Ao terceiro Orçamento de Estado (OE) apresentado pelo governo e aprovado no parlamento pela geringonça (PS-PCP-BE-PEV), começa a ser possível avaliar as opções orçamentais (e, consequentemente, políticas) que a maioria de esquerda dedicou à educação. Sabe-se que a equipa do Ministério da Educação tem uma visão sobre o sistema educativo que é, em determinadas áreas, muito distinta da de Nuno Crato (2011-2015) – e, por isso, alterou completamente o modelo de avaliação externa, iniciou a revisão do currículo, introduziu programas de autonomia e flexibilidade curricular nas escolas, e apostou na compra de manuais escolares. Mas, do ponto de vista do financiamento do sistema educativo (não superior), o que mudou?
A pergunta é particularmente relevante porque este governo entrou em funções num contexto que sucedeu ao resgate financeiro e tem usufruído de um contexto económico muito favorável. E, mais ainda, porque a necessidade de o PS submeter os orçamentos aos parceiros da geringonça tem, na teoria, influência nas opções de investimento.
Recorde-se que, no período da assistência financeira (2011-2014), com PSD-CDS a ter de prestar contas à troika e com esta a exigir sucessivas reduções da despesa pública, a Educação foi uma das áreas mais penalizadas. Os dados, analisados num ensaio anterior, não deixam dúvidas: entre 2011 e 2014, a educação perdeu 660 milhões de euros. Se o ponto de partida da comparação for 2010, ano em que um conjunto de medidas pontuais inflacionou o orçamento do Ministério da Educação, então o corte ultrapassa os 1000 milhões de euros. Um corte brutal aplicado um pouco por todo o sistema (educação de adultos, Parque Escolar, transferências para autarquias), mas com particular enfoque nos recursos humanos do ministério – professores e pessoal auxiliar nas escolas. Primeiro, por via dos cortes salariais – em 2012, nomeadamente, quando se suspendeu os 13.º e 14.º meses de salários. Segundo, por via de uma acentuada diminuição de funcionários – entre 2011 e 2013, a educação perdeu 27 mil pessoas, equivalente a 68% do total da diminuição do pessoal da administração pública nesse período.
Não será necessária uma memória muito apurada para resgatar as críticas que, à esquerda, se fizeram ouvir contra os orçamentos de Nuno Crato. Sobre o OE para 2015, por exemplo, o PCP afirmou que era mais um passo para o “desmantelamento da escola pública” (deputada Rita Rato, 6 de Novembro de 2014, audição parlamentar) e o BE (pelo deputado Luís Fazenda, na mesma audição) acusou o governo de “desinvestimento na escola pública” através do corte de mais de 30 mil professores. No fundo, estas críticas fizeram eco às várias que foram feitas nesse período – exigência de mais contratação de professores, de maior investimento no funcionamento das escolas, de mais apoios da Acção Social Escolar, de mais investimento na modernização dos estabelecimentos escolares, de menor financiamento às escolas privadas, e de uma aposta estrutural na Educação que elevasse o seu financiamento em percentagem do PIB.
Terá isso acontecido, sob a geringonça, nos últimos três orçamentos? São esses os dados que aqui se apresentam e discutem. Com um aviso prévio: se o leitor parte para este ensaio convencido de que o PCP manda no Ministério da Educação e que encontrará provas de um orçamento sobrecarregado com a contratação de professores, então prepare-se para ser surpreendido.
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Há mais investimento na Educação desde 2016? Sim (e também “não”)
Comece-se pela parte mais simples do tema: sim, o investimento na Educação aumentou (gráfico 1). Primeiro, isso é verificável na análise dos orçamentos iniciais (os que estimam quanto se irá gastar): a verba inicial do orçamento da educação tem vindo a aumentar sucessivamente desde 2015. Segundo, isso também é constatável na análise das execuções orçamentais (que indicam quanto efectivamente se gastou): os valores estão a aumentar desde 2014. Ou seja, este governo tem vindo a aumentar sucessivamente o investimento na Educação – embora, em rigor, o início dessa rota ascendente tenha coincidido com o pós-troika do governo PSD-CDS.
Se se tiver como referência para comparação o ano de 2015, que foi o último Orçamento de PSD-CDS e o primeiro após o programa de ajustamento da troika, o aumento da verba na Educação ronda os 530 milhões de euros. É um aumento significativo? Sem dúvida que sim. Mas o que significa? É a partir daqui que as respostas deixam de ser simples e directas – por duas razões.
Primeiro, o volume actual do orçamento da Educação ainda não alcançou o nível pré-troika. Dito de forma simples: o OE 2018 é cerca de 360 milhões de euros inferior ao OE 2011 (este que, recorde-se, já estava marcado por políticas de contenção de despesa pública). Ou seja, não houve uma completa reversão dos cortes orçamentais na Educação – pelo contrário, a contenção orçamental na Educação foi apenas progressivamente suavizada. A austeridade perdura? Parece que sim.
Segundo, o investimento na Educação em percentagem do PIB estabilizou, mantendo-se no mesmo nível nos últimos anos. Traduzindo: se por um lado o Orçamento da Educação aumentou, também a economia cresceu e, portanto, a relação destes dois manteve-se no mesmo equilíbrio. Do ponto de vista político, isto demonstra que não houve, quanto ao Orçamento da Educação, uma aposta específica e reforçada no seu aumento: o acrescento de verba limitou-se a acompanhar a evolução da economia.
Resumindo, a primeira conclusão a retirar é esta: em valores absolutos, o Orçamento da Educação tem aumentado, mas esse aumento não corresponde a uma aposta reforçada na Educação (em percentagem do PIB ficou igual) e não permite alcançar ainda os níveis pré-troika (o OE2018 é inferior ao OE2011). A contenção orçamental ainda está viva na Educação.
OK, o orçamento da Educação aumentou. Mas em que áreas?
Sabendo que, desde 2015, o Orçamento da Educação aumentou cerca de 530 milhões de euros, a pergunta seguinte é esta: em que áreas da Educação foram investidas essas verbas? Não há, obviamente, uma resposta fechada para esta questão – houve áreas em que as verbas aumentaram, outras em que as verbas diminuíram (gráfico 2-A).
A análise da diferença entre 2015 e 2018 diz-nos duas coisas principais. A primeira é que os aumentos são transversais – em média, os acrescentos orçamentais rondam os 10% por rubrica. Os casos que fogem a esse valor médio são aqueles onde as opções políticas mais se fizeram sentir. Do ponto de vista dos cortes orçamentais, o exemplo mais óbvio é o das transferências para o ensino particular e cooperativo, onde o fim de alguns contratos de associação se reflectiu numa diminuição da verba (-10%). Do lado dos aumentos, destacam-se os casos da Acção Social Escolar (+29%) e da Educação Especial (+36%) – o que aponta no sentido de haver uma preocupação social mais vincada na tutela da Educação. A destoar, do ponto de vista das promessas políticas, estão duas rubricas. A modernização das escolas (Parque Escolar), pois houve uma redução da verba total equivalente a 23% (-54 milhões de euros). E a aposta na Educação de Adultos que, no discurso político, se mantém como uma prioridade, mas em volume de investimento o aumento desde 2015 foi incipiente (rondou os 2 milhões de euros).
O segundo aspecto principal que a análise dos números revela é que, pelo seu peso na estrutura do orçamento (cerca de 70% do total), há uma área que expectavelmente se destaca: as despesas com o pessoal (gráfico 2-B). É um facto que, do ponto de vista relativo, o seu aumento é “apenas” de cerca de 12%. Mas, contados em euros, esses 12% valem muito dinheiro: um reforço de 460 milhões de euros. Ou seja, é aqui que está a chave da explicação do aumento orçamental desde 2015. Atenção que isto não pode constituir qualquer surpresa: foi aí que grande parte do ajustamento financeiro foi aplicado, nos Orçamentos entre 2012 e 2014, e é aí que, agora, grande parte da recuperação está a ser levada a cabo. Sendo a rubrica mais importante do Orçamento do Ministério da Educação, outra coisa não seria expectável.
As despesas com professores e auxiliares aumentaram assim tanto? Nem por isso
Se a chave da leitura dos aumentos orçamentais da geringonça na Educação está nas despesas com pessoal, é importante olhar em detalhe para este indicador orçamental e, na medida do possível, compreender a sua evolução desde 2011 (gráfico 3). A história principal que estes números contam é um paralelo perfeito com a história do OE da Educação desde 2011: queda abrupta em 2012, estabilização de cortes até 2014, inversão de rumo em 2015 e aumentos sucessivos desde 2016. Mas há pequenos detalhes que ajudam a perceber melhor o que se passou e agora se está a passar.
Primeiro detalhe importante: as verbas para salários têm derrapagens todos os anos. Entre a verba inicial e a verba efectivamente utilizada para pagar salários do Ministério da Educação, a diferença ronda os 300 milhões de euros (e, em determinados anos, ficou perto dos 500 milhões) – ou seja, geralmente ronda os 10% e, em 2014, chegou mesmo aos 20% (ver linha vermelha no gráfico 3). Em “orçamentês”, chama-se a isto uma desorçamentação crónica – o valor orçamentado é uma ficção que toda a gente sabe que não será cumprida. Traduzindo para português, esta é basicamente uma forma de garantir que os valores apresentados (e submetidos a Bruxelas) não são vistos como despesistas e se tornam mais fáceis de engolir. Um truque que todos os governos têm usado e do qual nenhum abdicou. Ora, em relação aos valores executados (os realmente gastos) em 2016 e 2017, este governo não divulgou os dados (através do IGEFE), pelo que há que trabalhar com estimativas – neste caso, a opção foi muito conservadora, baseadas nos desvios em anos anteriores. Não seria, portanto, surpreendente se os valores reais fossem superiores.
Segundo detalhe: apesar de aumentos e recuos, as despesas com pessoal têm mais ou menos o seu peso na estrutura do orçamento fixo à volta dos 70% (linha amarela no gráfico 3). Isto é importante porque nos mostra que as despesas com pessoal reflectem as oscilações orçamentais aplicadas com uma certa transversalidade – e não o contrário, que seria os aumentos de verbas ficarem concentrados apenas nos salários e não aparecerem noutras rubricas. Ou seja, este governo não concentrou o aumento de verba só nos salários, fê-lo transversalmente ao sistema educativo – daí que, estruturalmente, os salários tenham o mesmo peso que tinham em 2015.
Bom, e o que é que tudo isto quer dizer, na prática? Algo muito importante para o debate: que, ao contrário do que poderia ser a expectativa inicial, os indicadores orçamentais conhecidos não confirmam a tese de que há um aumento excessivo nas despesas com contratação de professores. Para quem já leu dezenas de notícias sobre contratação de professores e tenha dificuldade em acreditar nesta conclusão, vale a pena espreitar mais dois indicadores.
Primeiro, olhe-se novamente aos euros do orçamento: tal como aconteceu com as verbas totais, também as verbas relativas ao pessoal ainda não atingiram o volume pré-troika. Ou seja, apesar de um aumento importante, este aumento dividiu-se por três anos e é muitíssimo mais moderado do que o corte aplicado, esse sim de forma abrupta, em 2012 e 2013. Perguntar-se-á o leitor atento: então e a mais recentemente anunciada contratação de 3500 professores? Estima-se que custará 80 milhões por ano. E, com o crescimento da economia e a saída de outros professores para a reforma (cujo peso na folha salarial desaparece), esse valor baixará e diluir-se-á no Orçamento de forma indolor.
Segundo, olhe-se ao número de funcionários (professores e auxiliares) e como esse número oscilou desde 2011 (gráfico 4). Nessa evolução, não surpreende a acentuada diminuição de funcionários que ocorreu durante o programa de ajustamento, entre o final de 2011 e o final de 2013: menos 25 mil funcionários, dos quais perto de 22 mil eram professores. O que talvez possa surpreender é o que aconteceu desde o final de 2015, quando a geringonça se formou. Por um lado, o número total de professores no sistema viu um pequeno aumento de 4477 professores – portanto, muitíssimo abaixo da redução aplicada cinco anos antes. Por outro lado, o número de auxiliares nas escolas diminuiu em 2134 – ou seja, há hoje menos auxiliares nas escolas do que havia em 2015. Não por acaso, a contratação de mais auxiliares surge anunciada no relatório entregue pelo ministério.
Dúvida: como se explica a contradição – há um aumento de verba significativo nas despesas com pessoal mas o número de professores a entrar foi diminuto? Simples: desde 2015, houve reposições salariais (as reduções remuneratórias foram progressivamente eliminadas) e, para além disso, se há muitos professores a entrar no sistema, também há bastantes a sair para a reforma – e muitos mais haverá nos próximos anos, uma vez que cerca de 40% dos professores dos quadros tem mais do que 50 anos de idade. Dito de outro modo: “normalizaram-se” os salários e, face à expectativa de tantas saídas, abriu-se uma pequena margem para fazer novas vinculações. O debate necessário (que vai para além deste ensaio) é o de definir, face às expectativas demográficas de diminuição do número de alunos, quais serão efectivamente as necessidades de professores daqui a 10 anos.
O que muda mesmo com o OE 2018? Nada. Ou tudo – depende do descongelamento das carreiras
Os olhos estão, neste período de avaliação do OE 2018, fixados no descongelamento da carreira dos professores, palco privilegiado para a luta política no sector. Esse descongelamento, nos termos exigidos pelos sindicatos de professores (contando com os anos de serviço desde o congelamento), custaria cerca de 600 milhões de euros. Para se ter uma referência comparativa, ponha-se a coisa nestes termos: só essa medida custaria mais dinheiro ao Estado do que a soma dos aumentos orçamentais totais na Educação nos três OE da geringonça (530 milhões de euros). Não é brincadeira e explica a razão pela qual Mário Centeno estará pouco disponível para considerar tal cenário, sabendo que a Educação tem mais de metade (57%) da administração central (Estado) (gráfico 5) – embora o ministro da Educação, possivelmente menos preocupado com as contas, garanta que “lutará radicalmente pelos direitos dos professores”.
Este é o ponto-chave do OE 2018 na Educação. E tudo se joga no equilíbrio entre dois debates igualmente importantes. Por um lado, a justiça da medida em si – deve ou não o Estado descongelar as carreiras dos professores com efeitos retroactivos? Por outro lado, os custos financeiros associados à resposta que se der a essa pergunta, que não podem ser esquecidos. Neste ensaio, cujo tema é o orçamento, o dilema tem uma leitura imediata: se a medida avançar, os equilíbrios do Orçamento da Educação irão alterar-se profundamente.
Por partes. Se a medida não avançar, tudo se mantém como estava, até porque, nas restantes rubricas orçamentais, os valores apontados para 2018 limitam-se a seguir o caminho definido nos dois Orçamentos anteriores (como acima se descreveu no gráfico 2). Se a medida avançar, então tudo muda. É, de certo modo, um momento de ruptura na linha orçamental dos últimos anos. Isto porque, com o descongelamento (gradual ou completo) das carreiras na Educação, a despesa com pessoal irá aumentar acentuadamente – em 2018 e em 2019, ano de eleições legislativas – e esse aumento comprometerá a capacidade do Estado em investir, de facto, no sistema educativo. É que, goste-se ou não, há metas orçamentais a atingir (como a redução do défice e da dívida pública) e o crescimento da economia não permite tapar todos os buracos. Dito de modo muito simples: se houver descongelamento da carreira dos professores, o impacto orçamental será tão grande que o sistema ficará, durante uns anos, refém desse aumento nas despesas com pessoal – isto é, ficará sem margem financeira para outros investimentos nas áreas de oferta educativa. Em que é que ficamos? Tudo se decidirá no parlamento, durante o debate na especialidade.
So what? Quatro ideias e uma conclusão a reter sobre os orçamentos da geringonça
1. O orçamento da Educação tem aumentado de forma contínua com a geringonça – 530 milhões de euros desde 2015. Mas esse aumento continua a ser inferior ao corte orçamental aplicado durante o período de ajustamento financeiro. E os actuais níveis de investimento na Educação em percentagem do PIB mantêm-se estáveis. Ou seja, o Orçamento da Educação tem sido aumentado à medida do crescimento económico, mas não reflecte uma aposta específica neste sector. É, de certo modo, possível afirmar que a contenção orçamental ainda é uma realidade do Orçamento da Educação.
2. Os aumentos orçamentais dentro do sistema educativo têm sido transversais. Isto é, foram realizados em várias áreas do sistema, e não apenas numa ou noutra. Os casos que sobressaem são evidentes opções políticas. Por um lado, menor investimento no sector do ensino particular e cooperativo. Por outro lado, maior investimento nos domínios sociais (acção social escolar e educação especial). Estas opções são coerentes com o discurso dos partidos da geringonça nos últimos anos. O maior desfasamento face às promessas políticas está no desinvestimento na modernização das escolas, através da quebra no financiamento à Parque Escolar.
3. As despesas com pessoal aumentaram ao mesmo ritmo do aumento total do Orçamento, e ainda estão longe do nível anterior ao corte orçamental da troika. Esse aumento explica-se, principalmente, por via das reposições salariais (o fim das reduções remuneratórias aplicadas aos funcionários públicos). Em número de funcionários, desde 2015, há mais cerca de 4500 professores e menos 2100 auxiliares, o que se traduz num aumento total de funcionários relativamente baixo desde 2015 (comparativamente à diminuição abrupta entre 2011-2013). Ou seja, apesar dos concursos de vinculação de professores e dos vários anúncios de novas contratações, a realidade é mais modesta – possivelmente, porque os pedidos de reforma têm equilibrado o saldo. Conclusão: este governo tem tido um discurso muito alinhado com os sindicatos de professores, mas no terreno os cortes do passado recente estão muito longe de ser revertidos.
4. O OE2018, na Educação, vem confirmar o rumo iniciado em 2016. Ou seja, do ponto de vista das políticas educativas e do seu reflexo no Orçamento, não há novidades. Mas, mesmo assim, pode tornar-se um momento de ruptura, caso se aprove o descongelamento das carreiras dos professores. É que o peso destes na administração central é tão elevado que o impacto financeiro desse descongelamento seria brutal – superior ao que aumentou no Orçamento da Educação no conjunto dos três Orçamentos da geringonça. Tudo se joga aí: se esse descongelamento se concretizar, torna-se muito improvável que exista nos próximos anos capacidade de reforçar o investimento nas várias áreas do sistema educativo. Ou seja, mantendo o actual ritmo de investimento, o descongelamento dos salários dos professores poderá ser insustentável e congelar o Orçamento da Educação por alguns anos.
Conclusão. Que leitura política é possível fazer dos três Orçamentos da geringonça na Educação? A de que a influência de PCP e BE no Orçamento da Educação é, na verdade, muito mais reduzida do que o debate público poderia sugerir. É evidente que PS-PCP-BE estão a cumprir várias das suas promessas políticas, sobretudo nas dimensões sociais do sistema educativo (acção social escolar, manuais escolares e educação especial). Mas, para um conjunto de partidos que fez bandeira da reversão dos cortes orçamentais, os dados mostram uma realidade muito diferente: a recuperação tem sido lenta e ao ritmo da economia – na teoria, o que se esperaria se o PS governasse sozinho ou se houvesse um governo PSD-CDS. O mesmo se aplica à contratação de professores e auxiliares: apesar de ser uma prioridade política de PCP e BE, os dados mostram que o número de professores no sistema aumentou apenas levemente e que se permanece longíssimo dos níveis pré-troika em termos de número de professores.
Alexandre Homem Cristo foi Conselheiro Nacional de Educação e, entre 2012 e 2015, foi assessor parlamentar do CDS na Assembleia da República, no âmbito da Comissão de Educação, Ciência e Cultura. É autor do estudo “Escolas para o Século XXI”, publicado pela Fundação Francisco Manuel dos Santos, em 2013.
