Pressão e condicionamento, grave ingerência do poder político na autonomia do regulador, clara afronta aos princípios de independência, interferência política “nunca vista” em 20 anos de administração pública, sérias dúvidas de constitucionalidade e legalidade. São acusações sérias que não costumam surgir nos documentos institucionais entre reguladores e o Governo, mas que aparecem nas tomadas de posição mais recentes do presidente da Entidade Reguladora dos Serviços da Água e Resíduos (ERSAR), em pareceres e escritos e também em declarações públicas.

A ERSAR está contra intenções e decisões legislativas do Ministério do Ambiente, liderado pelo ministro João Pedro Matos Fernandes, em relação à recolha de resíduos urbanos. A contestação chegou já à Presidência da República e ao Ministério Público, a quem o regulador pediu para anular um despacho do Ministério do Ambiente, levando este conflito entre Governo e regulador para um nível nunca visto.

No centro desta guerra está um novo negócio do lixo que o Ministério do Ambiente quer entregar à Empresa Geral de Fomento (EGF), à revelia do contrato de concessão com esta empresa, diz a ERSAR. Segundo o regulador, esta “entrega” pode vir a ter custos acrescidos para os municípios, mas também para os consumidores que pagam a taxa de resíduos na fatura da água.

A decisão do Executivo foi materializada através de um despacho publicado em agosto e assinado pelo secretário de Estado do Ambiente, João Ataíde das Neves, um dia antes de um parecer negativo do regulador chegar ao Ministério do Ambiente. O despacho contraria o entendimento da ERSAR.

O presidente da ERSAR, Orlando Borges, assumiu essas acusações no programa de televisão Sexta às Nove, da RTP, no qual denunciou a existência de “pressões” públicas por parte de um grupo privado, concessionário da recolha de resíduos, a Empresa Geral de Fomento (EGF), cujo maior acionista é a Mota-Engil. No mesmo programa manifestou ainda estranheza pela circunstância de o Governo ter transmitido à ERSAR a existência desse “desconforto” do grupo privado, sem aceitar a disponibilidade para analisar, caso a caso, as razões de queixa do operador privado.

O Sexta às Nove foi transmitido há uma semana, tendo também abordado as suspeitas que envolvem a concessão de lítio, um tema que está igualmente com o Ministério do Ambiente.

Ministério “fará uso de todos os meios legais” para responder a acusação

Em resposta ao Observador, o Ministério do Ambiente — que vai continuar nas mãos de Matos Fernandes — contesta em toda a linha a posição do regulador e a respetiva fundamentação legal. E, quando questionado sobre como responde às acusações feitas de pressões e interferências do poder político na independência do regulador respondeu desta forma:

Face à gravíssima acusação a que se assistiu no programa Sexta às Nove pelo presidente da ERSAR, o Ministério do Ambiente e Transição Energética (que mantém o ministro, mas muda de nome para Ambiente e Alteração Climática) fará uso de todos os meios legais ao seu dispor”.

Questionado sobre se esses meios incluíam um processo de afastamento do presidente da ERSAR, a tutela não esclareceu, mas este cenário está à partida afastado nos estatutos do regulador. O Ministério do Ambiente designa a administração do regulador — o presidente foi indicado pelo Governo de Passos Coelho em 2015 — mas não o pode afastar antes do final do mandato, que termina em 2021, a não ser em casos muito concretos.

Já esta sexta-feira, o jornal Público noticiou outra frente desta guerra que envolve novamente as relações entre o regulador e a Empresa Geral de Fomento. A EGF fez uma denúncia a várias entidades contra a ERSAR no final do ano passado. Motivo? Contratação de serviços por ajuste direto por parte do regulador. Este caso resulta na decisão de abrir uma auditoria à ERSAR a ser conduzida pela Inspeção-Geral do Ministério do Ambiente, o IGAMAOT, e validada pelo ministro Matos Fernandes.

O Observador também perguntou a Orlando Borges, que optou responder por escrito, se considerava ter as condições necessárias para exercer as funções de regulação. A resposta foi afirmativa:

“Não vejo por que razão possam estar em causa essas condições, se a ERSAR e o seu conselho de administração se limitaram a cumprir as atribuições que constam dos seus estatutos, (…) Não aceitar esta atuação da ERSAR significa não aceitar a regulação”.

Em causa está a necessidade da recolha seletiva para reciclagem chegar aos resíduos biodegradáveis, que hoje fazem parte do lixo indiferenciado que é recolhido pelas autarquias, para cumprir as novas metas de reciclagem de lixo fixadas em diretiva comunitária. Este tipo de resíduos, que incluem restos de comida de habitações e restaurantes, bem como resíduos de espaços verde, representa cerca de 40% do total do lixo urbano produzido e 80% dos resíduos atualmente recolhidos pelas autarquias. Até agora estava fora do sistema de recolha seletiva através dos ecopontos, um modelo que tem como maior operador a nível nacional a Empresa Geral de Fomento.

Mas a partir de 2023 a recolha destes resíduos passa a ser obrigatória. Em causa, admitem fontes do setor, está uma atividade que pode gerar mais de cem milhões de euros de receitas num ano, considerando que uma tonelada pode custar entre 100 a 150 euros.

Orlando Borges fez chegar à Presidência da República alertas sobre a ilegalidade, e até inconstitucionalidade, de um diploma proposto pelo Governo que mexia no regime de concessão e exploração dos tratamento de resíduos urbanos. O diploma aprovado em Conselho de Ministros a 18 de julho, segundo a ERSAR, iria transferir poderes do regulador para o Governo, em particular no que toca à fixação das tarifas. O decreto não foi promulgado por Marcelo Rebelo de Sousa.

Para a associação ambientalista Zero, a razão está do lado do regulador, cuja tomada de posição “é elucidativa da falta de transparência de má gestão do interesse público neste processo“. A associação apela à revogação do despacho que atribui à empresa EGF a recolha de resíduos orgânicos e que “é provavelmente ilegal”. Para a Zero, a desarticulação das diferentes recolhas seletivas — embalagens, biorresíduos e indiferenciada — “resultará, necessariamente num aumento de custos para os cidadãos e para as entidades envolvidas, tornando todo o processo ineficiente”.

Da surpresa à reação. Regulador leva tentativas de pressão sobre regulador a Marcelo

A empresa no epicentro desta guerra, a Empresa Geral de Fomento (EGF), foi privatizada em 2014 pelo Governo de Pedro Passos Coelho. A EGF tem posições de controlo nos 11 sistemas multimunicipais de recolha e tratamento de resíduos que cobrem mais de metade da população de Portugal, incluindo a Valorsul, que atua em Lisboa. Os seus parceiros nestas concessionárias são 171 municípios que são acionistas minoritários das empresas que gerem cada um dos sistemas.

Quando a empresa foi vendida a um consórcio liderado pela Mota-Engil o contrato de concessão foi ajustado, tendo sido um dos objetivo o reforço do papel do regulador na fixação das receitas da concessionária, o que passa por definir o investimento que pode ser passado para as tarifas a pagar pelas autarquias. A EGF tem a concessão em exclusivo nas zonas abrangidas pelos 11 sistemas multimunicipais até 2034.  

Segundo Orlando Borges, foi o papel da regulação nas regras de remuneração da concessionária que o Ministério do Ambiente quis alterar, procurando “condicionar os poderes regulatórios da ERSAR sobre as concessionárias dos serviços multimunicipais de resíduos. Ao Observador, o presidente do regulador não quis especificar as pressões que refere nos pareceres. Mas, no programa Sexta às Nove, Orlando Borges revelou que essas pressões têm sido feitas perante as autarquias e até na imprensa, referindo ainda a existência de vários processos em tribunal colocados pela EGF contra decisões do regulador. E estranhou também que essas pressões tenham chegado também pelo Governo, que transmitiu à ERSAR a existência de “desconforto” dentro do grupo privado. Diz que se mostrou disponível para avaliar caso a caso eventuais decisões menos adequadas para com as empresas do grupo.

“A única coisa que foi estranho para nós é que o Governo, perante essa situação, tenha tentado dar corpo às manifestações e vontades dessas entidades” sem fazer a pergunta a cada empresa de quais eram as decisões técnicas da regulação que pusessem em causa os princípios.

A alteração que – para a ERSAR – permite ao Governo sobrepor-se aos poderes atribuídos ao regulador é a introdução de uma regra que abre a porta à entrada “dos poderes de intervenção do concedente — o Estado — e das competências atribuídas a outras entidades” na exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento e recolha seletiva de resíduos urbanos em regime de concessão. Matéria que deveria ser exclusiva do regulador.

Mas não foi só o conteúdo do decreto que incomodou o regulador. Foi também o processo que levou ao diploma e respetivo alcance das alterações, do qual só foi informado na “véspera” de o novo regime ser levado a reuniões de secretários de Estado para aprovação. Sem um parecer da ERSAR.

Apesar do pouco tempo de reação, o regulador emitiu um parecer negativo, por considerar que estava em causa “uma interferência injustificada do poder político-legislativo na esfera de atuação técnico-administrativa deste regulador setorial, incompatível com o sistema de independência técnica e decisória”, previsto na lei quadro dos reguladores. Não tendo recebido qualquer “resposta do ministério a estas objeções, e tendo “apenas tomado conhecimento da aprovação do diploma em Conselho de Ministros através do comunicado de 18 de julho, Orlando Borges remeteu as suas dúvidas “de constitucionalidade e legalidade” e o parecer negativo para a Presidência da República.

A nota – enviada ao chefe da casa civil do Presidente – manifesta “surpresa” por alterações ao regime jurídico da concessão dos sistemas de recolha de resíduos tenham sido feitas sem que a ERSAR tenha estado envolvida e denuncia que, com estas mexidas, “se verifica um condicionamento dos poderes regulatórios da ERSAR” sobre as concessionárias que, “como é do conhecimento público, têm procurado pressionar e influenciar o exercício independente das competências e atribuições desta entidade”.

O diploma já não está em Belém, confirma fonte oficial da Presidência. Terá sido devolvido ao Governo sem ser promulgado, como admite o Ministério do Ambiente, que, em resposta ao Observador, refere que nem todos os diplomas “terminam o processo legislativo” nesta legislatura, “pelo que transitarão para a próxima“.

Governo ignora regulador porque diz que não mudou atividade das concessionárias…

Nas resposta ao Observador, fonte oficial do Ministério do Ambiente explica que não acolheu o parecer do regulador sobre o projeto de decreto-lei porque – ao contrário do que diz a ERSAR – “não tem qualquer disposição ou, inclusive, altera qualquer atividade atribuída às concessionárias dos sistemas municipais, vulgo EGF”. O Ministério do Ambiente argumenta que a EGF tem, “por lei e contrato de concessão, o exclusivo legal nos territórios selecionados para a recolha seletiva e o tratamento de resíduos urbanos (…). O decreto-lei de privatização do Grupo EGF, de 2014, manteve esse exclusivo”.

As explicações do gabinete de João Matos Fernandes remetem para outro braço-de-ferro que opõe o regulador ao ministério e que também tem como protagonista a Empresa Geral de Fomento e a recolha de lixo urbano biodegradável, cuja responsabilidade foi reconhecida à empresa privada através de um despacho do secretário de Estado do Ambiente, publicado em a 5 de agosto.

Ainda sem ter conhecimento deste despacho, o regulador tinha sido chamado a pronunciar-se pela mesma Secretaria de Estado sobre uma queixa apresentada pela empresa contra o regulador, por este ter considerado que a recolha de bioresíduos estava fora do contrato da concessão da EGF. Com este entendimento, a ERSAR considerou que os investimentos a fazer pela concessionária nesta atividade em particular não podiam entrar para os ativos regulados que servem para calcular as receitas permitidas à empresa e as tarifas a pagar pelas autarquias.

“Enquanto se mantiver este quadro legal e contratual, a ERSAR não aceita e jamais poderá aceitar que os investimentos relativos à atividade de recolha seletiva de resíduos orgânicos sejam integrados na base de ativos regulados das concessionárias e suportados pelas tarifas a cobrar aos utilizadores”.

Para o regulador, a atribuição desse exclusivo à EGF sem uma prévia abertura à concorrência “poria em causa os princípios de concorrência, de igualdade e de transparência“, para além de criar uma “situação de injustiça face aos municípios que não estão obrigados à recolha seletiva de resíduos orgânicos e que assim passariam a ter de suportar nas tarifas que pagam às concessionárias pelo lixo indiferenciado os custos de uma nova estrutura de recolha orgânico de outros municípios, para além dos encargos da compostagem (processo que permite gerar adubo a partir da matéria orgânica) que realizam.

No despacho de 5 de agosto, o Ministério do Ambiente diz exatamente o contrário: “A concessionária (EGF) é responsável pela atividade de recolha seletiva de biorresíduos”.  Confrontado com isto, a ERSAR tomou várias medidas.

Começou por apresentar recurso ao ministro do Ambiente a pedir a revogação do dito despacho. Orlando Borges disse ao Observador que até agora não teve resposta. E participou a situação ao Ministério Público, para que este exerça junto do tribunal administrativo competente a ação pública com vista à anulação do despacho. Remeteu ainda o tema para a Autoridade da Concorrência, por considerar que podem estar em causa “factos suscetíveis de serem qualificados como práticas restritivas da concorrência”.

… mas, face às dúvidas, o Governo vai perguntar à PGR

O Ministério do Ambiente discorda deste entendimento, como já vimos, mas na sequência das “dúvidas reinantes no setor decorrentes da tomada de posição da ERSAR“, decidiu remeter a questão para o conselho consultivo da Procuradoria Geral da República, uma prática que aliás tem repetido sobre dúvidas legais no setor da eletricidade. Sobre a falta de resposta do ministro ao recurso de Orlando Borges, refere que o prazo ainda está a correr. Já o presidente da ERSAR diz ao Observador que só teve conhecimento do recurso para a PGR pela imprensa.

Fonte oficial do Ministério do Ambiente sublinha ainda que o despacho de agosto limita-se a consagrar “a obrigação de a EGF entregar a recolha seletiva aos municípios se estes o requerem por por entenderem ter capacidades técnicas para desenvolver essa atividade”. No entanto, o grupo Mota-Engil, o maior acionista da EGF, diz que o despacho de agosto veio “esclarecer adicionalmente a questão — da competência sobre os resíduos biodegradáveis — em face da recente legislação comunitária que estabelece obrigações acrescidas e muito relevantes sobre esta matéria”.

A Mota-Engil refere também que o Estado concedente e a própria ERSAR reconheceram em 2009 que a atividade de bioresíduos integra o objetivo principal das concessões e das concessionárias — que já a exerciam desde 2005 —, argumentando que houve referência explícita no quadro da privatização e que os custos decorrentes desta atividade têm sido “expressamente aceites” pelo regulador na definição das tarifas para os dois últimos triénios.

A empresa questiona ainda a expressão “monopólio dos resíduos” e a leitura de que se trata de “um benefício” ou “privilégio” atribuído às empresas. “É uma obrigação contratual que assumem perante o Estado, indissociável do facto de o Estado transferir para essas empresas a responsabilidade pelo cumprimento das obrigações e metas ambientais”. Por isso, conclui, ser “um dever elementar das concessionárias” invocar o direito à sustentabilidade económica e financeira, consagrada no regulamento tarifário, “quando confrontadas com decisões do regulador que expressa e comprovadamente a colocam em causa”.

Metas de reciclagem. “Tal como está, não vamos lá”

Paulo Lucas, da associação ambientalista Zero, recorda as metas ambiciosas do Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU 2020), segundo o qual Portugal deve conseguir reciclar 65% dos resíduos urbanos até 2035. Atualmente, a percentagem da reciclagem que abrange sobretudo o papel, o plástico e o vidro, parou nos 21%. Para triplicar este valor, é necessário que uma parte adicional do lixo – que atualmente tem como o destino os aterros ou a incineração – entre no circuito da recolha seletiva. É aqui que entram os biorresíduos, cuja recolha seletiva vai passar a ser obrigatória em 2023.

Mas para o especialista da Zero, “tal como está não vamos lá”. Para além da recolha seletiva dos resíduos já sujeitos à reciclagem, a EGF tem também a concessão do  tratamento do lixo indiferenciado, que leva para aterro ou para incineradoras como a detida pela Valorsul na Grande Lisboa. Ora um dos objetivos das novas metas é o reduzir percentagem de resíduos que é enviada para estes destinos aumentando o nível de reciclagem. E para a concessionária, diz Paulo Lucas, “quanto mais lixo, melhor”, porque a empresa é paga em função da tonelada de lixo que recolhe e não do nível de reciclagem que faz. Ou seja, a EGF  “não ganha nada com a reciclagem”, logo não tem incentivo económico para a promover.

Lembrando que a EGF terá de criar uma nova estrutura de recolha seletiva, paralela à que já foi criada pelos municípios, com recipientes próprios para receber resíduos alimentares, Carlos Lucas receia que a empresa seja tentada a reproduzir o modelo que explora nos resíduos atualmente reciclados, em que é feita uma recolha de proximidade e não porta à porta , com dias pré-definidos para este processo. Este método desresponsabiliza os gestores do sistema, mas também os consumidores. Alerta ainda para necessidade dos recipientes e a rotação de recolhas evitarem a acumulação de matéria orgânica e líquidos na via pública que coloquem problemas de salubridade.

A preocupação do Governo é a de acelerar a quantidade de resíduos urbanos reciclados para cumprir as novas metas, reconhecendo esta competência à EGF que tem escala nacional, know-how e um sistema já montado. Mas para o especialista da Zero, no atual modelo “há uma contradição entre a gestão privada e o interesse público”, pelo que deve o Estado deve revê-lo de modo a criar incentivos à promoção da reciclagem.

Em comunicado divulgado esta sexta-feira, a Zero, defende a alteração das condições de concessão para “pôr termo à perversidade do sistema atual onde os municípios, porque não são responsáveis pela recolha seletiva, estão dependentes da EGF para reduzirem a fatura de tratamento dos resíduos indiferenciados, visto que é esta que tem o poder para aumentar a recolha seletiva”. Para a associação, a recolha seletiva e indiferenciada dos resíduos urbanos deve ser da responsabilidade dos municípios, no sentido de aumentar a eficiência do sistema (em termos económicos e ambientais)”.  Ainda que, acrescenta Carlos Lucas, continue a haver lugar para os operadores privados.