O Ministério Público imputa a dois ex-ministros das Obras Públicas (Mário Lino e António Mendonça) e ao ex-secretário de Estado Paulo Campos do Governo de José Sócrates alegadas ordens para a assinatura de cinco contratos das subconcessões rodoviárias com “responsabilidades financeiras” de cerca de 594 milhões de euros que não estavam previstos durante a fase de concurso público. E de ainda terem alegadamente prejudicado o Estado em cerca de 466 milhões de euros por via da renegociação em 2010 das concessões da Ascendi — consórcio então liderado pelo Banco Espírito Santo e pela construtora Mota-Engil, entretanto vendido aos franceses da Ardian.
Após anos de investigação, o inquérito às PPP (parcerias público privadas) chegou a conclusões que apontam para prejuízos potenciais superiores a mil milhões de euros, resultantes de dois processos que já tinham sido sinalizados pelo Tribunal de Contas como prejudiciais para os interesses financeiros do Estado.
O ex-ministro Fernando Teixeira dos Santos e o ex-secretário de Estado Carlos Costa Pina também são envolvidos pelos procuradores Jorge Malhado e Joana César de Campos, titulares do caso das PPP rodoviárias, no dossiê da renegociação das concessões da Ascendi. Já no caso do alegado prejuízo de 594 milhões de euros das subconcessões rodoviários, o Ministério Público também imputa responsabilidades a Almerindo Marques, ex-presidente da EP, a dois administradores (Eduardo Gomes e Diogo Madeira) e a cinco diretores da mesma empresa.
Este é o resumo dos despachos de indiciação com que os cinco governantes e os ex-responsáveis da EP foram confrontados entre março e junho de 2020 pelos procuradores Jorge Malhado e Joana César de Campos. Ao que o Observador apurou, o conteúdo destas indiciações serão a base de uma eventual acusação contra os onze arguidos constituídos nos autos.
Os valores dos alegados prejuízos ao Estado diferem dos cerca de 3,5 mil milhões de euros que anteriormente tinham sido apurados pela investigação do MP e noticiados pelo Observador, e assentam no conceito do VAL (valor atualizado líquido). O VAL é um cálculo financeiro que permite avaliar para cada momento (daí o atualizado) a rentabilidade ou valor de um investimento com um horizonte temporal de vários anos, através de uma estimativa dos fluxos de custos e das receitas previstos para esse período.
Ministério Público ainda não imputou crimes concretos aos arguidos
Apesar de terem sido apuradas suspeitas da alegada prática de crimes como associação criminosa, corrupção ativa e passiva, participação económica em negócio, tráfico de influência e branqueamento de capitais, certo é que o Ministério Público não imputa nos despachos de indiciação nenhum crime concreto aos onze ex-responsáveis políticos e técnicos constituídos arguidos.
No caso do crime de corrupção, e como o Observador já tinha noticiado em agosto de 2018, nunca o Ministério Público conseguiu reunir indícios da prática desse crime, nomeadamente a eventual cedências de contrapartidas financeiras ou de outra ordem para titulares de cargos políticos.
Fernando Teixeira dos Santos, Mário Lino, António Mendonça, Paulo Campos e Carlos Costa Pina foram formalmente constituídos arguidos entre fevereiro e março de 2020 — facto que levou à interrupção da contagem do prazo de prescrição — mas a crise pandémica fez com que os respetivos interrogatórios só se concretizassem entre maio e junho de 2020. Confrontados com o despacho de indiciação, todos os arguidos adiaram a prestação de eventuais declarações para poderem consultar os autos. Ao que o Observador apurou, só Carlos Costa Pinha terá prestado declarações até ao momento mas outros arguidos, como Paulo Campos, pretendem fazer o mesmo.
Contactado pelo Observador, Rogério Alves, advogado de Paulo Campos, afirmou que “cada vez é mais claro que o que está em causa é o julgamento de opções políticas e não a prática de crimes. O que fica particularmente nítido quando se percebe que não há quaisquer indícios de corrupção decorridos que são quase 10 anos de investigação.” O causídico considera ainda que o alegado prejuízo para o Estado invocado pelo MP com os contratos em regime PPP “corresponde a um valor mal calculado e portanto inconsistente, como a seu tempo se demonstrará a seu tempo nos autos.”
Já Fernando Teixeira dos Santos, Mário Lino e a defesa de Carlos Costa Pina optaram por não fazer comentários, enquanto que António Mendonça não respondeu às tentativas de contacto do Observador.
O raciocínio do Ministério Público e da Polícia Judiciária, assessorados por uma equipa de peritos económicos especializados no regime de PPP, assim como apoiados em diversos testemunhos de outros especialistas prestados nos autos, baseia-se em alegados prejuízos que os arguidos terão provocado ao Estado em dois dossiês diferentes:
- A renegociação dos contratos do consórcio Ascendi
- A assinatura de cinco contratos de subconcessões rodoviárias em 2010 — que alteraram os mesmos contratos que foram chumbados pelo Tribunal de Contas em 2009
De acordo com os autos do caso das PPP consultados pelo Observador, o guião da investigação segue o essencial das conclusões de uma auditoria do Tribunal de Contas de 2012 ao novo modelo de gestão e financiamento do setor rodoviário.
Tendo como pano de fundo o lançamento de uma nova vaga de concessões rodoviárias em regime PPP, o Governo socialista, com Mário Lino e Paulo Campos no comando destes investimentos rodoviários, procurou transformar a Estradas de Portugal numa empresa com autonomia financeira do Estado. Ao passar de empresa pública a sociedade mercantil, a EP saía do perímetro das contas do Estado e deixava de ficar dependente do financiamento do Orçamento para financiar os avultados investimentos que o Executivo queria fazer.
O objetivo era fazer evoluir a EP para um modelo que já era usado nas gestoras de transportes e que recorria ao financiamento bancário, via banca comercial e Banco Europeu de Investimento, para realizar os projetos sem sobrecarregar o défice e a dívida pública. Mas para isso precisava de ter receitas próprias. O Governo transferiu uma parte do imposto petrolífero para a empresa, criando a chamada contribuição rodoviária (cerca de 500 milhões de euros por ano) e apostou numa modalidade de PPP em que os proveitos com as portagens cobradas ficavam do lado da EP — que, por seu lado, passava a pagar um fee às concessionárias pela exploração. Mas o Eurostat nunca validou a saída da EP do perímetro do Orçamento do Estado.
Seja como for, a concretização do modelo levou ao lançamento de novas concessões — as anteriores eram do Estado — que passariam a ser da responsabilidade direta da EP. A empresa tornou-se concessionária perante o Estado para a gestão da rede rodoviária por um período de 75 anos e, ao mesmo tempo, concedente perante os privados lançando subconcessões.
Outro eixo implicava renegociar contratos de concessão já existentes, processo que levou um empurrão com a necessidade de introduzir portagens nas antigas Scut. A decisão foi tomada logo do início da primeira legislatura do Governo Sócrates, mas levantou tanta polémica que só foi executada já no segundo Executivo que tomou posse em 2009 e com a pressão financeira da crise que estava iminente.
O Ministério Público constata que esta nova solução se revelou insustentável porque as receitas obtidas com a contribuição e as portagens que começaram ser cobradas em algumas Scut em 2010 não chegavam para cobrir todas as despesas da EP com as PPP rodoviárias, o que fez disparar a dívida da empresa em poucos anos de um valor residual para quase dois mil milhões de euros em 2010.
E este é o cenário no qual se desenrolam os dois dossiês centrais para a investigação e que correram praticamente em vias paralelas entre 2009 e 2010, apanhando a fase final do primeiro Governo de José Sócrates num contexto de recessão económica, as eleições de 2009 e o Executivo minoritário socialista que durou um ano e meio até ao chumbo do PEC IV e ao resgate internacional.
Renegociação das Ex-Scut e o trunfo da Ascendi
O primeiro dos dossiês sob escrutínio criminal é o acordo com a Ascendi, a segunda maior concessionária em Portugal. Por esta concessionária ser a dona de três das sete concessões Scut, um acordo com a Ascendi era um passo fundamental para que o processo negocial chegasse a bom porto com as restantes — circunstância esta que deu força à concessionária.
O resultado final, para o Ministério Público, configura indícios de favorecimento das exigências de um privado face ao interesse do Estado, por alegadas indicações expressas dada pelos decisores políticos à comissão de negociação. Os secretários de Estado das Obras Públicas, Paulo Campos, e do Tesouro e Finanças, Carlos Costa Pina, foram os executores por delegação de competências dos respetivos ministros — Mário Lino e, a partir de outubro de 2009 António Mendonça, de um lado; e Teixeira dos Santos, do outro.
Segundo o Ministério Público, aqueles governantes determinaram à comissão de negociação que tivesse como principal critério o interesse exclusivo das concessionárias, designadamente através dos seguintes pontos:
- Salvaguarda da expetativa de remuneração acionista;
- Manutenção da mesma taxa de rentabilidade;
- Aceitação de negociar no pacote das três Scuts da Ascendi as concessões Norte e Grande Lisboa que não tinham encargos para o Estado;
- Não consideração durante a negociação das quedas de tráfego históricas, nomeadamente da que resultou da introdução de portagens (na ordem dos 30%), mas sim o tráfego previsto nos casos bases das concessões — que em quase todos os contratos estava acima da realidade.
Fernando Teixeira dos Santos, Mário Lino, António Mendonça, Paulo Campos e Carlos Costa Pina terão, segundo alega o Ministério Público, recebido informação por parte da comissão de negociação, bem como estudos e documentos, que demonstrarão que o Estado não tinha à data qualquer responsabilidade financeira pelas concessões com portagem do Norte e Grande Lisboa — ao contrário da ex-Scut, que eram totalmente pagas com dinheiro público.
Novo presidente do Tribunal de Contas referido no inquérito das PPP
Os arguidos terão sido igualmente informados de que as referidas concessões não estavam a ser economicamente viáveis porque o tráfego real estava muito abaixo do previsto no caso base — o desvio chegava a ser de 30%.
Apesar disso, enfatiza o Ministério Público nos despachos de indiciação, terão decidido avançar com a renegociação, dando instruções à comissão de negociação para incluir estas concessões com portagem no processo negocial com a Ascendi, cientes de que aquela negociação implicaria resultados menos favoráveis e encargos mais elevados para o Estado.
Como o regulador das estradas foi ignorado e o ataque às “contas erradas”
Outro ponto central na tese do Ministério Público é a forma como o regulador do setor rodoviário foi ignorado no processo negocial com a Ascendi. O Instituto de Infraestruturas Rodoviárias (INIR), não obstante as suas competências (recentes) de elaboração de pareceres e de acompanhamento das concessões, só em julho de 2010 é que teve acesso a documentos — e em novembro do mesmo ano apresentou notas técnicas sobre o resultado da negociação para cada uma das cinco concessões. Neste relatório são assinalados riscos de tráfego para a EP e a manutenção das taxas de remuneração dos privados, apesar de se terem livrado do risco. E, no caso da concessão Norte, só com uma previsão de tráfego muito difícil de alcançar é que o VAL da EP seria positivo.
Segundo o Ministério Público, Paulo Campos, estando consciente de que a renegociação traria mais custos para o Estado e que as notas do INIR estavam corretas, terá alegadamente solicitado a um assessor do seu gabinete que produzisse nota informativa sobre o relatório a apontar erros e omissões do regulador que colocariam em causa a qualidade do trabalho e as conclusões da negociação. Tal documento foi efetivamente produzido e, no despacho de visto do relatório, Campos assinalou a preocupação para o que qualificou de falta de rigor e incorreções técnicas da análise, pedindo o apuramento de responsabilidades.
É neste contexto que o Ministério Público entende que houve violação dos princípios da contratação pública e irregularidades nestas negociações. Os procuradores Jorge Malhado e Joana César de Campos constatam que o processo terá sido alegadamente conduzido de forma bilateral e sem pressão da concorrência, o que corresponderá a um ajuste direto. E concluem que todos os responsáveis políticos constituídos arguidos terão aceite resultados menos favoráveis do que os oferecidos pelos contratos originais, o que equivale a uma alegada violação dos princípios de uma boa gestão financeira e de uma gestão de riscos prudente.
Da mesma forma que ao permitir a alteração da matriz de risco entre Estado e privados, a negociação terá distorcido os resultados do concurso inicial, penalizando a relação custo-benefício para o Estado, o que configura também uma alegada violação dos princípios da contratação publica.
O Ministério Público aponta ainda para a falta de transparência do processo negocial, a ausência de estudos comparativos com os encargos antes e depois, a atribuição por ajuste direto, sem concorrência, da operação das portagens às concessionárias e a não submissão, por entendimento da comissão de negociação, dos novos contratos a visto do Tribunal de Contas, apesar de representarem mais encargos.
Com a exceção da Costa da Prata, conclui o Ministério Público, todas as concessões negociadas — Grande Porto, Norte, Beiras Litoral e Alta, Grande Lisboa — são deficitárias para o Estado mesmo com a cobrança da receita de portagens.
As perdas reais são ainda maiores porque o concedente (a EP, que foi entretanto substituída pela empresa Infraestruturas de Portugal) passa a suportar os custos de cinco em vez de três concessões, a que acrescem os custos com o serviço de cobrança de portagens. Com recurso a peritos especialistas no regime das PPP, o Ministério Público quantifica esse acréscimo de custos para a empresa pública em cerca de 466 milhões de euros que não eram cobertos pelas receitas de portagens. O prejuízo é estimado através do VAL, não sendo referido no documento qual foi o ano de referência para calcular o montante.
Para suportar os encargos acrescidos após a renegociação, o concedente terá de recorrer às receitas dos contribuintes para cobrir uma diferença que tinha um VAL de 466 milhões de euros que não eram cobertos pelas receitas de portagens.
O Ministério Público imputa aos arguidos Paulo Campos, Carlos Costa Pina, Mário Lino, António Mendonça e Fernando Teixeira dos Santos a alegada responsabilidade por o Estado ter assumido uma posição contratual e responsabilidades financeiras “objetivamente mais gravosas” em cada um dos contratos renegociados com a Ascendi, beneficiando assim a concessionária que era então liderada pelo Banco Espírito Santo e pela construtora Mota e Companhia.
Como contornar o Tribunal de Contas — com a ajuda do próprio e a intervenção de um ex-ministro
O segundo dossiê sob escrutínio criminal no processo das PPP são os contratos das cinco subconcessões rodoviárias que o Governo Sócrates lançou um pouco antes de a crise financeira se iniciar nos Estados Unidos. Esses cinco contratos começaram a ser submetidos ao vistos prévios do Tribunal de Contas no final de 2008 mas, dois meses após a vitória de José Sócrates nas legislativas de setembro de 2009, os conselheiros da 1.ª secção do Tribunal de Contas mandam um balde de água fria para cima da política de obras públicas ao chumbarem todos os contratos.
Com o Novo Aeroporto Internacional de Lisboa parado (a localização escolhida pelo Governo Sócrates era a Ota) e o projeto de alta velocidade ferroviária já envolvo em dúvidas, os contratos de sete subconcessões rodoviárias representavam o único grande investimento que estava em condições de avançar no terreno, criando o emprego prometido na campanha eleitoral por José Sócrates. E com a vantagem, do ponto de vista do Governo de então, de que contratualmente o Estado só começaria a fazer pagamentos quatro anos mais tarde, quando as obras estivessem concluídas.
O contexto ajuda a perceber a pressão feita pelo poder político para resolver o problema criado pela recusa de visto prévio às subconcessões que impedia a execução dos contratos e a prazo daria lugar a pedidos milionários de indemnização.
O processo de reforma destes contratos envolveu três partes: Governo, Estradas de Portugal e Tribunal de Contas. As provas e testemunhos recolhidos pela investigação, confirmam reuniões, trocas de documentos e instruções entre os Tribunal de Contas e o gestores da Estradas de Portugal com pleno conhecimento e até orientação direta por parte dos ministros.
Recém-chegado ao Ministério das Obras Públicas, António Mendonça (que tomou posse em outubro de 2009) ficou ciente da vontade do Governo em implementar o modelo de gestão do setor rodoviário e da “imperiosa necessidade para tal de contratar com as subconcessionárias.”. A investigação coloca ainda o ex-ministro Mário Lino em várias reuniões realizadas em 2010 com o sublinhado de que este já não desempenhava funções governativas. Ao rol de arguidos neste inquérito juntam-se, no caso das subconcessões, os então gestores e diretores de primeira linha da Estradas de Portugal que participaram no processo negocial, incluindo Almerindo Marques.
Não obstante o envolvimento do então presidente do Tribunal de Contas, Guilherme d’Oliveira Martins, e sobretudo do atual presidente da instituição, à data diretor-geral, José Tavares, nesta negociação, nenhum deles é encarado pelo Ministério Público como suspeito.
Os encargos que desapareceram dos contratos, mas que afinal estavam lá
A recusa de visto prévio da 1.ª Secção do Tribunal de Contas às cinco subconcessões rodoviárias deveu-se ao agravamento do valor das propostas da primeira fase para a fase final da BAFO (best and final offer). Este aumento explica-se pela subida dos custos de financiamento dos projetos nos mercados que foi consequências da crise financeira de 2008, mas contrariava expressamente a lei. Daí o chumbo do Tribunal de Contas.
A solução encontrada passou por reformar o processo inicial dos cinco concursos. Isto é, e seguindo o conselho do próprio Tribunal de Contas, a EP fez retroceder os concursos até à segunda fase da BAFO, dando a hipótese aos concorrentes de apresentarem uma proposta final efetivamente mais baixa do que aquela que tinham apresentado na primeira fase, de forma a respeitar integralmente a lei.
António Mendonça foi ministro das Obras Públicas de José Sócrates
Mas os acréscimos dos encargos financeiros que os concorrentes tinham de suportar por via do aumento das taxas de juros não desapareceram dos contratos. Foram transferidas para as chamadas side letters (ou contratos paralelos) pelos quais o Estado se comprometia com os bancos financiadores a repor as condições financeiras previstas nos contratos iniciais (chumbados), no caso de não ser possível refinanciar os custos das concessões em circunstâncias mais favoráveis. Esta alteração deu origem aos chamados pagamentos contingentes que o Tribunal de Contas veio mais tarde a considerar ilegais em auditoria e que por isso nunca foram concretizados até ao momento.
Também neste processo o regulador terá sido deixado de lado. O Ministério Público adianta que o INIR alertou a EP (hoje Infraestruturas de Portugal) para o facto de a reforma dos contratos não consubstanciar uma efetiva alteração do resultado financeiro, uma vez que, através das compensações contingentes, as concessionárias seriam compensadas pelo Estado dos custos adicionais resultantes da crise financeira. Esta referência era já feita na auditoria do Tribunal de Contas de 2012, mas não fica claro se este alerta do INIR foi feito antes da assinatura dos contratos reformados em 2010, uma vez que o regulador não terá participado, nem sido ouvido, neste processo.
O Ministério Público quantifica esses pagamentos contratualizados para contornar os chumbos do Tribunal de Contas em cerca de 595 milhões de euros medidos em VAL. A auditoria de 2012 do Tribunal de Contas já tinha denunciado pagamentos contingentes de 705 milhões de euros que não foram autorizados. Devido ao facto de o órgão fiscalizador das contas públicas não ter permitido tais pagamentos, os mesmos nunca chegaram ser realizados.
Sobre a identificação destes pagamentos paralelos nos contratos reformados que foram visados pelo Tribunal de Contas sem que os juízes se tenham aparentemente apercebido da sua existência, importa reter o parecer da perita financeira ouvida pelo Ministério Público, Mariana Abrantes de Sousa. A especialista em PPP, e que chegou a ser controler financeira do Ministério das Obras Públicas, considera, a partir da análise aos modelos financeiros, que nem todos os contratos explicitam pagamentos contingentes. Por exemplo, no contrato da Algarve Litoral é usada uma expressão menos suspeita de outros proveitos.
A perita avisa que o VAL do esforço financeiro do concedente (a EP) não deve ser calculado de acordo com o critério que foi usado na adjudicação, porque este deixa de fora a compensação contingente. Mas se aceitarmos que o valor a pagar pelo concedente depende de fluxos que são introduzidos apenas na aplicação de um modelo financeiro — que normalmente não é objeto de análise para visto prévio sem que esses fluxos estejam identificados no contrato, nem referidos de forma explícita no pedido de visto, então, conclui Mariana Abrantes de Sousa, “estaremos a criar um precedente de má gestão nas finanças públicas que provocaria sucessivas crises financeiras”.
Uma coisa é certa para o Ministério Público: os ex-ministros António Mendonça e Mário Lino, o ex-secretário de Estado Paulo Campos, Almerindo Marques (o ex-presidente da EP), Eduardo Gomes e Diogo Madeira (ex-administradores da EP) e os ex-diretores Rui Manteigas, Joaquim Pais e Jorge e João Canto e Castro estariam “bem cientes” que os novos contratos aprovados pelo Tribunal de Contas e as consent letters comportariam uma alegada posição contratual e responsabilidades financeiras para a EP e para o Estado que eram “objetivamente mais gravosas” do que as propostas que tinham sido submetidas a concurso.
Por outro lado, há uma questão especialmente relevante: do ponto de vista penal, é irrelevante que os pagamentos contingentes nunca tenham sido realizados até hoje devido ao papel do Tribunal de Contas. Na perspetiva do Ministério Público, o crime ter-se-á alegadamente consumado quando a EP, com a alegada concordância dos ex-ministros António Mendonça e Mário Lino e do ex-secretário de Estado Paulo Campos, assumiu a contratualização daquelas responsabilidades financeiras, tendo alegadamente prejudicado o Estado e e beneficiado as subconcessionárias privadas.
Nota: o Observador recebeu um direito de resposta a este artigo.
