segundo lugar, a elevada emigração jovem qualificada, num contexto de taxas de desemprego jovem elevadas, da prevalência de vínculos laborais instáveis, além dos salários baixos. Ao mesmo tempo, fluxos crescentes de imigração pouco qualificada. A conjugação destes dois tipos de migrações criam um risco sério para o país no médio e longo prazo, com a especialização da economia em atividades de baixo valor acrescentado. As quebras nas aprendizagens dos jovens a que temos assistido em vários estudos internacionais reforçam ainda mais este risco no futuro.

Por último, os níveis baixíssimos de investimento público, com efeitos claros na deterioração dos serviços públicos. Esta situação traz, obviamente, grandes prejuízos para a qualidade de vida dos portugueses, nomeadamente daqueles de rendimentos mais baixos. Mas as próprias empresas ficam também prejudicadas, por exemplo ao contratarem trabalhadores menos qualificados pelo sistema educativo, ou com problemas vários de saúde dadas as debilidades atuais do SNS, dificultando mais uma vez o crescimento dos salários.

Mudar este preocupante status quo não é fácil nem certo. Requer medidas esclarecidas e informadas, bem aplicadas, em praticamente toda a amplitude das políticas públicas. Requer diálogo e transparência, inteligência política, paciência e perseverança, despojamento pessoal e, porque não?, algum patriotismo também.

Neste contexto desafiante, há muito a fazer: Voltar a pensar e executar políticas públicas para o médio e longo prazo, para os portugueses de hoje mas também para os do futuro; Pensar e discutir as políticas públicas com detalhe, de forma mais prática e menos ideológica, à luz dos ensinamentos das experiências internacionais; Dar prioridade ao aumento da produtividade na economia e à repartição justa desses aumentos entre empresas e trabalhadores; Reverter o desinvestimento público e revisitar modelos de provisão de serviços públicos, considerando a difícil realidade atual da administração pública e aprendendo com os inúmeros erros recentes nas políticas públicas. Errar todos erramos – mas repetir (ou agravar) erros é seguramente de evitar!

Restringindo-me exclusivamente ao domínio central da política de trabalho (e excluindo em grande medida os temas da fiscalidade ou do investimento, por exemplo), as seguintes áreas de atuação parecem-me as mais críticas – mas também as mais promissoras: o ensino profissional; a concertação social e contratação coletiva; a flexisegurança; as medidas ativas; a imigração; e a taxa social única.

Em baixo, apresento as medidas que proponho para cada área. É uma reflexão pessoal que resulta da minha experiência como secretário de Estado do Emprego, da elaboração e consulta de estudos académicos, de discussões com vários especialistas, e da interação com organismos nacionais e internacionais ao longo dos últimos anos.

• Relançar o ensino profissional

Passados quase 20 anos do grande crescimento do ensino profissional (a partir de 2005), é necessário levar a cabo um enorme esforço de modernização destes cursos que representam atualmente cerca de 40% dos alunos no ensino secundário. Vários indicadores indiretos sugerem desafios significativos nestes cursos. Desde já, o facto de Portugal apresentar uma taxa de desemprego jovem de 23,5%, a terceira maior da EU, sugerindo problemas graves nas transições entre a educação e o trabalho.

Uma dimensão desta reforma no ensino profissional deve passar pelo aumento da oferta destes cursos por parte das escolas privadas, em geral mais próximas das necessidades do mercado de trabalho e mais flexíveis na modernização dos seus conteúdos. Este incremento da oferta privada, financiada com fundos europeus, facilitaria ainda a colocação de professores que atualmente ensinam nos cursos profissionais das escolas públicas para os cursos científico-humanistas. Esta medida iria também aliviar as situações graves de falta de professores em muitas escolas públicas. Com incentivos e sistemas de informação bem desenhados, o reforço da oferta privada no ensino profissional poderia contribuir em muito para o capital humano e do emprego dos jovens, e até para a produtividade das empresas que os contratam. Trata-se de um mecanismo concreto que vai contribuir para reverter a estagnação salarial e a emigração dos jovens.

Várias outras medidas merecem consideração no quadro da modernização do ensino profissional: exames nacionais para todos os alunos dos cursos profissionais (mesmo aqueles que não pretendam prosseguir estudos), para melhor aferir aprendizagens e incentivar a qualidade dos cursos; a monitorização pela ANQEP (a agência pública responsável por esta área) ou outra entidade das transições para o mercado de trabalho dos alunos do ensino profissional, libertando as escolas destas atividades e desenvolvendo indicadores comparáveis entre escolas, cursos e anos; e a divulgação pública destes indicadores, para melhor informar as escolhas dos potenciais alunos.

• Valorizar a concertação social e a sua representatividade

O diálogo entre empresas e trabalhadores, de forma direta ou através dos seus representantes, é uma excelente avenida para a promoção da produtividade, dos rendimentos, e da qualidade de vida. A experiência nórdica aponta claramente nesse sentido, explicando os níveis elevados de filiação sindical e patronal dos trabalhadores e empresas desses países. Em contraste, em Portugal, os parceiros sociais ainda parecem serem influenciados por alguns partidos políticos, ou dar prioridade aos trabalhadores de determinados grupos etários, ou de determinados tipos de empresas.

Valorizar e promover a representatividade dos sindicatos e das associações de empregadores é também incentivar estas organizações a concentrarem-se naquilo que mais importa – contribuir para a produtividade, o emprego e os salários de um conjunto o mais alargado e representativo possível dos trabalhadores e das empresas. Sem estes contributos substantivos para a economia e para a sociedade, os parceiros sociais não irão conseguir atrair membros e alargar a sua base de filiados. Neste sentido, é desde já fundamental conhecer melhor a representatividade dos parceiros sociais (tanto ao nível nacional como setorial). Este passo permitirá um eventual refrescamento da Comissão Permanente de Concertação Social, com novos membros tanto do lado sindical como do lado patronal.

Uma dimensão relacionada que é fortalecida com o aumento da representatividade dos parceiros sociais é a contratação coletiva. Este tipo de contratação tem o poder legal de ajustar várias normas do Código do Trabalho, ao resultar do acordo das duas partes da relação laboral. No entanto, em Portugal, o espaço negocial já ocupado pelo Código do Trabalho aos longo dos seus 560 artigos é tão alargado que sobra relativamente pouco às empresas, trabalhadores e seus representantes para negociar e inovar. Uma exceção importante são as tabelas salariais dos contratos coletivos, que permitem determinar e aumentar os salários de todas as categorias profissionais em cada setor, incluindo as mais qualificadas. Neste contexto, mesmo considerando os aumentos recentes do salário mínimo nacional, sobra ainda um potencial alargado para a intervenção dos parceiros sociais.

Com o reforço da representatividade dos parceiros sociais, nomeadamente do lado sindical (incluindo as comissões de trabalhadores), este potencial de aumentos salariais alargados poderia ser efetivado cobrindo mais trabalhadores e envolvendo aumentos salariais maiores. Seria um passo importantíssimo para quebrar a estagnação salarial dos últimos anos. Por exemplo, uma evolução no sentido de sindicatos representativos e não ideológicos permitiria o fim de clivagens históricas, nomeadamente entre a CGTP e a UGT, e a emergência da negociação conjunta entre os vários sindicatos e os empregadores. Ao contrário de outros países, como a Espanha, os sindicatos em Portugal ainda tendem a negociar separadamente com os empregadores, o que enfraquece a capacidade da contratação coletiva para aumentar salários.

Esta fragilidade do sistema de relações laborais atual é particularmente importante uma vez que a contratação coletiva pode ainda ser um instrumento fundamental para o combate ao poder de mercado no mercado de trabalho (“monopsónio”). Quando os trabalhadores têm poucas alternativas de emprego na sua profissão e região, os salários e as condições de trabalho tendem a ser menos generosos do que num mercado de trabalho mais concorrencial. Este é um problema particularmente importante em profissões em que o principal empregador é o Estado.

• “Flexisegurizar” o trabalho

O sistema da flexisegurança, popular nos países nórdicos, combina o melhor de “dois mundos”: flexibilidade para as empresas, nomeadamente na escolha das suas atividades e colaboradores, e segurança para os trabalhadores. Esta segurança é efetiva, ao ser automática (sem a necessidade de desgastantes processos na justiça laboral), através do acesso a um rendimento de substituição de nível semelhante ao rendimento do trabalho, em caso de desemprego, e incluindo apoios públicos de qualidade para a requalificação e procura de novos empregos.

Em contraste, em Portugal, o subsídio de desemprego é relativamente generoso apenas para trabalhadores com salários baixos e os apoios à requalificação e à procura de emprego são de qualidade muito variável. Além disso, as empresas enfrentam custos potencialmente elevados quando precisam de despedir trabalhadores com contratos sem termo, nomeadamente quando os despedimentos são impugnados pelos trabalhadores junto dos tribunais. Muitas empresas acabam, assim, infelizmente, por dar preferência à contratação a termo, com os custos sociais e económicos que daí podem resultar. Em resumo, fazer segurança social através da legislação laboral é algo que parece barato mas que acaba por sair muito caro ao país.

Promover a flexisegurança é uma forma clara de fazer Portugal crescer tanto em equidade como em eficiência. É importante alargar-se tanto o leque de motivos para o despedimento individual e simplificar-se os requisitos mínimos para o processo de despedimento (sempre em respeito à proibição constitucional do despedimento sem justa causa ou por motivos políticos). É importante também alargar-se o subsídio de desemprego e sobretudo a qualidade dos apoios para o regresso ao emprego. Assim será possível diminuir a segmentação do mercado de trabalho (evitando a utilização excessiva de contratos a termo, que tanto afetam os jovens, quando as empresas procuram proteger-se da rigidez dos contratos sem termo), bem como evitar o desperdício associado à litigiosidade laboral.

No entanto, uma vantagem possivelmente ainda maior deste modelo é criar condições para o aumento dos salários, nomeadamente num contexto de reforço da representatividade dos parceiros sociais. Mais flexibilidade gera mais empresas mais produtivas, concorrendo entre si por trabalhadores, levando a maiores salários.

• Estabilizar, escalar e modernizar as medidas ativas

A flexisegurança exige um apoio efetivo aos desempregados, nomeadamente através das medidas ativas de emprego (estágios, apoios à contratação, formação profissional, etc). Infelizmente, estas medidas exibem um elevadíssimo nível de rotatividade em Portugal: surgem regularmente novas versões destas medidas, com novos nomes e regras, com cada novo governante a querer “inovar” em relação ao seu antecessor e apresentar “novas” medidas (e faço aqui também um mea culpa a este respeito).

Esta instabilidade exige aos serviços públicos (nomeadamente ao IEFP) ajustes constantes ao nível operacional e esforços acrescidos na divulgação das medidas junto dos potenciais utentes, acarretando custos elevados de eficiência e até eficácia. Importa, assim, estabilizar estas medidas, desejavelmente para além dos ciclos eleitorais, como já é o caso em vários outros países europeus, nomeadamente em cinco tipos de medidas: Apoios à procura de emprego; Formação profissional; Estágios profissionais; Apoios à contratação; e Apoios ao empreendedorismo.

A primeira destas medidas, os apoios à procura de emprego, são uma área com grande potencial mas infelizmente subalternizada no país e que urge dinamizar. Vários estudos internacionais apontam para uma relação custo-benefício muito vantajosa destas medidas, ao contrário da formação profissional, em geral dispendiosa para o contributo que proporciona.

A definição individualizada e diferenciada de planos pessoais de emprego, o encaminhamento regular de ofertas de emprego adequadas ao perfil do desempregado, e a possibilidade de sanções parciais e temporárias ao subsídio de desemprego (junto de utentes que não procuram ativamente novo emprego, sem terem justificação para tal) tendem a constituir medidas muito eficientes. Num contexto de grandes desafios à sustentabilidade da segurança social é muito importante assegurar que as suas prestações (como o subsídio de desemprego) são bem utilizadas, junto daqueles que mais delas precisam.

Várias outras linhas de reforma junto do IEFP poderão trazer benefícios grandes ao funcionamento do mercado de trabalho, apoiando o aumento do emprego e dos salários. Consolidar o leque de formações profissionais, reduzindo a sua duração no IEFP e alargando a sua duração em empresas em crescimento e e em formato híbrido. Desenvolver um portal eletrónico público indicando todas as formações em curso em cada semana do ano, bem como o número de participantes, as empresas parceiras, e métricas de satisfação dos formandos. Lançar projetos piloto de formação prestada por entidades privadas ou do setor social, com remuneração parcialmente condicionada aos resultados subsequentes no mercado de trabalho dos formandos, aproveitando as experiências dos modelos australiano e inglês.

Alargar os apoios à procura de emprego aos trabalhadores a concluir (por exemplo, no último mês) dos seus contratos de trabalho a termo, acelerando o seu regresso ao emprego. Estudar a transferência do Instituto da Segurança Social para o IEFP das receitas e responsabilidades quanto ao subsidio de desemprego, de forma a melhor organizar a interação com os desempregados subsidiados.

Por último, urge reorientar os avultados fundos europeus nas áreas do emprego e formação não para a execução (“gastar” muito, para evitar notícias negativas) mas para o impacto (acrescentar valor, por exemplo na empregabilidade). O sucesso nesta área deve passar cada vez mais por gastar bem (com medidas bem desenhadas e executadas) e não necessariamente por gastar muito (em que, por vezes, se está a  subsidiar decisões, e.g. contratações, que teriam lugar mesmo sem o apoio).

• Regular a imigração pouco qualificada

As orientações dos governos de António Costa para abrir (escancarar?) as fronteiras a imigrantes de fora da Europa estão a transformar o país. No espaço de cerca de cinco anos, assistimos a um crescimento muito claro da imigração de novas geografias. Embora ainda mal documentada nas estatísticas oficiais, muita desta imigração parece ser pouco qualificada, inclusive sem falar português.

Embora não existam ainda estudos sobre o assunto para Portugal, é possível que parte da estagnação salarial dos últimos anos junto dos portugueses menos qualificados esteja relacionada com este crescimento tão rápido da imigração pouco qualificada. Estes elevados níveis de imigração podem também distorcer a economia portuguesa na direção de atividades de baixo valor acrescentado e salários baixos, sobretudo num contexto em que uma parte crescente dos jovens qualificados deixa Portugal.

Apesar dos benefícios claros que alguma desta imigração traz ao país, a experiência internacional mostra que há vantagens em introduzir um sistema mais restritivo para imigrantes extra-comunitários. Os critérios podem passar pelo conhecimento da língua portuguesa, o desenvolvimento de estudos em Portugal, ou habilitações ao nível do ensino superior. É um debate que o país tem que fazer.

• Diferenciar a TSU para alinhar incentivos privados e sociais

Há várias decisões que as empresas tomam que têm impactos importantes na segurança social (SS), nomeadamente o despedimento de trabalhadores (levando ao pagamento de subsídios de desemprego) ou a contratação (levando ao fim do pagamento destes subsídios pela SS, se for o caso, e o início do pagamento de contribuições à SS). Outras decisões podem ter efeitos desta natureza de forma indireta: por exemplo, quando as empresas proporcionam melhores condições aos seus trabalhadores mais jovens, pode resultar daqui níveis mais elevados de fecundidade, com vantagens para a sustentabilidade da SS.

No entanto, as empresas e os seus trabalhadores não são recompensados por estas decisões, apesar das suas vantagens sociais. Desta falta de alinhamento entre as perspetivas privadas e as perspetivas sociais resultam perdas importantes. Aqui propõe-se corrigir esta situação através da criação pela SS de um mecanismo de créditos ou incentivos financeiros junto das empresas e os trabalhadores. Trata-se de um mecanismo na linha dos sistemas de “experience rating” existentes nos Estados Unidos e noutros países. Neste mecanismo proposto aqui, as empresas são incentivadas financeiramente quando combatem o desemprego e reduzem a despesa associada junto da SS (nomeadamente quando contratam desempregados). Neste mecanismo, as empresas também podem ser incentivadas financeiramente quando promovem boas condições para a fecundidade dos seus trabalhadores, nomeadamente apoiando as mulheres jovens, antes e depois de serem mães.

Um programa ou mecanismo desta natureza pode dar um contributo importante para a sustentabilidade da SS bem como o aumento dos rendimentos do trabalho. Além disso, usando o sistema de informação já existente na SS, o funcionamento deste mecanismo será muito mais simples do que vários programas em vigor, da responsabilidade do ISS, IEFP e outros organismos. Estes outros programas podem assim ser eliminados, reduzindo custos de burocracia e incerteza no relacionamento entre as empresas e a administração pública. Parte do financiamento deste mecanismo pode ainda ser feito através do Fundo Social Europeu, na sequência de uma reprogramação, eventualmente inicialmente no quadro de um projeto piloto.

Pedro S. Martins é professor na Nova School of Business and Economics e ex-secretário de Estado do Emprego (2011-13). Colaborou com a Iniciativa Liberal na elaboração do programa para as próximas legislativas.