O sistema internacional estabelecido em 1945 está em declínio. A anterior «ordem liberal» ou «baseada em regras» teve origem nas Nações Unidas (ONU), fundadas após a Segunda Guerra Mundial. Desenvolveu-se, entre outras coisas, através da criação de várias suborganizações e instituições afiliadas da ONU, bem como do surgimento de sistemas regionais de segurança coletiva, como a Conferência (posteriormente: Organização) sobre Segurança e Cooperação na Europa. Entre outras coisas, o Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP) de 1968, a Convenção sobre Armas Biológicas de 1972 e a Convenção sobre Armas Químicas de 1993 tornaram-se alicerces das relações internacionais nas últimas décadas.

A ascensão e queda de um sistema

Ao contrário de rótulos como «liberal» e «baseado em regras», a ordem mundial após 1945 não era particularmente ordenada, nem completamente liberal, nem bem regulamentada. Fora da Europa, houve inúmeros conflitos militares e chantagens, genocídios, bem como guerras civis — às vezes com consequências globais. Após a Segunda Guerra Mundial, algumas regiões do mundo permaneceram mais ou menos dominadas por potências hegemónicas. Até 1989, por exemplo, a Europa Central e Oriental sofreu sob o notório sistema de Yalta, ou seja, o domínio político, económico e militar de Moscovo.

No entanto, o sistema internacional que surgiu após 1945 diferia do anterior. Este último tinha sido caracterizado por um domínio imperialista flagrante, exploração colonial implacável, guerras mundiais e regionais, regimes fascistas e parafascistas, campos de concentração e extermínio e frequente expansão territorial de Estados pela força. Por mais imperfeita e apenas parcialmente baseada em regras que fosse a ordem que surgiu após 1945, ela ainda representava uma conquista em comparação com a sua antecessora imediata e no contexto da história mundial. Ainda houve guerras após 1945. No entanto, a expansão do território oficial de um país através da invasão de um Estado vizinho reconhecido e a perpetração de genocídio interestatal — comuns até ao fim da Segunda Guerra Mundial — tornaram-se ocorrências raras.

Hoje, essa ordem pode estar a chegar ao fim. Ela está a ser substituída por um sistema que se apresenta abertamente como não liberal ou mesmo antiliberal. Se o novo sistema mundial continuar baseado em regras, as novas regras serão diferentes das estabelecidas após 1945. Elas podem ser meras expressões dos caprichos atuais de governantes poderosos, em vez de uma nova lista de regras de conduta estáveis.

Entre outras coisas, as políticas externas e internas dos Estados Unidos e da China estão a mudar, assim como os seus efeitos nas relações internacionais atuais. Desde a sua fundação, a República Popular tem sinalizado o seu interesse em Taiwan; Pequim pode agora estar prestes a tentar conquistar a ilha pela força. Em 2025, o novo presidente dos EUA, Donald J. Trump, anunciou que queria tornar o Canadá e a Gronelândia parte dos Estados Unidos. Uma vez que ambos os países revisionistas são membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU e Estados nucleares oficiais ao abrigo do TNP, as suas reivindicações territoriais minam a legitimidade moral, jurídica e política da ordem existente das relações internacionais.

A violação da Rússia

O desenvolvimento mais consequente que impulsionou a erosão da ordem pós-guerra nos últimos 11 anos foi o comportamento externo da Rússia — também membro permanente do Conselho de Segurança da ONU e Estado oficialmente detentor de armas nucleares. Moscovo não apenas sinalizou as suas intenções expansionistas. Por mais de uma década, tem implementado à força uma apropriação de terras no território internacionalmente reconhecido da Ucrânia, que (como antiga república soviética) foi cofundadora da ONU e é um Estado oficialmente não nuclear ao abrigo do TNP.

No final de fevereiro de 2014, Moscovo iniciou o seu ataque militar à Ucrânia com uma ocupação mal disfarçada da Crimeia por tropas regulares russas. Em março de 2014, a Rússia anexou oficialmente a península ucraniana do Mar Negro após um referendo fraudulento. Em abril de 2014, Moscovo levou a guerra ao território continental da Ucrânia com combatentes irregulares russos infiltrados e agentes secretos. Em agosto de 2014, a Rússia começou a enviar os primeiros contingentes maiores de tropas regulares para o leste da Ucrânia. Em fevereiro de 2022, a intervenção militar anteriormente secreta da Rússia transformou-se numa invasão aberta e em grande escala da Ucrânia. Em setembro de 2022, a Rússia anexou quatro regiões da Ucrânia continental e alterou a sua Constituição pela segunda vez em conformidade.

Quanto mais a guerra expansionista e a «operação especial» genocida da Rússia na Ucrânia continuarem, mais a estrutura das relações internacionais atuais muda. Os líderes dos Estados Unidos e da China até agora apenas falaram ou se prepararam para a expansão territorial: eles se envolvem em retórica dura, ações não cinéticas, operações híbridas e ameaças militares. A Rússia, por outro lado, vem usando força militar maciça há mais de uma década para expandir seu território e população. Moscou está a minar a soberania nacional e a integridade territorial como fundamentos das relações internacionais pós-Segunda Guerra Mundial, não apenas retoricamente, como Pequim e Washington têm feito até agora, mas também materialmente, politicamente e pseudo-legalmente.

O poder é novamente o que prevalece

Embora a anexação do Kuwait pelo Iraque em 1990 tenha sido revertida por uma coligação militar internacional um ano depois, nada remotamente semelhante foi considerado em relação aos territórios ucranianos que a Rússia anexou em 2014 e 2022. As sanções internacionais impostas à Rússia desde 2022 são nominalmente extensas e estão em constante aumento. No entanto, devido a inúmeras exceções, erros e lacunas, elas tiveram apenas um efeito limitado até agora. Vários países — incluindo a China e a Índia — aumentaram o seu comércio com a Rússia desde a escalada da guerra de Moscovo contra a Ucrânia em 2022. Grande parte do armamento estrangeiro que a Ucrânia recebeu do Ocidente era e é antigo. As armas, muitas vezes de segunda categoria, eram e são entregues principalmente com atraso e/ou em quantidade insuficiente.

Estas e outras medidas pouco entusiásticas, a inação ou a cumplicidade de várias potências importantes, bem como a irrelevância das organizações internacionais durante a guerra russo-ucraniana, têm consequências graves. A lição central a retirar delas é que o poder parece estar novamente certo. Muitos observadores suspeitam que, se a Rússia se safar com as suas atuais expansões territoriais e crimes em massa, fará novas tentativas de conquista no futuro.

Alguns também temem que os governos de outros países revisionistas relativamente poderosos nas suas regiões possam não só começar a falar sobre Taiwan, como a liderança da China. Podem também seguir o exemplo de Vladimir Putin e ir direto ao ponto. Se a Rússia pode expandir o seu já vasto território à custa de outro Estado-membro da ONU, por que não fariam o mesmo outros países?

Se um país tiver — ao contrário do Iraque quando anexou o Kuwait em 1990 — um arsenal suficiente de armas de destruição em massa, poderá fazer o que quiser, como a Rússia vem demonstrando desde 2014. Na Ucrânia, Moscovo está a anexar abertamente territórios, a torturar prisioneiros de guerra, a raptar, a deportar e a russificar crianças desacompanhadas, a aterrorizar civis, a bombardear edifícios residenciais, hospitais, igrejas, bibliotecas, universidades, etc. Além disso, o Kremlin está a ameaçar implicitamente o mundo exterior com retaliação nuclear se potências terceiras se envolverem militarmente ao lado da Ucrânia.

Ao mesmo tempo, Putin continua a ser reconhecido ou até a aproximar-se dos chefes de Estado e de governo mais poderosos do mundo, como o secretário-geral Xi, os presidentes Trump e Lula e o primeiro-ministro Modi. A guerra expansionista da Rússia não é apoiada apenas por Estados delinquentes como a Bielorrússia, o Irão e a Coreia do Norte. A agressão russa não seria possível sem a assistência económica e técnica da China e o aumento das importações de matérias-primas da Rússia pela Índia.

Isto significa que não é apenas o poder dos mais fortes que conta. O desrespeito demonstrativo de Putin pelo direito internacional e a sua manifesta crueldade na Ucrânia não diminuíram o respeito e o apoio à Rússia em muitos países, e em alguns até aumentaram. Estas e outras repercussões do comportamento do Kremlin em governos com ideias semelhantes em todo o mundo são óbvias.

Os fracos suportarão o que têm de suportar?

Um efeito paralelo da guerra russo-ucraniana na política mundial tem atraído menos atenção. Não são apenas os políticos e estrategas das potências revanchistas que estão a aprender com o ataque da Rússia e as reações de outros Estados e organizações internacionais a ele. Funcionários governamentais, bem como conselheiros de segurança e política externa em países que são mais propensos a serem vítimas do que perpetradores de revisões violentas de fronteiras e genocídios interestaduais, também estão a acompanhar a guerra russo-ucraniana.

Os decisores e líderes de opinião em muitos países ao redor do mundo podem estar menos interessados nas consequências da guerra para a Rússia e o regime de Putin. Em vez disso, estão a observar o destino da Ucrânia, bem como o comportamento de seus amigos e inimigos. Políticos, burocratas e membros de think tanks de países que temem ataques e genocídios, em vez de planeá-los, estão a receber a mesma mensagem que seus colegas nas grandes potências: o poder faz a justiça mais uma vez.

Países relativamente mais fracos estão a aprender com a experiência da Ucrânia que não se pode confiar no direito internacional, nas organizações internacionais e na solidariedade internacional. Não se deve cometer o erro, como fez Kiev, de confiar em «garantias de segurança» ou «garantias», «tratados de amizade», «parcerias estratégicas» e similares. Tais acordos — como mostra a irrelevância dos acordos da Ucrânia com a Rússia, China e Estados Unidos — têm pouca importância, mesmo que tenham sido assinados por membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU e por Estados oficialmente detentores de armas nucleares.

Alguns argumentariam com Tucídides que sempre foi e sempre será assim: “os fortes fazem o que podem e os fracos sofrem o que devem”. Mas em 416 a.C. e até algumas décadas atrás, não existiam armas nucleares, químicas ou biológicas. Durante a maior parte da história da humanidade, a única forma de guerra era a convencional. Um país atacante que fosse mais forte do que a sua vítima tinha pouco a temer pela sua própria existência ao ameaçar, preparar-se para ou iniciar uma guerra.

O advento das armas de destruição em massa no século XX mudou essa situação. Isso poderia ter levado a uma corrida armamentista global entre os Estados que adquiriam e/ou fabricavam armas de destruição em massa, espalhando essas armas por todo o planeta. Esse risco foi mitigado pelo sistema da ONU, convenções globais que limitam a proliferação de armas de destruição em massa, tratados bilaterais e multilaterais de desarmamento e ajuda mútua, sistemas de segurança coletiva e outros instrumentos. Após 1945, as fronteiras entre os Estados foram alteradas principalmente por meio de acordos internacionais bilaterais ou multilaterais, em vez de anexações não provocadas, unilaterais e violentas. A violência deliberada entre Estados contra civis, comparável ao bombardeamento direcionado da Rússia a cidades e aldeias ucranianas e ao seu terror calculado contra não combatentes ucranianos, continuou a ser a exceção.

Como Putin acabou com a ordem baseada em regras

A ordem jurídica e política internacional que se desenvolveu desde 1945 está a ser minada por vários fatores, mas especialmente pela anexação violenta de cinco territórios ucranianos pela Rússia em 2014 e 2022. A apropriação ostensiva de terras e o terror em massa contra civis na Ucrânia por parte de Moscovo não deveriam ter ocorrido, em teoria. A Rússia é membro permanente do Conselho de Segurança da ONU, depositária do TNP e Estado com armas nucleares, além de ser garantidora da inviolabilidade das fronteiras e da soberania da Ucrânia nos termos do Memorando de Budapeste de 1994. Ao mesmo tempo, a Ucrânia, sendo membro oficial das Nações Unidas desde 1945 (como república soviética até 1991), beneficiária de garantias de segurança e reconhecimento das suas fronteiras e soberania pelos cinco Estados detentores de armas nucleares do TNP no âmbito do acordo de Budapeste de 1994, e Estado não detentor de armas nucleares desde 1996, não deveria ter sofrido uma perda territorial e um genocídio interestatal.

Como resultado das ações da Rússia, a ordem baseada em regras destinada a proteger países como a Ucrânia parece estar a desmoronar-se. Outras grandes potências e potências médias toleram o expansionismo da Rússia ou oferecem apenas resistência insuficiente a ele. Alguns Estados, inspirados ou não por Moscovo, estão eles próprios a considerar a expansão territorial e revisões violentas das fronteiras. Estas reações e efeitos contrastam com a resposta internacional à anexação do Kuwait pelo Iraque em 1990.

Consequentemente, os países relativamente mais fracos em todo o mundo irão reavaliar os seus interesses nacionais, prioridades e segurança. As potências relativamente menores aparentemente não podem mais contar com o Conselho de Segurança da ONU, os Estados Unidos e o direito internacional como garantes de sua integridade territorial. Uma solução sustentável para o seu dilema de segurança por meios políticos, diplomáticos ou militares convencionais tornou-se difícil. As armas de destruição em massa podem agora tornar-se atraentes para alguns governos como instrumentos alternativos para garantir e defender a independência, o território e as fronteiras dos seus Estados.

A quem o equilíbrio externo pode ajudar?

Uma estratégia tradicional dos Estados relativamente mais fracos para fortalecer a sua posição em relação aos mais fortes é buscar garantias de segurança ou parcerias estratégicas com grandes potências, incluindo Estados com armas nucleares. O destino da Ucrânia desde 2014 mostra, no entanto, que esse caminho para conter um vizinho mais forte, expansionista e genocida é difícil. Nem as garantias de segurança da Rússia para a Ucrânia no Memorando de Budapeste de 1994, nem a parceria estratégica dos Estados Unidos com a Ucrânia a partir de 2008, nem o tratado de amizade ratificado pela China com a Ucrânia a partir de 2013 — para citar apenas três dos vários acordos supostamente destinados a reforçar a segurança assinados por Kiev — impediram as crescentes calamidades enfrentadas pelos ucranianos desde 2014.

A solução padrão para o dilema de segurança das potências menores é aderir a alianças de defesa, idealmente aquelas que incluem pelo menos um Estado com armas nucleares. Esta continuará a ser uma forma de algumas nações relativamente mais fracas protegerem a sua integridade territorial e a população civil face ao declínio da ordem mundial de 1945. Mas, como Tbilisi e Kiev, entre outras, aprenderam, obter a adesão plena a uma aliança de defesa poderosa não é fácil nem isento de riscos.

Em resposta aos pedidos de adesão à OTAN da Geórgia e da Ucrânia em abril de 2008, a aliança informou-as de que «se tornariam membros». O que aconteceu a seguir, porém, não foi a adesão à OTAN nem o início de um processo de inclusão na aliança do Atlântico Norte, ou seja, a implementação do chamado Plano de Ação para a Adesão (MAP). Em vez disso, a Geórgia foi desmembrada pela Rússia desde agosto de 2008 e a Ucrânia desde fevereiro de 2014. O único consolo para os dois países pode ser o facto de a Moldávia, também uma república pós-soviética, mas, em contraste, um Estado constitucionalmente neutro sem ambições de aderir à OTAN, ter sido mantida num estado desmembrado pela Rússia há mais de 30 anos.

O destino da Finlândia, que tem uma longa fronteira com a Rússia, é um contra-exemplo: ao contrário da Geórgia e da Ucrânia, a Finlândia iniciou com sucesso um processo de adesão à OTAN em 2022, que levou à sua entrada na aliança em 2023. Apesar da longa fronteira comum e da história com a Rússia, a Finlândia não passou por nada remotamente semelhante ao que a Geórgia passou desde 2008 e a Ucrânia desde 2014. Uma razão para isso é que a Finlândia, ao contrário da Moldávia, Geórgia e Ucrânia, não fazia parte da URSS e, portanto, tem um significado diferente para Moscovo hoje.

Os exemplos da Finlândia e da Moldávia mostram que a intenção de uma antiga colónia russa de aderir à OTAN não é uma condição suficiente nem necessária para uma invasão russa. Todas as outras coisas sendo iguais, as ex-repúblicas soviéticas da Geórgia e da Ucrânia provavelmente teriam se tornado, como a Moldávia, alvos do expansionismo russo, mesmo sem suas ambições de adesão à OTAN. Elas só poderiam ter evitado a perda de sua integridade territorial para a Rússia submetendo-se ao Kremlin, por exemplo, aderindo à União Económica Eurasiática e à Organização do Tratado de Segurança Coletiva, dominadas por Moscovo. A Ucrânia provavelmente teria sido pressionada a co-assinar o Tratado da União de 1999 entre a Rússia e a Bielorrússia, que foi concluído exatamente 8 anos após a dissolução da URSS por Kiev, Minsk e Moscovo em 8 de dezembro de 1991.

As experiências da Ucrânia e da Geórgia com a OTAN, por um lado, e a reação da Rússia a elas, por outro, ilustram os riscos associados à tentativa de aderir a uma poderosa aliança de defesa. Esse caminho para garantir as suas próprias fronteiras foi uma opção para países como a Finlândia e a Suécia, que já tinham estabelecido relações com a OTAN. Como a Finlândia e a Suécia já estavam ligadas à Aliança do Atlântico Norte em muitos aspetos, candidataram-se com sucesso à adesão à OTAN e aderiram à aliança em 2023 e 2024, respetivamente.

Para países como a Geórgia e a Ucrânia, que têm relações internacionais menos profundas e um vizinho irredentista, o equilíbrio externo é complicado. Aderir a uma aliança de defesa relevante pode ser uma tarefa incerta e arriscada. Isso vale especialmente para os Estados que estão mais interessados em aliados poderosos e, de preferência, com armas nucleares, e que precisam urgentemente de uma união de defesa.

Conclusões

A atual erosão da ordem mundial pós-1945 é profunda. É, entre outras coisas, o resultado das ambições expansionistas de alguns dos líderes mais poderosos da atualidade. As consequências materiais deste declínio do direito e da organização internacionais não serão observadas apenas no comportamento das grandes potências. Os efeitos desta transformação também são suscetíveis de resultar de reavaliações da segurança nacional por parte das potências médias e pequenas. Estas últimas repercussões podem ser tão problemáticas para a estabilidade política global como as mudanças no comportamento das grandes potências.

Desde 2014, a Rússia, do ponto de vista do Kremlin, limitou-se a modificar a sua política imperial tradicional. A abordagem soviética e pós-soviética de Moscovo consistia originalmente em criar «repúblicas» controladas pelo Kremlin, como a RDA, a Abcásia ou a Ossétia do Sul, ou «repúblicas populares», como a Polónia, a Hungria, Donetsk ou Luhansk. Isso foi agora complementado pela anexação oficial de territórios ucranianos. A antiga guerra política, cultural, económica e cognitiva da Rússia visava ligar os ucranianos (e outras nações) a Moscovo com instrumentos mais suaves. Em fevereiro de 2014, essa abordagem foi ampliada pelo uso massivo do poder duro, que culminou oito anos depois no início de uma invasão em grande escala e de um terrorismo de Estado em grande escala na Ucrânia.

A atual liderança da Rússia pode ver as suas ações na Ucrânia desde 2014 como uma mera continuação das políticas soviéticas e pós-soviéticas na Europa Oriental após 1945. Pequim e Washington, talvez, também considerem que o seu interesse anunciado na anexação de países vizinhos não é digno de nota. Por outro lado, muitas potências médias e pequenas provavelmente ficarão alarmadas com essas mudanças, pois se veem potencialmente no papel da Ucrânia, Taiwan, Canadá ou Gronelândia. Para os países mais fracos, as ambições expansionistas da Rússia, China e Estados Unidos, bem como as ações implacáveis de Moscovo na Ucrânia desde 2014, os levarão a mudar seus cálculos estratégicos de segurança.

A atual agitação geopolítica é multilateral e parece quase ter sido orquestrada por Moscovo, Pequim e Washington. Ela está a ser realizada em paralelo por três dos países mais poderosos do mundo, membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU e Estados oficialmente detentores de armas nucleares sob o TNP. Esta acumulação de fatores reduz a confiança tanto no comportamento futuro dos Estados relativamente mais fortes no plano externo como na relevância contínua do direito internacional e das organizações internacionais para proteger os países relativamente mais fracos da apropriação de terras e do genocídio por parte das potências mais fortes.

A transformação atual da ordem mundial pode parecer inofensiva da perspetiva de Pequim, Washington e Moscovo. No entanto, é provável que cause preocupação entre os Estados não nucleares mal integrados. As potências menores que têm vizinhos potencialmente expansionistas e que operam fora da OTAN ou de outras alianças de defesa relevantes devem agora repensar as suas estratégias de segurança e defesa. Os chefes de Estado, de governo e militares da China, dos Estados Unidos e da Rússia podem tomar nota dessas reações de países terceiros às suas ambições expansionistas, ou podem ignorá-las; podem descartá-las ou levá-las a sério. Enquanto não neutralizarem o nervosismo que as suas declarações e ações provocam, é de esperar, mais cedo ou mais tarde, uma reação adversa por parte das potências menores.

Uma das reações dos países relativamente mais fracos ao presumível fim da ordem pós-guerra poderá ser armar-se com armas de destruição maciça para fins de dissuasão, tranquilização e defesa. Tais decisões por parte de alguns Estados podem, por sua vez, desencadear medidas semelhantes por parte dos seus vizinhos, que podem não confiar nos motivos exclusivamente defensivos por trás do surgimento de ADM nas suas fronteiras. Isto pode desencadear corridas regionais ao armamento e uma proliferação em cadeia de ADM. O afluxo de explosivos atómicos, materiais radioativos, armas químicas letais e biológicas para os arsenais de vários Estados aumenta, por sua vez, a probabilidade de que tais armas também caiam nas mãos de atores não estatais.

A gravidade de tal comprometimento da segurança internacional futura não deve levar à sua rejeição como um cenário apocalíptico improvável. O expansionismo da Rússia desde 2014 e a recente escalada na retórica da política externa da China e dos Estados Unidos representam um ponto de inflexão na política global. Para observadores de países que possuem armas de destruição em massa e/ou são membros plenos de alianças que possuem tais armas, isso pode parecer um fenômeno lamentável, mas secundário. No entanto, para os Estados que não possuem nenhum dos dois, a expansão e o genocídio da Rússia no território da Ucrânia, como um Estado não membro da OTAN e sem armas nucleares, e a resposta ambivalente de outras grandes potências a essa escalada não podem ser simplesmente ignorados.

As mudanças nos assuntos de segurança global desencadeadas pela apropriação de terras e pela guerra de aniquilação sem remorso da Rússia nos últimos anos levantam questões existenciais para as potências menores. Este efeito aumenta a cada dia de guerra e dispararia se a Rússia conseguisse uma vitória militar ou fosse autorizada a impor uma Siegfrieden (paz vitoriosa) injusta à Ucrânia. As elites políticas, intelectuais e governamentais de países relativamente mais fracos que fazem fronteira com Estados mais fortes com tendências revanchistas poderiam começar a considerar a produção e/ou aquisição de armas de destruição em massa. No Admirável Mundo Novo que está a emergir hoje, onde os fortes estão mais uma vez a fazer o que bem entendem, nem todas as potências menores podem concordar em sofrer o que têm de sofrer.