A OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico) conclui que as reformas laborais aplicadas em Portugal durante a era da troika estão a ter resultados positivos na evolução do mercado do emprego e defende que se deve ir mais longe, de acordo com um relatório a que o Observador teve acesso. Uma das medidas propostas é a facilitação do despedimento individual e a redução das diferenças na proteção legal entre os trabalhadores permanentes e os temporários.

Esta avaliação ao impacto das alterações à lei laboral introduzidas entre 2011 e 2015 foi feita a pedido do Governo português, durante o Executivo de Passos Coelho, e paga pelos contribuintes. O documento com as conclusões já foi entregue ao Executivo socialista vários meses, pelo menos seis, mas não foi divulgado.

Em resposta ao Observador, o Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (MTSSS) refere que o estudo da OCDE ainda não está terminado, prevendo-se que esteja concluído até ao final do ano. Fonte oficial do ministério tutelado por José Vieira da Silva diz que a versão obtida pelo Observador será ainda preliminar pelo que não se pronuncia para já sobre as conclusões, mas assume o compromisso de apresentar e discutir o estudo publicamente, o que deverá acontecer no início do próximo ano.

O Observador já tinha questionado o MTSSS sobre este relatório, em junho, cuja versão descrita como preliminar tinha sido recebida pelas autoridades portuguesas. Na mesma data, fonte oficial da OCDE esclareceu que o relatório estava previsto para mais tarde, acrescentando que a data da sua divulgação estava a ser discutida com o Governo português.

Após a publicação deste artigo, o Ministério do Trabalho, da Solidariedade e da Segurança Social (MTSSS) emitiu um “esclarecimento” em que refere que o estudo em causa “ainda não foi entregue ao Ministério do Trabalho”, adiantando que está “prevista a sua entrega até ao final deste ano”. A nota do Governo afirma que “o MTSSS e a OCDE assumiram o compromisso de divulgar e discutir publicamente o estudo no início do próximo ano”.

O relatório da OCDE que avalia o impacto das reformas adotadas no mercado de trabalho é descrito como uma contribuição para o processo de monitorização e avaliação que foi recomendado pela Comissão Europeia, no quadro do semestre europeu, em 2015. O seu foco são as reformas do mercado de trabalho aplicadas entre 2011 e o primeiro trimestre de 2015, ou seja, durante o programa da troika e do anterior Governo PSD/CDS. Uma boa parte destas medidas foi adotada quando Álvaro Santos Pereira tinha a pasta do Emprego. O ex-ministro de Passos Coelho trabalha agora na OCDE como diretor de estudos do departamento económico.

Entre as medidas que tiveram efeitos positivos, são destacadas a redução da proteção legal ao emprego, o alargamento do universo abrangido pelo subsídio de desemprego em simultâneo com a redução dos valores e tempo máximo do subsídio, os limites às extensões dos contratação coletiva, a moderação salarial — sobretudo por via do congelamento do salário mínimo nacional entre 2011 e 2014 –, os cortes temporários no pagamento das horas extraordinárias e uma maior flexibilidade na gestão do horário de trabalho, nomeadamente na aplicação do lay off.

Para os responsáveis da OCDE, estas reformas “foram um movimento na direção certa”, mas o diagnóstico aponta para a necessidade de ir mais longe.

Assim que a economia voltou a crescer — início de 2013 — Portugal viveu melhorias significativas tanto ao nível da criação de emprego como na taxa de desemprego — ainda mais significativas do que seria de esperar dado o ritmo lento da retoma. No entanto, apesar do progresso efetuado, permanecem muitos desafios no sentido em que muitas das reformas não foram tão longe quanto seria necessário. O desemprego continua elevado (em particular nos jovens) e esta situação alimentou um aumento da pobreza e no desemprego de longo prazo (apesar de existirem sinais de melhoria neste caso). O mercado permanece altamente segmentado (entre trabalhadores efetivos e a prazo), num contexto de baixa inflação e a rigidez nos salários nominais deverá continuar a ser uma barreira à competitividade da economia portuguesa — a não ser que o crescimento da produtividade seja mais forte”.

OCDE pede mais, mas reconhece limites da Constituição

A redução do nível de proteção aos empregados, em particular através da redução das indemnizações a pagar por despedimento para novas contratações — de 20 para 12 dias de salário por cada ano de trabalho — é apontada como uma das reformas “mais significativas implementadas em países da OCDE em anos recentes”. Apesar deste corte nas indemnizações, introduzido em 2012, excluir os trabalhadores já contratados, a análise preliminar sugere que a “redução nos dias de salário para compensação já teve um impacto positivo na procura emprego, bem como na contratação e na percentagem de contratação que é feita através de contratos permanentes”.

A OCDE assinala que a preservação do valor das indemnizações protegeu os trabalhadores empregados do risco de despedimento. Mas, a longo prazo, prevê-se que o corte nas compensações venha a resultar em “ganhos significativos ao nível da produtividade e do crescimento”.

Apesar desta reforma ter aproximado Portugal da média de proteção praticada nos países da OCDE, a organização considera que os trabalhadores com contratos permanentes “ainda beneficiam do mais alto nível de proteção contra o despedimento individual na OCDE”. Adicionalmente, mantém-se um intervalo regulatório significativo entre contratos permanentes e a prazo, que continua a pesar na segmentação do mercado laboral.

Os autores do estudo recomendam uma reforma adicional na legislação de proteção do emprego: seria importante clarificar as condições que permitem a uma empresa dispensar o funcionário com um contrato permanente por razões económicas, seguindo a linha das alterações promovidas pela Itália e Espanha. Mas o relatório reconhece que esta mudança irá provavelmente exigir uma alteração na Constituição portuguesa, uma vez que o artigo 53 proíbe despedimentos sem justa causa — um conceito que, dizem, não é definido — pelo que pode ser difícil e concretizar.

Apesar deste obstáculo, o relatório da OCDE defende que é possível avançar com reduções suplementares na proteção do emprego para trabalhadores com contratos sem termo através de medidas como o aligeiramento dos procedimentos e exigências para despedir, a redução da compensação a dar por despedimento ilícito e a diminuição da possibilidade de reintegração.

Os técnicos da organização reconhecem que é difícil separar os efeitos das reformas adotadas dos gerados pelo ciclo económico. Feita a ressalva, o relatório conclui que a queda no desemprego desde que Portugal entrou em rota de recuperação económica é muito maior do que a seria expetável tendo em conta a relação passada entre crescimento económico e desemprego. Ainda que esta constatação não possa por si só ser considerada uma prova efetiva, é consistente com o impacto previsível deste pacote de reformas.

Mas, afinal, qual é a avaliação feita pela OCDE para cada medida e que recomendações deixa ao Governo português?

Benefícios aos desempregados e apoios sociais

Uma das medidas mais defendidas pela troika foi a redução da proteção no desemprego, já que o regime português era considerado demasiado generoso, no tempo e no valor, desincentivando a aceitação de ofertas de trabalho. Em 2012, entraram em vigor novas regras com um objetivo duplo. Por um lado, foi facilitado o acesso ao subsídio de desemprego, reduzindo o número mínimo de meses de emprego para aceder à prestação. Por outro lado, foram reduzidos o prazo (até 26 meses) e o valor máximo que passou para 1.048 euros desta prestação. Pelo caminho ficou a aplicação de uma taxa de 6% sobre os subsídios de desemprego e de doença, chumbada no Constitucional.

O Governo PSD/CDS criou ainda uma majoração para casais desempregados e abriu uma brecha na porta de acesso para recibos verdes. A necessidade de aperfeiçoar este último aspeto é referida no programa socialista, que é omisso em relação ao resto.

Para a OCDE, no entanto, é urgente garantir no futuro uma maior proteção aos desempregados, alargando a cobertura do subsídio de desemprego, elevando o limite para o apoio aos desempregados, e introduzindo atualizações em função da inflação. Ao mesmo tempo, os responsáveis pelo estudo propõem a extensão do Rendimento Social de Inserção (RSI) a mais desempregados que tenham perdido o direito ao subsidio.

Em contrapartida, os autores do relatório consideram que seria útil reduzir ainda mais a duração máxima do subsídio de desemprego para assim criar incentivos à procura de emprego. O objetivo último, claro, é reduzir o desemprego de longa duração, em particular nos desempregados com mais idade. Nesse sentido, uma das medidas prioritárias passaria por excluir ou limitar a possibilidade de estender o apoio ao desemprego até à idade de reforma.

Estas iniciativas, salvaguarda a OCDE, devem ser sempre acompanhadas por um maior esforço para reforçar os programas de emprego.

Reorientar políticas ativas de emprego

A OCDE elogia também as políticas ativas de emprego adotadas pelo Governo PSD/CDS, sobretudo aquelas dirigidas aos mais jovens, como os programas de estágio profissional comparticipados, em parte, pelo Estado. No entanto, os autores do estudo reconhecem que os mecanismos se foram tornando menos eficazes e que, por isso, talvez fosse necessário reorientar o foco desses esforços.

O documento considera que as políticas ativas de emprego devem estar direcionadas para os jovens em situação de exclusão social e para desempregados de longa duração, sempre movidas pela necessidade de responder às necessidades específicas dos empregadores.

Ao mesmo tempo, alertam os autores do estudo, Portugal deve garantir uma maior estabilidade nas políticas ativas de emprego, de forma a que empresas e empregadores percebam os programas que estão disponíveis. Nessa medida, devem ser mobilizados mais recursos para uma monitorização permanente destes programas, defende a OCDE.

Mais exigência na negociação coletiva

Era uma das questões que mais preocupações levantava à troika quando aterrou em Portugal: as regras da contratação coletiva eram demasiado restritivas. Nesse sentido, pressionou o Governo PSD/CDS a limitar ao máximo a negociação e a contratação coletivas, travando a generalização das melhorias das condições de trabalho e dos salários. No memorando de entendimento ficou escrito que o executivo teria de “definir critérios claros a serem seguidos para a extensão das convenções coletivas”.

O Governo suspendeu temporariamente a aplicação quase automática das portarias de extensão – um mecanismo que alarga a todos os trabalhadores de um setor, sindicalizados ou não, os direitos estabelecidos em convenções coletivas. Em 2012, a sua emissão ficou dependente de um exigente critério de representatividade, o que limitou muito as portarias publicadas. Só em 2014, a coligação PSD/CDS-PP começou a reverter a situação, introduzindo um critério mais abrangente que é preenchido por praticamente todas as associações patronais.

Mesmo com estas alterações, que a OCDE entende como positivas, a questão da negociação coletiva merece ampla reflexão dos responsáveis pelo estudo. Os autores acreditam que é indispensável limitar as consequências negativas das portarias de extensão e recomendam a adoção de critérios de representação mais exigentes.

Na mesma linha, a OCDE entende que apenas devem ser permitidas essas extensões administrativas quando estiver em causa, de facto, o interesse público, obedecendo a critérios antecipadamente definidos e claros para os parceiros sociais antes de ser iniciado o processo negocial.

A OCDE recomenda também que seja criado um organismo independente e externo que assuma a responsabilidade — atualmente política — ou aconselhe o Executivo sobre que acordos coletivos devem ou não ser alargados.

E aqui há outra recomendação a reter: a OCDE sugere que o Governo português deve, no futuro, tornar mais fácil a saída das empresas dos acordos coletivos, clarificando as condições em que as empresas podem denunciar esses acordos. Os autores dão o exemplo de Espanha, que criou condições objetivas para esses cenários, como quedas nas vendas ou na produtividade. No entanto, para uma medida desta natureza não ter um impacto perverso, os autores do relatório defendem que sejam adotadas ações de reforço da representação dos trabalhadores.

Paralelamente, a OCDE recomenda que se reduza o período de sobrevivência de um acordo coletivo para lá da data em que expirou (atualmente têm a validade de cinco anos). A OCDE defende que as cláusulas se mantenham válidas por três anos. Depois, se o acordo não for renovado, ficaria sem efeito.

Reduzir a TSU das empresas que pagam salário mínimo

O congelamento do salário mínimo entre 2011 e 2014 e a redução do pagamento (e outras compensações) por horas extraordinárias são algumas das medidas elogiadas. No entanto, este é talvez o ponto em que os responsáveis pelo estudo mais reconhecem que os esforços do anterior Governo podem ter tido um efeito perverso. Isto porque as medidas adotadas afetaram em grande parte os trabalhadores com rendimentos mais baixos. Este facto, aliado ao desemprego galopante registado nos primeiros anos de intervenção da troika, levanta preocupações sobre o impacto futuro destas e de outras ações da mesma natureza.

Por isso, os autores do estudo falam na necessidade de reduzir a contribuição para a Segurança Social (TSU) paga pelas empresas sobre os trabalhadores que recebem o salário mínimo, incluindo novas contratações, de forma a suavizar o impacto previsto do aumento do salário mínimo — 600 euros até 2019.

Ao mesmo tempo, recomenda-se a criação de uma comissão independente que ficaria responsável por aconselhar o Governo sobre eventuais alterações na política de atualização do salário mínimo, atendendo às alterações que venham a ocorrer no mercado laboral. Esta comissão seria composta por peritos independentes e representantes dos parceiros sociais.

Horário de trabalho: o elogio ao banco de horas

Uma das medidas mais marcantes foi o aumento do número de horas de trabalho por semana para as 40 horas na função pública, entretanto já revertida este ano pelo novo Executivo liderado por António Costa. O tema não é abordado nesta avaliação.

Os autores do estudo salientam que foi permitida às empresas uma flexibilidade adicional para responder a mudanças na procura, ajustando o tempo de trabalho em vez do nível de emprego, nomeadamente através do lay-off por iniciativa da empresa, utilizando o banco de horas individuais. Esta opção foi bem vinda, considera a OCDE, porque, ao contrário de outros países, Portugal sofreu uma grande destruição de empregos durante a crise.

Os autores do estudo reconhecem que a flexibilização do horário de trabalho pode ter tido um lado perverso, aumentando o risco de proliferação de esquemas de compensação de curto prazo, cujo único propósito é preservar postos de trabalho ineficientes, evitando, assim, uma realocação de mão-de-obra para postos mais produtivos. Por isso, recomendam a eliminação ou redução dos mecanismos já existentes de compensação pelo trabalho de curta duração. O objetivo seria evitar que estes esquemas se tornassem num obstáculo à recuperação económica.

OCDE propõe razões económicas para o despedimento

Segundo os autores do estudo, antes das reformas introduzidas Portugal era um dos países com leis laborais mais restritivas, sobretudo no que dizia respeito aos trabalhadores com contratos permanentes. No entanto, e de acordo com a OCDE, as reformas introduzidas pelo Governo PSD/CDS colocam Portugal entre os países cujos esforços nesta matéria mais se destacam.

Uma das medidas que merece o elogio daquela organização, como já foi referido, é a redução das compensações pagas em caso de despedimento para os novos contratos. Num primeiro momento, em 2011, o Governo de Pedro Passos Coelho reduziu de 30 para 20 dias de compensação por cada ano de trabalho nos contratos permanentes e impôs um limite máximo de 12 salários. Em 2013, reduziu esses 20 dias para os atuais 12.

Mesmo assim, a OCDE acredita que é preciso ir mais longe e, por isso, recomenda que o Governo português “clarifique as condições segundo as quais os empregadores podem dispensar trabalhadores com contrato permanente por razões económicas, seguindo os exemplos de Espanha e Itália”.

Reconhecendo que uma medida desta natureza poderia “chocar” com o artigo 53.º da Constituição, que consagra, precisamente, o princípio da segurança no emprego e a proibição do despedimento sem justa causa, como um direito fundamental, a OCDE sugere alguns caminhos alternativos:

  • No futuro, o Governo português deveria facilitar os procedimentos em caso de despedimento individual, reduzir a compensação por despedimento ilícito e limitar a possibilidade de reintegração do trabalhador em caso de despedimento ilícito, aproximando o regime português ao alemão;
  • Paralelamente, a OCDE acredita que a remoção dos travões à mobilidade do trabalhador poderá passar, por exemplo, por permitir a portabilidade dos fundos entre empresas, ainda que com ressalvas para o custo da medida;
  • Outra ação defendida é o reforço da capacidade da Autoridade para as Condições de Trabalho (ACT) para fiscalizar os falsos recibos verdes — uma medida reivindicada pelos partidos mais à esquerda e que o atual Governo já está a colocar em andamento, com a abertura de um concurso para a entrada de 80 inspetores.

O que está em cima da mesa na Concertação Social

Com a reunião decisiva de Concertação Social agendada para segunda-feira, 19 de dezembro, a pressão sobre o Governo aumenta. Se do lado dos representantes dos patrões a maior preocupação é mesmo o aumento do salário mínimo para 557 euros, os partidos à esquerda do PS e os representantes sindicais vêm pressionando o Executivo socialista a reintroduzir algumas regras laborais anteriores à entrada da troika.

O Bloco de Esquerda, por exemplo, já fez saber quais são as suas prioridades. Desde logo, a reposição dos dias de trabalho não pagos, recuperando os 25 dias de férias e repondo o direito ao descanso compensatório por trabalho suplementar.

Ao mesmo tempo, os bloquistas defendem que a majoração por cada hora de trabalho suplementar deve voltar aos valores anteriores a 2012. Ou seja, 50% na primeira hora e 75% nas seguintes e uma majoração de 100% por trabalho suplementar em dia de feriado. A remuneração dos trabalhadores com isenção de horário também deve ser reposta com os valores anteriores.

O Bloco defende ainda que é preciso garantir as compensações devidas aos trabalhadores com contrato a termo e insiste no regresso das indemnizações por despedimento aos tempos pré-troika — exatamente aquilo que é mais elogiado pela OCDE. Para o Bloco, estas medidas devem ser acompanhadas por um relançamento da contratação coletiva.

Outra bandeira acenada com insistência por PCP e CGTP é a reversão da caducidade dos contratos coletivos ao fim de cinco anos, obrigando as partes a renegociar um novo acordo. Na prática, se os acordos de empresa só caducarem com o acordo das duas partes a sua reversão pode ser praticamente impossível.

Vieira da Silva, ministro do Trabalho e da Segurança Social, já veio responder que o Governo não está disponível para alterar lei da contratação coletiva e os ventos vindos do Executivo socialista parecem ser pouco favoráveis às prioridades do Bloco de Esquerda. Como escreveu o jornal i, citando fontes socialistas, António Costa está focado em conseguir um acordo com os patrões na concertação social e alterações profundas à lei laboral impossibilitariam à partida esse acordo.

Também Vieira da Silva já veio defender que o país não deve entrar numa “vertigem” de mudanças legislativas, o que pode ser entendido como um recado claro aos partidos à esquerda: sim, é preciso “acautelar o futuro da contratação coletiva”; mas tal “não pode ser imposto por decreto” e “tem de ser fruto da vontade dos parceiros a todos os níveis e da sua compreensão das vantagens mútuas da regulação negociada” — patrões incluídos.

O que já foi revertido?

As reformas no mercado laboral não foram as mais visadas pelas reversões decididas em outros setores, com o apoio dos partidos à esquerda do PS, e que incidiram em particular sobre empresas e funcionários do Estado. Alguns dos recuos registados na política de emprego em relação ao rumo indicado pela troika foram ainda decididos pelo anterior Executivo do PSD/CDS.

Entre estas decisões contam-se o fim do congelamento do salário mínimo, que aumentou para 505 euros mensais em outubro de 2014, uma menor restrição à autorização administrativa das portarias de extensão, e a reposição em 2015 do corte de 50% no pagamento das horas extraordinárias, introduzido em 2012, para trabalhadores com contrato coletivo.

Já em 2016, com o Governo socialista, foi aprovado um novo aumento do salário mínimo para 530 euros. O tema voltou em força durante a discussão do Orçamento do Estado para 2017, com o Executivo a comprometer-se a aumentar, já em 2017, o salário mínimo nacional para os 557 euros. O objetivo, assumido desde o início, é chegar a 2019 com o salário mínimo nos 600 euros. Mas as reformas (e reversões) no mercado laboral podem não ficar por aqui.

(Artigo e título atualizados às 21h27 com o conteúdo de um “esclarecimento” emitido pelo Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social)