Estávamos em pleno mês de agosto, a silly season por excelência, quando uma notícia da revista Sábado concentrou as atenções dos media e dos políticos: Fernando Rocha Andrade, secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, tinha viajado para França para assistir a dois jogos da Seleção Nacional no Euro 2016 a convite da petrolífera Galp — empresa com quem o Fisco tinha um conflito judicial devido ao não pagamento de mais de 100 milhões de euros em dois impostos.

Pouco depois, descobriu-se que João Vasconcelos (secretário de Estado da Indústria) e Jorge Oliveira (secretário de Estado para a Internacionalização) também receberam convites idênticos da Galp.

Para acabar com a polémica, e além do reembolso do valor das despesas (cujo valor exato nunca foi revelado oficialmente), o Executivo prometeu ainda em agosto a aprovação de um Código de Conduta que passaria a regular os conflitos de interesse e a aceitação de prendas acima dos 150 euros de todos os membros do governo e de titulares de cargos de chefia da administração pública.

O Código de Conduta foi aprovado a 8 de setembro pelo Conselho de Ministros e, quatro meses depois, o mínimo que se pode dizer é que aquela que foi apresentada como uma medida a favor da transparência tem vindo a revelar-se como “uma oportunidade perdida”, que pretendeu “apenas virar a página do escândalo e sobreviver ao ciclo mediático” provocado pelo caso das viagens pagas pela Galp. Quem o diz são os especialistas em conflitos de interesse contactados pelo Observador.

Paulo Otero, professor catedrático da Faculdade de Direito de Lisboa, acrescenta que “poderemos estar diante de um conjunto de normas sem efetividade, pois não regulam, em termos reais e efetivos, a conduta governamental: são normas que existem no mundo dos vivos, mas estão em ‘coma jurídico’“, conclui.

Conflitos de interesse? Não temos.

O Observador endereçou em dezembro um requerimento ao primeiro-ministro e a todos os ministros a solicitar o acesso às comunicações de conflito de interesse que tivessem sido emitidas por todos aqueles que estão abrangidos pelas regras do Código de Conduta.

António Costa informou o Observador que “não foi dirigida nenhuma comunicação de conflito de interesses ao senhor primeiro-ministro” por parte de nenhum dos seus 17 ministros.

De acordo com as respostas que 13 ministros deram ao Observador, o resto do Executivo também vive num mundo perfeito: nenhum dos titulares de cargos políticos e públicos abrangidos pelo Código de Conduta emitiu qualquer comunicação de conflito. Logo, nos últimos quatro meses não existiram conflitos de interesse no Executivo e nas chefias da Administração Pública.

Susana Coroado, investigadora do Instituto de Ciências Sociais (ICS) e especialista em matérias de conflitos de interesse, conjuga estas respostas com o caso da isenção de declarações de rendimentos prometida à administração da Caixa Geral de Depósitos liderada por António Domingues para concluir que os temas da transparência “não são o forte do governo”. A doutoranda do ICS acrescenta ainda que não lhe cabe dizer “se existem conflitos [de interesse] ou não, mas se toda a gente tem conflitos de interesse reais ou potenciais, parece-me que as probabilidades de tal acontecer no governo são bastante altas”.

Os novos deveres

O documento aprovado na reunião de 8 de setembro do Conselho de Ministros, praticamente um mês depois do caso das viagens da Galp, estipula diversos deveres aos titulares de cargos políticos e públicos. A saber:

• Cada ministro deve comunicar ao primeiro-ministro sempre que esteja perante um conflito de interesses e logo que “detete o risco potencial de conflito”. No caso dos secretários de Estado, deve ser feita comunicação idêntica a cada um dos respetivos ministros;
• O Código de Conduta aplica-se igualmente a membros dos gabinetes governamentais (assessores, adjuntos e técnicos especialistas);
• Os membros do Governo não podem receber prendas que “possam condicionar a imparcialidade e a integridade do exercício das suas funções” de valor igual ou superior a “150 euros”.

Quem faz parte do universo abrangido pelo Código de Conduta?

• Os 17 ministros que compõe atualmente o XXI Governo Constitucional;
• Os 41 secretários de Estado;
• Os cerca de 350 membros de gabinete governamentais, entre assessores, adjuntos e técnicos especialistas;
• E entre 40 a 70 diretores-gerais — o Observador não conseguiu determinar o número exato por ausência de fontes de informação fidedignas.

Total: entre 448 e 478 pessoas que se encontram neste momento a servir o Estado.

Os ministros da Saúde (Adalberto Campos Fernandes), da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (Manuel Heitor), da Agricultura (Capoulas Santos) e da Cultura (Luís Castro Mendes) não responderam ao Observador sobre se existem comunicações de conflito de interesse nos respetivos Ministérios.

O silêncio destes quatro ministros leva à falta de informação sobre eventuais conflitos de interesse relacionados com os secretários de Estado, membros de gabinete e diretores-gerais de cada um daqueles ministérios.

O mesmo não se pode dizer sobre os restantes 13 ministros, que aceitaram responder ao requerimento do Observador. Contudo, a resposta de todos eles foi muito semelhante:

“Após a entrada em vigor do Código de Conduta, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 53/2016 de 21 de setembro, não foi dirigida nenhuma comunicação ao senhor ministro (…) ou a qualquer um dos (…) secretários de Estado relativas a conflitos de interesses regulados pelo Código de Conduta do Governo, inexistindo portanto qualquer documento administrativo. Pelo que, e ao abrigo do presente Código de Conduta, inexiste qualquer obrigação de comunicação das exatas medidas tomadas para fazer cessar conflitos de interesse, não sendo aplicável o disposto no n.º 2 do artigo 7.º do referido Código”, lê-se nas respostas ao requerimento do Observador.

Traduzindo: nenhum secretário de Estado, membro de gabinete ou diretor-geral dos Ministérios dos Negócios Estrangeiros, da Presidência do Conselho de Ministros, das Finanças, da Defesa, da Administração Interna, da Justiça, da Educação, do Trabalho, do Planeamento, da Economia, do Ambiente, do Mar e do ministro adjunto teve uma situação de conflito de interesse.

As prendas

O Código de Conduta também estipula uma obrigação de recusa de ofertas de “bens de valor estimado igual ou superior a €150” , que poderiam levar a “um condicionamento da imparcialidade e da integridade do exercício de funções quando haja aceitação de bens”.

Para chegar aquela quantia monetária o Governo inspirou-se no valor-limite (exatamente os mesmos 150 euros) definido pela Comissão Europeia para ofertas aos membros do órgão executivo da União Europeia.

Mais uma vez, os 13 ministros que responderam voltaram a ter uma resposta semelhante:

“Não existem registos que, nos termos do n.º 1 do artigo 9.º da Resolução do Conselho de Ministros em causa, respeitem a bens que tenham sido aceites em virtude de a sua recusa poder ser interpretada como quebra de respeito interinstitucional. Mais se informa que a rejeição de ofertas não consubstancia nenhum dever de registo, na medida em que é insuscetível de colocar em causa a idoneidade do membro do Governo ou dos respetivos gabinetes, no exercício das funções públicas”.

Quer isto dizer que as prendas acima de 150 euros que foram rejeitadas não ficaram registadas. De facto, o Código de Conduta não obriga a esse registo. Assim, desconhece-se que prendas foram rejeitadas e quem tentou oferece-las.

Apenas o primeiro-ministro António Costa, a ministra da Presidência do Conselho de Ministros (Maria Manuel Leitão Marques) e o ministro adjunto (Eduardo Cabrita) assumem que receberam ofertas acima dos 150 euros para não ser quebrado o “respeito interinstitucional”, como estabelece o Código de Conduta.

Já o ministro do Ambiente (João Matos Fernandes) diz ter recebido vinhos no valor de 100 euros que estão à guarda do Ministério do Ambiente, enquanto o ministro do Trabalho (Vieira da Silva) respondeu que os representantes do seu Ministério receberam peças de artesanato produzidas por “utentes de instituições sociais” e bens alimentares regionais das zonas visitas pelos membros do Governo — bens esses sem valor comercial significativo que também estão devidamente registados, como manda o Código de Conduta.

O ministro Adalberto Campos Fernandes informou o Observador após a publicação desta peça que “não foram efetuados quaisquer registos por parte dos membros do Governo da área governativa da Saúde e dos elementos dos respetivos gabinetes”, relativos a ofertas iguais ou superiores a 150 euros.

O caso de Rocha Andrade

Voltando aos conflitos de interesse. As respostas dos 13 ministros não batem certo com as declarações que Fernando Rocha Andrade fez a 19 de outubro de 2016 em entrevista à TSF e ao Jornal de Notícias. Recordemos o que disse o secretário de Estado dos Assunto Fiscais:

“Todos os membros do governo carregam consigo uma lista grande de entidades em relação às quais não devem tomar decisões. Eu e todos os meus antecessores, todos temos essa lista. Portanto, a única questão que aconteceu é que passa a haver mais uma empresa [a Galp] na qual o meu chefe de gabinete passa a adotar o procedimento de reenviar a decisão para o senhor ministro das Finanças. Até agora, não tive de tomar nenhuma decisão relativamente a essa empresa [a Galp], mas já me foram presentes decisões para tomar relativamente a outras entidades em que tive a necessidade, precisamente, de invocar essa escusa, porque se verificavam situações que comprometiam a minha capacidade de decisão”.

Mais tarde, Rocha Andrade esclareceu que não existia nenhuma lista que reunisse as incompatibilidades de todos os membros do governo, já que as expressões que utilizou deveriam ser interpretadas no sentido figurado.

O mesmo já não se pode dizer da sua revelação de que já tinha invocado “escusa, porque se verificavam situações que comprometiam a minha capacidade de decisão”. Esta parte (que pode ouvir aqui e que foram feitas mais de um mês após a entrada em vigor do Código de Conduta) é contraditória com a resposta do ministro Mário Centeno ao Observador de que não existiam comunicações de conflitos de interesse de nenhum secretário de Estado das Finanças.

Mas para o Ministério das Finanças não se coloca tal contradição pela simples razão de que Rocha Andrade nunca teve de tomar qualquer decisão sobre a Galp ou sobre outras situações em que se encontra numa situação de potencial conflito de interesses. “A remessa para decisão ao ministro das Finanças — nunca se verificou face a nenhuma empresa, nem em qualquer situação em que estivessem em causa, direta ou indiretamente, interesses patrimoniais do secretário de Estado dos Assunto Fiscais”, afirmou ao Observador fonte oficial das Finanças.

A mesma fonte oficial diz que Rocha Andrade informou Mário Centeno “antes da entrada em vigor do Código de Conduta [8 de setembro], e tendo em conta a repercussão pública em torno da questão da Galp, que passaria a considerar que quaisquer processos relativos a esta empresa [a Galp], que viessem para [sua] decisão, seriam remetidos para o ministro das Finanças pelo mecanismo previsto no Código de Procedimento Administrativo”.

Na resposta enviada ao Observador, a assessoria de imprensa das Finanças fez questão de enfatizar o que Rocha Andrade entende por conflito de interesses:

• Tendo em conta que o secretário de Estado dos Assunto Fiscais é “sujeito passivo de IRS, IMI e IUC, tal como o são os seus familiares próximos”, esse é um potencial “conflito de interesses” inerente às suas atuais funções. O mesmo sucede a pessoas “às quais pudesse eventualmente sentir particular inimizade”, bem como a “pessoas coletivas de natureza não empresarial nas quais tenha, por exemplo, desempenhado funções”.
• Contudo, Rocha Andrade esclarece que “não tem participações ou relações económicas relevantes com qualquer empresa”, classificando as 872 ações da EDP, as 380 ações da EDP Renováveis e as 49.841 ações do BCP, reveladas pelo Jornal Económico com base na sua declaração de rendimentos entregue no Tribunal Constitucional, como “diminutas participações sociais em três empresas, que são uma aplicação passiva da poupança, estão publicadas no seu registo de interesses”. E, “dada a reduzida dimensão da sua família próxima (tem como único ascendente vivo o seu pai e não tem irmãos ou descendentes) pode afirmar que a mesma situação – ausência de participações ou relações económicas relevantes com qualquer empresa – se verifica também relativamente à sua família próxima e à pessoa com quem vive em união de facto”.
• O mesmo risco potencial de conflito de interesse podia-se aplicar a decisões sobre a Rede Elétrica Nacional (REN) — empresa da qual Rocha Andrade foi administrador em representação do Estado e quando a sociedade tinha uma maioria de capital social público. Mas fonte oficial das Finanças repete que “nenhuma questão dessa índole foi levada a decisão do secretário de Estado dos Assunto Fiscais”.

Especialistas questionam utilidade do Código de Conduta

O Observador solicitou a três juristas e a dois especialistas em matérias de transparência e de conflitos de interesse a análise das respostas dos 13 ministros. A primeira pergunta é simples: será normal que nenhum dos titulares de cargos públicos ou políticos tenham tido um único conflito de interesses nos últimos quatro meses?

Paulo Otero, professor catedrático da Faculdade de Direito de Lisboa e especialista em Direito Constitucional e Direito Administrativo, entende que “as respostas mostram-se estranhas por duas ordens de razões”:

• “É estranho que, durante estes últimos meses, entre todos os membros do Governo (e são várias dezenas) não tenha sido suscitado qualquer conflito de interesses”.
• “O que pode ter uma de duas explicações plausíveis: ou os membros do Governo esqueceram a norma reguladora da sua conduta ética; ou, em alternativa, não têm governado e, por isso, não têm decidido nada que suscite conflito de interesses“;
• “É também estranho que todos tenham dado a mesma resposta, numa espécie de ‘carimbo’, revelando uma concertação aplicativa face ao Código de Conduta”.

Já João Paulo Batalha, porta-voz da organização não governamental Transparência e Integridade Associação Cívica (TIAC), também estranha que, “num universo tão alargado, não tenha ainda havido qualquer comunicação de conflitos de interesse”, “ainda que o próprio secretário de Estado dos Assuntos Ficais tenha admitido em entrevista ao JN/TSF” a existência dos referidos conflitos de interesse.

Batalha questiona mesmo a utilidade do Código de Conduta.”Não passou de uma reação apressada ao embaraço político causado pelo “Galpgate”. Não houve consultas públicas para a sua elaboração nem parece ter havido estudo aprofundado da regulação semelhante noutros países. Foi uma oportunidade perdida, que pretendeu apenas virar a página do escândalo e sobreviver ao ciclo mediático. Nesse sentido, não espanta que não haja qualquer comunicação de conflitos de interesses desde que o código entrou em vigor.

Susana Coroado, por seu lado, diz que não lhe cabe dizer “se existem conflitos [de interesse] ou não, mas se toda a gente tem conflitos de interesse reais ou potenciais, parece-me que as probabilidades de tal acontecer no governo são bastante altas”.

Comunicação prévia ou comunicação perante um caso concreto?

Os juristas consultados pelo Observador (Margarida Olazabal Cabral e Filipa Marques Júnior, do escritório Morais Leitão, Galvão Teles, Soares da Silva & Associados; e Bruno Soares Ferreira, do escritório Saragoça da Matta & Silveiro de Barros) concordam que o Código de Conduta deve ser analisado em comparação com o Código de Procedimento — no qual já estão previstas situações de conflito de interesse.

Olazabal Cabral, especialista em Direito Administrativo, e Marques Júnior, especialista em Compliance, consideram que o Código de Conduta é um “mecanismo de autoregulação e um compromisso de atuação por parte dos membros do Governo. O desrespeito do mesmo gera responsabilidade política perante o primeiro-ministro (ou responsabilidade perante o membro do governo, no caso de membro do gabinete ou órgão sujeito a poder de direção ou superintendência)“.

As duas juristas entendem que o dever de comunicação só existe perante um potencial conflito e que servirá para que “o primeiro-ministro esteja na posse de toda a informação sobre os restantes membros do Governo (e os membros do Governo nas restantes situações a que o Código se aplica estejam devidamente informados)”. Mas Olazabal / Marques Júnior não deixam de alertar que “uma interpretação demasiado lata do conceito ‘risco potencial de conflito’ pode levar a instituir um sistema de desconfiança permanente sobre os decisores, com perigos para o funcionamento da Administração Pública e da própria democracia”.

Paulo Otero concorda que o Código de Conduta não impõe um dever de comunicação prévia de antes de surgir um conflito de interesse concreto. Mas acrescenta que “nada disso exclui, todavia, que, em termos éticos (sempre mais exigente que as normas jurídicas), o titular em causa possa, desde logo aquando da sua investidura no cargo, a título preventivo, indicar que tem conflitos de interesses ante x, y, z.”

Bruno Soares Ferreira tem a mesma opinião. “Tudo por forma a que a transparência e imparcialidade saíssem reforçadas”. Contudo, o jurista considera que, mais importante do que isso, é que o universo abrangido pelo Código de Conduta “perante uma situação de conflito de interesses, potencial ou efetivo, tomem as medidas adequadas no sentido de fazerem cessar tal situação, incluindo, se for o caso, absterem-se de tomar uma decisão. Tudo, aliás, conforme decorre já do Código do Procedimento Administrativo”.

Susana Coroado, por seu lado, vai mais longe e defende que todos os anteriores cargos privados dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos devem ser comunicados previamente. “O Regime Jurídico de O Regime Jurídico de Incompatibilidades e Impedimentos dos Titulares de Cargos Políticos e Altos Cargos Públicos já estipula que os membros do governo apresentem um registo de interesses”, afirma. A investigadora do ICS entende que “este tipo de regras não serve apenas para prevenir que interesses privados se sobreponham ao interesse público, mas também para garantir que os processos de decisão pública ficam acima de qualquer suspeita”.

João Paulo Batalha, porta-voz do TIAC, faz uma síntese dos problemas do Código de Conduta: “falta prevenção, falta verificação, falta responsabilização. É útil que, pela primeira vez, um Governo tenha tido a iniciativa de tentar prever e regular uma conduta ética aos seus membros e colaboradores. Mas se a preocupação foi responder ao escândalo do momento, sem um pensamento estruturado e uma preocupação sistemática, não poderíamos esperar muitos resultados”, conclui.

Acrescentada resposta do primeiro-ministro. A resposta de António Costa chegou à redação do Observador no dia 20 de dezembro, através de ofício entregue em mão, tendo acabada extraviada. O autor desta peça contactou por escrito várias vezes a assessoria de imprensa do primeiro-ministro nos últimos 8 dias, dando conta de que o Observador não tinha recebido qualquer resposta de António Costa. Após a publicação da peça, recebemos por e-mail o ofício assinado pela chefe de gabinete do primeiro-ministro — resposta esta que em nada altera o trabalho do Observador.