O Banco de Portugal e o Fundo de Resolução foram rápidos a reagir à auditoria do Tribunal de Contas, destacando o que consideram ser a conclusão mais importante: a solução para vender o Novo Banco em 2017.  Contribuiu para a “estabilidade do sistema financeiro, sobretudo por ter sido evitada a liquidação do banco e reduzido o risco sistémico”. Mas se esta é uma conclusão positiva, o documento é fértil em críticas à forma como a solução tem sido executada e sobretudo comunicada. A começar pela teoria que vem já do tempo da resolução do Banco Espírito Santo (da qual nasceu o Novo Banco) de que não haveria custos para os contribuintes.

Governos PSD/CDS e PS “não minimizaram impactos nas contas públicas”

É uma das conclusões mais duras do relatório de auditoria do Tribunal de Contas: “o financiamento do Novo Banco pelo Fundo de Resolução (que detém 25% do capital social do NB), ao abrigo do acordo de capitalização contingente, é público e constitui despesa efetiva (apoio não reembolsável) das Administrações Públicas em contabilidade nacional, sendo incorreto que não o seja em contabilidade pública, tal como o Tribunal tem criticado nos seus Pareceres sobre a Conta Geral do Estado”.

Assim, ao assumirem que é despesa efetiva (com impacto no défice e na dívida pública), os juízes do Tribunal de Contas argumentam que os dois governos que tomaram decisões nesta matéria – o governo PSD/CDS-PP (responsável pela resolução, em 2014) e o governo PS que lhe seguiu (responsável pela venda do NB, em 2017) – não minimizaram “o impacto na sustentabilidade das finanças públicas, nem reduzido o risco moral”.

E que impacto é esse? Despesa pública de 2.976 milhões de euros, que acresce aos 4.900 milhões de euros de capitalização inicial do Novo Banco e o eventual gasto de mais 914 milhões de euros, ao abrigo do acordo de capital contingente. A estes montantes poderia ser acrescentado um valor até 1,6 mil milhões de euros, nos termos do compromisso assumido com a Comissão Europeia. Mas este foi um cenário que Mário Centeno afastou, uma vez que este compromisso de capitalização adicional (se necessário) só é válido até ao final deste ano (e corresponde a um cenário extremo).

Na auditoria, o Tribunal de Contas destaca que os dois governos já mencionados nunca referiram estes possíveis impactos para as contas públicas, pelo contrário. “O Banco de Portugal e os Governos em 2014 e em 2017 anunciaram aos cidadãos que a resolução do BES e a venda do Novo Banco, respetivamente, nada iriam custar ao erário público”.

Para ilustrar o ponto, os juízes do Tribunal de Contas transcrevem as frases dos governantes sobre o assunto. Primeiro o comunicado do Conselho de Ministros de agosto de 2014, quando foi decidida a resolução do BES: “A solução de financiamento encontrada – um empréstimo do Tesouro ao Fundo de Resolução a ser reembolsado pela venda da nova instituição e pelo sistema bancário – salvaguarda o erário público. Os contribuintes não terão de suportar os custos relacionados com a decisão tomada hoje. A nova instituição [o Novo Banco] será detida integralmente pelo Fundo”.

E depois as frases do primeiro-ministro, António Costa, ao anunciar a decisão da venda do Novo Banco, em 31 de março de 2017: “Não existirá impacto direto ou indireto nas contas públicas, nem novos encargos para os contribuintes. Ao contrário do inicialmente proposto, não é concedida qualquer garantia por parte do Estado ou de qualquer outra entidade pública. O necessário reforço de capital é integralmente assegurado pelo investidor privado e eventuais responsabilidades futuras não recairão sobre os contribuintes, mas sobre os bancos que asseguram o capital do Fundo de Resolução.”

Ou seja, considera o Tribunal de Contas, “faltou transparência na comunicação do impacto da resolução do BES e da venda do Novo Banco (NB) na sustentabilidade das finanças públicas”. Mais: “o foco da imputação das perdas verificadas (…)” não deveria ter sido nem deve “ser desviado dos seus responsáveis (por ação ou por omissão) para onerar os contribuintes ou os clientes bancários (em regra também contribuintes)”.

O ministro que validou o contrato da venda em 2017, agora na pele de governador do Banco de Portugal, contrariou a conclusão de que não foram minimizados os impactos para as contas públicas. “É manifesto que o impacto nas Finanças Públicas foi mesmo minimizado, ao evitar-se o impacto da liquidação e uma imputação máxima a credores e obrigacionistas”. O governador citou até a declaração de voto de uma das juízas que participou no relatório, Ana Furtado. Considerando que “há um impacto claro na sustentabilidade das finanças públicas”, assinala que para concluir se esse impacto “foi ou não minimizado, importaria esclarecer em que circunstância e com que cenários, metodologia que não foi adotada”.

Para Mário Centeno, “a resposta simples é não. Ir mais longe implicava os depositantes e minava a confiança nos depositantes. Não seria este certamente o plano alternativo do Tribunal de Contas, mas ficamos sem saber” porque a auditoria “faz uma afirmação, mas não a sustenta com cenários alternativos”. E, sem essa descrição, “não é possível saber como se poderia ter reforçado ainda mais minimizado os impactos. Infelizmente a auditoria não nos ensina mais sobre isto.”

Para Mário Centeno, não basta constatar que há despesa pública como fez o Tribunal de Contas. E considera como “absolutamente factual o efeito positivo” que a solução encontrada para o Novo Banco teve nos custos de financiamento da República. “Não é necessário recorrer a contrafactual, é notório nos custos de financiamento de todos os portugueses”.

Para a equipa de João Leão, a interpretação do Tribunal de Contas não faz sentido. O ministro das Finanças sublinhou que “o mecanismo de capitalização contingente, enquanto condição essencial à venda [do Novo Banco, em 2017], salvaguardou o interesse público, preservou a estabilidade financeira, protegeu os depositantes e minimizou os impactos nas contas públicas”. Para o Ministério das Finanças, o apoio financeiro prestado ao Fundo de Resolução é um “empréstimo que será reembolsado pelo setor bancário”.

Mas ainda que esse reembolso se materialize ao fim de várias décadas, como está previsto, não deixa de contar como despesa pública, ir ao défice e condicionar as opções atuais de gastos do Estado que ao longo de um período que podia ir até 11 anos (duração máxima do mecanismo de capital contingente) teria de acautelar 850 milhões de euros por ano para o Novo Banco.

Fundo de Resolução financia défice do banco e não apenas ativos de risco. Incorreto, diz Centeno

O financiamento do Fundo de Resolução “tem correspondido ao défice de capital do Novo Banco (face aos requisitos aplicáveis) resultante da sua atividade geral e não apenas das perdas relativas aos ativos protegidos pelo acordo de capital contingente”, revela a auditoria do Tribunal de Contas divulgada esta segunda-feira.

O Tribunal de Contas concluiu que, ao contrário do que alguns têm afirmado, não são apenas as perdas geradas pelos ativos de má qualidade ( e o seu impacto no rácio) a determinar a dimensão das entradas de capital público no Novo Banco. Em 2018 e 2019 o rácio de capital acordado foi mantido, apesar de as perdas líquidas verificadas em ativos do mecanismo no mesmo ano terem sido inferiores. “O que significa, na prática, que é o défice de capital da atividade geral do Novo Banco que está a ser financiado e não apenas as perdas relativas aos ativos protegidos”, refere.

O Fundo de Resolução responde em contraditório que: “Se não tivessem sido pagas as perdas registadas em anos anteriores e, mesmo assim, fosse utilizado apenas o fluxo de perdas de cada ano para efeitos de comparação com a insuficiência de capital, então o valor a pagar não permitiria suprir a insuficiência de capital, frustrando por completo as finalidades e os princípios subjacentes ao mecanismo”.

O Tribunal conclui que o mecanismo de capital contingente, e que é o ponto mais polémico do contrato de venda, visa manter rácios de capital nos mínimos exigidos, “mesmo quando eles não resultem diretamente” da depreciação dos ativos protegidos por este mecanismo. Exemplo disso foi a dedução de dois milhões de euros da injeção autorizada em 2020 feita pelo Fundo de Resolução da remuneração variável atribuída aos gestores do Novo Banco, que não teria “sido aplicada se apenas fosse paga a depreciação dos ativos protegidos”.

Mas esta conclusão está “incorreta”, afirmou o governador do Banco de Portugal. Mário Centeno assegurou que “não há cobertura de quaisquer outras perdas” para além das registadas nesses ativos. Máximo dos Santos assinalou uma “abordagem diferente” da Deloitte que na sua auditoria à gestão dos ativos do Novo Banco concluiu que as injeções financeiras no banco foram inferiores às perdas imputadas aos ativos protegidos.

Estado podia ser obrigado a injetar mais 1,6 mil milhões. Mas obrigação desaparece em 2021

Esta não é a única novidade. A auditoria do Tribunal de Contas — que ao contrário de outras avaliações ao Novo Banco qualquer parte confidencial ou rasurado —  revela que o Estado pode ter de injetar até 1,6 mil milhões de euros na instituição através do mecanismo de backstop imposto pela Comissão Europeia em 2017, e no caso de não existir disponibilidade dos privados para meter mais dinheiro. A auditoria confirma aquilo que já tem sido dito pelos envolvidos na negociação: esta exigência adicional de recursos do Estado surge porque Bruxelas duvidou no cenário adverso apresentado no plano de negócios da Lone Star, considerando “hipóteses mais conservadora”.

Esta medida envolve capital adicional que terá de ser colocado no banco, num cenário adverso, e se o rácio de capital for inferior ao requisito aplicável, até ao montante máximo necessário para garantir a viabilidade a longo prazo. No entanto, o compromisso do Estado com a viabilidade do banco, através deste mecanismo de salvaguarda do sistema financeiro termina no final deste ano. E caso fosse aplicado implicaria uma redução adicional de trabalhadores e rede de agências.

Esta seria a última medida de um conjunto de três de apoios públicos ao banco que começa no mecanismo de capital contingente e prevê ainda a subscrição de instrumentos de capital no valor de 400 milhões de euros, que são obrigações do Fundo de Resolução.

O antigo ministro das Finanças recusa a tese de “falta de transparência”, mas diz que há falta  de memória”, afirmou Mário Centeno quando questionado sobre o facto de só com a auditoria do Tribunal de Contas se ter conhecido qual foi a estimativa feita em 2017 da injeção financeira que o Estado teria de fazer, ao abrigo da cláusula de backstop”.

Mário Centeno justificou que era uma estimativa da própria Comissão Europeia para um “cenário severo” em que o Novo Banco necessitasse de mais recursos durante o período de reestruturação. Mas este backstop (mecanismo de último recurso) só se aplica ao período de reestruturação que termina no final deste ano. E como o banco está a respeitar os compromissos com Bruxelas e até deve cumprir a meta de regresso aos lucros em 2021 — segundo afirmou António Ramalho quando apresentou os prejuízos de 1,3 mil milhões de euros em 2020 — a melhor estimativa para o chamado backstop agora “é de zero”, afirmou o governador. Para Mário Centeno, esta revelação nem sequer é uma novidade. “Nada disto é novo e foi descoberto pelo Tribunal de Contas”.

Mas nunca se soube o montante que o Estado podia ser obrigado a injetar no quadro do acordo negociado com a Comissão Europeia em 2017. Se se tivesse materializado, a ajuda pública podia chegar assim aos 10,8 mil milhões de euros, incluindo a recapitalização de 4.900 milhões de euros realizada no nascimento do banco em 2014. Como contraponto deste esforço financeiro, as perdas estimadas num cenário de liquidação do BES ultrapassariam os 20 mil milhões de euros. Já a resolução do Novo Banco, caso a venda falhasse, custaria mais de 14 mil milhões de euros.

Banco de Portugal sugeriu que solução negociada com Lone Star fosse apresentada a outros potenciais investidores

O Banco de Portugal recomendou ao Ministério das Finanças na qualidade de “decisor final” que tentasse que a Lone Star aceitasse colocar o acordo alcançado em fase de negociação em consulta aberta no quadro do processo de venda de forma a permitir “aos outros potenciais investidores apresentar uma proposta final, incondicional e vinculativa mais competitiva” para o Fundo de Resolução e para o Estado , “num curto prazo com direito de preferência da Lone Star (caso igualasse uma eventual proposta concorrente) e com evidente ganho para a transparência do processo”.

Mas da documentação recebida pelo Tribunal não há evidência de essa sugestão ter sido posta em prática.

O acordo de venda incluía um plano de reestruturação que previa o retorno do Novo Banco aos lucros no final de 2021 — meta que António Ramalho afirmou será cumprida. O plano previa venda de ativos, gestão de balanço, redução de custos e um modelo de gestão de risco mais forte. No entanto, apesar da execução deste plano ser importante para colmatar eventuais origens de insuficiências de capital, bem como os pagamentos a fazer, “não foram identificados mecanismos de verificação relativamente à implementação deste plano e das medidas nele previstas, a ter em conta na determinação ou na validação dos pagamentos”. Ausência que é reforçada pelo facto de o Fundo de Resolução, apesar de ter 25% do Novo Banco, ser um “parceiro silencioso” sem assento na administração do banco.

Conflitos de interesses e o risco da complacência

Para evitar no futuro as falhas encontradas no processo de financiamento público ao Novo Banco, o Tribunal de Contas faz várias recomendações ao Governo (através do Ministro das Finanças), ao Banco de Portugal e ao Fundo de Resolução. E uma delas pretende acautelar conflitos de interesses.

Assim, para que o acordo de capital contingente “seja eficaz” o Tribunal de Contas  quer “aplicar o princípio da segregação de funções” e assegurar a “independência das ações” entre a administração do Banco de Portugal (que escolheu a compradora do Novo Banco) e o Fundo de Resolução (responsável pelos pagamentos ao mesmo banco). Neste caso, é também uma indicação direta à atuação de Luís Máximo dos Santos, que preside ao Fundo de Resolução – por indicação do Conselho de Administração do Banco de Portugal – desde a venda do Novo Banco, em 2017. Ao mesmo tempo, Máximo dos Santos é membro da administração do Banco de Portugal desde 2016 e vice-governador desde setembro de 2017. Antes disso, de agosto de 2014 a junho de 2016 tinha sido presidente do Conselho de Administração do BES.

Em contraditório, o Fundo de Resolução destaca que a acumulação de funções de acionista com o de parte do acordo de capital contingente resulta do processo de venda do NB enquanto banco de transição. A lei determina que o Fundo funciona junto do Banco de Portugal que fornece os serviços técnicos e administrativos indispensáveis às suas funções.

O presidente do Fundo de Resolução assinalou ainda na conferência de imprensa que o sistema de governo do acordo de capital contingente foi fixado no contrato e defendeu que a atividade do Fundo no que diz respeito à ação fiscalizadora vai muito além dos aspetos finais. “Em relação aos ativos que integram o mecanismo de capital contingente podemos aprovar ou recusar operações ou aceitar propostas com condições. E é isso que temos feito”. Para Máximo dos Santos, são questões complexas e não pode haver “simplismos” na análise.

Por outro lado, o Tribunal de Contas pede a mesma “segregação de funções” ao auditor do Fundo de Resolução, que é o mesmo do Novo Banco (desde as contas de 2018) e da empresa através da qual a Lone Star detém o Novo Banco, a Nani Holdings. Em todos estas entidades o auditor é a EY.

“A auditoria verificou que o auditor das contas do Novo Banco (desde as contas de 2018) é, também, o auditor das contas do FdR e das contas da Nani Holdings [empresa da Lone Star registada em Portugal], quando se impunha segregar essas funções e prevenir riscos de conflito de interesses”, pode ler-se no documento.

O órgão liderado por Máximo dos Santos lembra que quem o fiscaliza é o conselho de auditoria do Banco de Portugal e justifica a contratação da EY para prestar serviços de auditoria como um controlo suplementar à fiscalização feita pelo órgão do BdP. Invoca ainda o estatuto da ordem dos Revisores Oficiais de Contas segundo o qual está consagrado um dever de independência destas entidades.

“Nos termos da lei, o revisor oficial de contas do Novo Banco não atua no interesse da sociedade auditada, pelo que tal conflito de interesses não colhe. Sempre se alegar que tal não sucedeu no caso concreto, mas isso constituiria uma violação da lei que, havendo elementos de provas materiais, cumpre a esse Tribunal (o de Contas) levar ao conhecimento da Comissão de Mercado de Valores Mobiliários (que supervisiona as auditoras) com a máxima urgência”.

O terceiro e último eventual conflito de interesses que o Tribunal de Contas quer evitar é da Oliver Wyman, empresa que trabalhou para três entidades em todo este processo. Trabalhou para o Ministério das Finanças precisamente à venda do Novo Banco, fazendo “serviços técnicos especializados de avaliação e comparação das propostas no processo de venda” e depois foi  contratada pelo Novo Banco e pelo Fundo de Resolução como  “Agente de Verificação nos termos e para os efeitos do Acordo de Capitalização Contingente”.

• Assegurar que “o valor a financiar é apropriadamente demonstrado, verificado e validado, antes de ser pago”.
• Ser transparente na comunicação periódica do impacto da resolução do BES e da venda do Novo Banco, no que toca à sustentabilidade das finanças públicas.

Para cumprir a primeira medida, o Tribunal de Contas considera que o processo de financiamento do Fundo de Resolução deve incluir informação trimestral preparada pelo Novo Banco nos termos definidos pelo fundo, bem como demonstrações do cálculo do valor a financiar; declarações das entidades de verificação que comprovem o valor a financiar e uma declaração comprovativa do Fundo a validar o valor final.

No que toca à segunda, o Tribunal de Contas quer que o financiamento do Fundo de Resolução ao Novo Banco especifique que parte é imputável “às perdas verificadas nos ativos protegidos” pelo Acordo de Capital Continente e que parte é “imputável à restante atividade do banco”.

Outras recomendações

Ao ministro das Finanças, os juízes do Tribunal de Contas exigem que corrija o “registo do financiamento público do Novo Banco pelo Fundo de Resolução”, ao abrigo do acordo de capital contingente, em contabilidade pública e na Conta Geral do Estado”. E quer que, ao fazê-lo, João Leão coloque os mesmos valores que foram inscritos “em contas nacionais” e na “contabilidade patrimonial do Fundo de Resolução”.

E porquê? Neste ponto, o Tribunal de Contas não podia ser mais claro, considerando que “em contabilidade pública, os pagamentos do Fundo de Resolução ao Novo Banco, ao abrigo do acordo de capital contigente, têm sido incorretamente classificados como despesas não efetivas, em ativos financeiros”.

Esta é uma das conclusões do Tribunal de Contas que dá lastro a críticas “à falta de transparência na comunicação” dos governos de Pedro Passos Coelho (PSD/CDS-PP) e de António Costa (PS) quanto aos impactos do Novo Banco para os contribuintes.

O Ministério das Finanças, considera ainda o Tribunal, confirmou – em resposta aos juízes – “o financiamento público do Novo Banco (…) como despesa efetiva em contabilidade nacional (como transferências de capital), mas sem reconhecer a incorreção e a inconsistência de o registar como despesa não efetiva em contabilidade pública (como ativos financeiros)”. O próprio INE, salienta o tribunal, incluiu – numa informação sobre procedimento dos défices excessivos – o aumento de capital do Fundo de Resolução de 2018 como um ajustamento que seria necessário fazer aos resultados apurados em contabilidade pública”. Ou seja, o INE considera que deveria contar para o apuramento do défice orçamental na ótica das Contas Nacionais.