Sabia que o Ministério da Educação dispensou 24 mil funcionários entre 2011 e 2015, e que desde então apenas somou mais 5425 funcionários? Sabia que, por mais que o valor do orçamento para a Educação oscile, cerca de 70% a 75% são sempre só para pagar salários? Sabia que o valor do Orçamento do Estado para a Educação tem aumentado sucessivamente, mas que em 2020 se mantém ainda abaixo do patamar de 2011 e que só agora se está a recuperar dos cortes do período do ajustamento financeiro com a troika? Ou ainda que, desde que os Orçamentos se contam em euros, os últimos anos (2018, 2019 e 2020) foram aqueles em que o valor alocado à Educação foi o mais baixo em percentagem do PIB — no limiar dos 3%?

Analisar um Orçamento do Estado é muito mais do que olhar para a carga fiscal e escutar discussões intermináveis sobre eventuais “fraudes políticas”. É, também, avaliar estratégias e observar como em cada sector o governo se propõe garantir os recursos necessários para o cumprimento das medidas políticas que apresentou. Ou para perceber, nas entrelinhas das alocações orçamentais, o que é realmente prioritário, independentemente do que diz o discurso político. Na Educação, o exercício é esclarecedor. O que aparece nos documentos sectoriais é um orçamento que evolui ao ritmo da recuperação dos rendimentos dos professores e restantes funcionários, onde sobressai a falta de recursos financeiros para a renovação tecnológica nas escolas, onde se conserva a aposta de reforçar a acção social escolar e onde se prossegue na redução do financiamento aos contratos de associação. Nada de surpreendente? Como veremos de seguida, há ainda números muito diferentes entre o que é prometido e o que é efectivamente investido no sistema educativo. E, claro, muito em que pensar para quem acredita que a educação é um sector estratégico para o desenvolvimento do país.

Mais dinheiro? Sim, mas não tanto assim

O discurso do governo na Educação assinala um espectacular reforço da verba alocada à Educação desde que o PS tomou posse no governo, “atingindo um aumento de perto de mil milhões de euros entre 2016 e 2020” – como consta de um comunicado aquando da entrega do OE2020 no Parlamento. O aumento existe e é inquestionável, mas tem pouco de espectacular e não está assim tão próximo dos mil milhões.

Na verdade, se se comparar o OE2020 com o OE2015 (gráfico 1), nas suas versões iniciais, observa-se um reforço de 874 milhões de euros, em grande parte absorvidos pelas despesas com recursos humanos. Será este o valor de referência para o governo, nos seus discursos. Mas se isso são as promessas, o que importa realmente comparar é o dinheiro efectivamente “gasto”. E, aí, o valor é significativamente mais baixo: entre 2015 e 2019, a diferença dos orçamentos executados é somente de 600 milhões de euros. Estimando como estará no final deste ano de 2020, é razoável arriscar que rondará os 700 milhões de euros. Apesar de tudo, ainda longe da marca redonda dos mil milhões de euros. Até porque, para a comparação ser válida, importa não esquecer de descontar a verba orçamental referente à Juventude e Desporto que, em 2015 e nos anos do governo PSD-CDS (2011-2015), não estava sob a tutela do Ministério da Educação — na estimativa deste OE2020, corresponde a 90 milhões de euros que, para comparar o que é comparável, devem ser extraídos das contas quando se cruza o olhar com o que aconteceu em 2015.

De resto, é comparando com anos anteriores que sobressai uma característica assinalável deste OE2020 na Educação: o seu valor total está abaixo do OE2011. Ou seja, cinco orçamentos do PS não foram ainda suficientes para completar a recuperação dos cortes orçamentais aplicados durante o período do ajustamento financeiro (2011-2014/2015) que, como aqui se analisou, se explicam fundamentalmente através da redução do número de professores e funcionários das escolas.

Dizer isto não serve para desvalorizar o reforço orçamental feito na Educação nos últimos anos – seria injusto e incorrecto fazê-lo. Mas dizê-lo serve para resfriar o entusiasmo propagandístico de quem aponta para os números e identifica uma aposta estratégica na Educação materializada num grande reforço orçamental. Afinal de contas, o reforço orçamental na Educação é relevante, mas também moderado e condicionado às restrições orçamentais que o país continua a ter. É nesse contexto que os números devem ser lidos.

Aliás, são precisamente essas restrições que explicam um indicador que, reconheça-se, tem algo de inquietante: o orçamento da Educação está a perder peso quando calculado em percentagem do PIB (gráfico 2). Os anos de 2018, 2019 e, agora, 2020 são aqueles em que, desde que os Orçamentos de Estado se contam em euros, menor foi o peso estratégico da Educação no PIB nacional. Em 2011, correspondeu a 3,72% do PIB. Foi diminuindo desde então: 3,50% (2013); 3,14% (2015); 3,03% (2018). Estimando para 2020, a percentagem rondará os 3,08%. Os números falam por si. E, claro, têm uma explicação: a velocidade do crescimento do PIB superou a do crescimento dos orçamentos da Educação. O que, para além de reforçar a existência de contenção orçamental, mostra que a Educação tem perdido relevo enquanto sector estratégico.

Assim, se a primeira questão está analisada (a dimensão do reforço orçamental), surge agora a segunda questão: para onde foi o dinheiro que está na base desse reforço? Não há uma resposta única, na medida em que algumas rubricas orçamentais descem e outras sobem. Mas há uma que se destaca largamente, que é a das despesas com pessoal: a explicação do reforço do investimento na educação está aí e, como se verá, não é proporcional ao aumento do número de recursos humanos.

Mais despesas com pessoal, mas não muito mais funcionários

Não surpreenderá ninguém que o orçamento do Ministério da Educação sirva, em grande parte, para pagar os salários de professores e funcionários. É um facto: no OE2020, 72,9% do total está alocado às despesas com o pessoal. É, de longe, a maior fatia do bolo. E se este valor não diverge da tendência habitual (gráfico 3), há duas notas que importa assinalar. A primeira é que, desde 2011 (73,1%), as despesas com pessoal não tinham um peso tão grande no valor inicial do Orçamento da Educação. A segunda é que, desde o seu primeiro orçamento, o PS (com a geringonça) tem feito o peso percentual das despesas com pessoal subir progressivamente – aumentou sempre a cada novo Orçamento do Estado. A soma destas duas notas produz a seguinte leitura: a subida nas despesas com o pessoal é a principal explicação do reforço orçamental desde 2016, enquanto o investimento nas outras rubricas do Orçamento da Educação está a crescer muito mais lentamente e a perpetuar as insuficiências existentes.

Isso fica evidente se se traduzir o aumento das despesas com pessoal em euros (gráfico 4). Nos orçamentos iniciais para cada ano, entre 2015 e 2020 observa-se um aumento de 801 milhões de euros em despesas com pessoal. Se este número tiver algo de familiar, é porque tem a mesma ordem de grandeza daquele que acima se indicou para o que mudou nos valores totais do Orçamento da Educação no mesmo período (874 milhões de euros). Não haja qualquer dúvida: independentemente de arranjos internos noutras rubricas (subir um pouco num lado e baixar um pouco noutro lado), o que explica as mudanças no orçamento da Educação desde 2016 é este aumento com as despesas com o pessoal.

Isto é um pouco inquietante, na medida em que sobressai que não tem havido propriamente “investimento na Educação” mas sim apenas um “reforço de salários” (através de reposições salariais e descongelamentos de carreira). E esse cenário piora ainda mais um pouco. Porquê? Porque estes valores estão estimados por baixo.

Os dados provam que esta enorme fatia do bolo orçamental (as despesas com pessoal) está cronicamente suborçamentada. Não é de agora, é mesmo um problema que vem de trás. E, por isso, todos os anos, o orçamento do Ministério da Educação apresenta desvios colossais nas despesas com pessoal entre a expectativa inicial e a despesa real efectivamente gasta no pagamento de salários (gráfico 5). Veja-se, por exemplo, que em 2016 se gastaram mais 541 milhões de euros do que previsto inicialmente – um desvio de 13%. Que, em 2017, foram mais 411 milhões de euros (desvio de 9,7%). Que, em 2018, foram mais 396 milhões de euros (desvio de 9%). E que, estimando para 2019 (dados ainda não disponíveis) e 2020 com desvios na mesma ordem de grandeza (9%), serão novamente gastos, pelo menos, mais 400 milhões de euros do que inicialmente indicado nos respectivos orçamentos do Estado. Consequentemente, quando se olha para o Orçamento executado de cada ano, o peso percentual das despesas com pessoal é na verdade maior do que se assumiu inicialmente – ultrapassa confortavelmente os 75%.

Ora, isto não é só um problema porque as contas derrapam sistematicamente no final do ano. É também um problema porque, em muitas rubricas do financiamento ao sistema educativo, o governo vê-se obrigado a gastar menos dinheiro do que previa para efectivamente pagar salários – para compensar este desvio nos salários. O que, dito de forma ainda menos simpática, significa que há rubricas no Orçamento inicial da Educação que são pura ficção e cuja execução (dinheiro realmente “gasto” no final do ano) ficará bastante longe da expectativa.

Chegados aqui, levanta-se a seguinte questão, que é uma das questões-chave da análise: se o Orçamento da Educação é canalizado sobretudo para as despesas com pessoal, e que é aí que se têm absorvido os reforços de verbas nos últimos anos, isso significa que há mais professores e funcionários e que, por isso, há melhores condições de trabalho nas escolas para servir os alunos? Os dados não confirmam essa conclusão.

Comece-se pelo início. Entre Dezembro de 2011 e Dezembro de 2015, período que coincidiu com o programa de ajustamento da troika e com o governo PSD-CDS, observou-se à diminuição de 24 mil funcionários dos quadros do Ministério da Educação. Não é segredo que, se os salários têm um peso tão importante no Orçamento da Educação, o ajustamento financeiro no período da troika teve forçosamente de passar por aí: a redução do pessoal. O que é curioso é verificar-se o que aconteceu desde então: entre Dezembro de 2015 e Junho de 2019 (os dados de Dezembro 2019 ainda não estão disponíveis), o número de funcionários do Ministério apenas aumentou em 5425. Mais interessante ainda é verificar que, nesse período, o número de professores aumentou em 6705, o que forçosamente implica que houve, desde 2015, uma nova diminuição do número de outros funcionários, tais como técnicos e auxiliares nas escolas — ou seja, menos 1320 auxiliares e técnicos do que em Dezembro de 2015.

A dureza destes números revela várias coisas. A primeira é que há um desfasamento entre o discurso político de reforço de recursos humanos nas escolas e aquilo que os números apontam. Isto é particularmente relevante se se tiver em conta que o Ministério se compromete, em 2020, a alterar a fórmula de cálculo para a contratação de auxiliares, esquecendo-se de assinalar que, desde que tomou posse, o número desses funcionários nas escolas diminuiu.

A segunda coisa que estes números revelam é que as despesas com pessoal (salários) aumentaram muito mais rapidamente do que o número de quadros no Ministério, o que implica que os salários aumentaram e inflacionaram a despesa do Ministério sem que isso se traduzisse em mais recursos e meios nas escolas. Por detrás disso estarão, certamente, as reposições salariais e o descongelamento de carreiras. Mas não só: em menor escala, há também opções políticas, cuja concretização aumentou as necessidades das escolas em recursos humanos, tal como a decisão de diminuir o número máximo de alunos por turma.

A terceira coisa que estes dados revelam é que as escolas não recuperaram das reduções de pessoal aplicadas entre 2011 e 2014, que estão ainda muito longe de serem compensadas. Cinco Orçamentos de Estado depois, está claro que a opção política do PS (e geringonça) não foi a de recrutar novos quadros na mesma escala, mas sim manter a contracção no número de efectivos. Olhando às notícias, e à constatação de que há várias escolas sem professores em algumas disciplinas, é no mínimo questionável se esta decisão responde realmente às necessidades do sistema educativo, levando a crer que será uma imposição por constrangimentos orçamentais.

Duas prioridades certeiras, mas ainda aquém do seu potencial: pré-escolar e acção social escolar

É consensual na investigação académica que a frequência do pré-escolar tem um efeito positivo na probabilidade de sucesso ao longo do percurso escolar de um aluno — sobretudo se frequentar 2 ou mais anos de pré-escolar. Da mesma forma, está confirmado por centenas de análises aos desempenhos escolares que, particularmente em Portugal, o perfil socioeconómico dos alunos está fortemente correlacionado com a probabilidade de sucesso escolar — mostrando que as condições sociais continuam a ter um peso demasiado grande nas escolas portuguesas, que não conseguem ajudar devidamente os seus alunos a ultrapassar handicaps sociais. Por isso, faz todo o sentido que as autoridades públicas invistam nessas duas prioridades, reforçando a oferta do pré-escolar e alargando o alcance dos apoios sociais. A questão é sobre a eficácia desse investimento e se ele está a corresponder aos compromissos políticos.

Em relação ao pré-escolar, os dados orçamentais não dão certezas. Por um lado, desde 2016 que, nos orçamentos iniciais, a verba alocada ao pré-escolar tem aumentado sucessivamente. Em 2020, a verba ultrapassa mesmo o patamar dos 600 milhões de euros, colocando-se no valor recorde de 609 milhões de euros (um aumento face ao orçamento inicial de 2019, que alocou 592 milhões de euros ao pré-escolar). Se estas são as boas notícias, resta confirmar que, efectivamente, a execução orçamental está a cumprir esses aumentos. Eis, portanto, o outro lado: nos dados de execução orçamental disponíveis (2016-2017-2018), verifica-se que os valores realmente investidos no pré-escolar têm ficado à volta de 550 milhões de euros e, portanto, abaixo de anos anteriores (por exemplo, em 2013 foram gastos 582 milhões de euros). Por isso, a prova de fogo deste compromisso político estará na execução orçamental referente a 2019, ano que foi apresentado como de elevado reforço nesta área.

Assim, por enquanto, não é possível confirmar que houve mesmo um aumento significativo do investimento no pré-escolar. E, de resto, sendo 2019 um ano-chave para essa avaliação, os poucos dados existentes sobre a sua execução orçamental não deixam boas expectativas. Repare-se que uma rubrica do relatório do OE2020 relacionada com o pré-escolar (“actividades/ dotações específicas/ pré-escolar”), embora não directamente comparável com os valores acima referidos, executou 11% abaixo do inicialmente previsto para 2019 (ou seja, menos 60 milhões do que previsto). Assim sendo, seria surpreendente que, nos valores finais do Ministério da Educação, o ano de 2019 tenha cumprido com as expectativas de aumentos significativos no pré-escolar. De resto, são vários os relatos de incumprimento da meta de alargamento da oferta do pré-escolar até aos 3 anos de idade, que chegou a estar apontada ao final da passada legislatura.

Em relação à Acção Social Escolar, o reforço das verbas é inequívoco desde 2016. Desde logo porque inclui a gratuitidade dos manuais escolares, cujo investimento corresponde a cerca de 50 milhões de euros anuais (em 2019 e em 2020) – sendo certo que, actualmente, essas transferências saíram da Acção Social Escolar porque se aplicam a todos os alunos do ensino público. Mas, mesmo excluindo esses valores, sobressai um aumento estrutural das verbas (iniciais e executadas) face aos anos anteriores que coloca a execução orçamental confortavelmente acima dos 200 milhões de euros, valores que não eram atingidos até 2016. Ora, se não existem dúvidas orçamentais, resistem dúvidas políticas, nomeadamente esta: será este investimento na Acção Social Escolar suficiente para colmatar as necessidades sociais dos alunos? Tudo indica que ainda não. Mas os números mostram que têm sido dados passos positivos nesse sentido.

Depois dos cortes, a estabilidade possível: os contratos de associação resistem (mas pouco)

Foi uma das medidas políticas mais emblemáticas na anterior legislatura, no sector da Educação: rever o modelo de contratos de associação, de modo a rescindir estes contratos de prestação de serviço público com inúmeros colégios pelo país. O impacto dessa decisão política foi, de resto, analisado neste ensaio com maior detalhe, ficando claro que o modelo dos contratos de associação ficou comprometido e estará em vias de extinção. Mas, por enquanto, ainda resiste, mesmo que as suas dotações orçamentais sejam cada vez menores.

Para 2020, a dotação orçamental dedicada a financiar a frequência de alunos em colégios prestadores de serviço público de educação reduziu-se a 43 milhões de euros. Para efeitos comparativos, recorde-se que, em 2016, o primeiro ano do governo PS apoiado pela “geringonça”, o valor ascendia a 124 milhões de euros. Ou seja, o financiamento a estes alunos e colégios ficou reduzido a um terço do que era há apenas 4 anos.

Assim, depois dos cortes rápidos, vieram os cortes lentos. É digno de nota que a redução do financiamento está a desacelerar, depois de ter sido rápida e abrupta entre 2016-2018. Contudo, mantém-se o rumo de descida e, prevê-se, este continuará nos próximos anos. Ou seja, o caminho para a extinção dos contratos de associação está a ser percorrido, agora mais lentamente do que antes.

So what? 11 pontos a reter sobre o Orçamento da Educação

Primeiro ponto: o OE2020 mantém o rumo de aumento de verbas para a Educação, mas os aumentos não são assim tão elevados. Avaliando os valores iniciais dos Orçamentos de Estado na Educação desde 2015, observa-se um aumento de 874 milhões de euros – é este o valor que o Ministério tenderá a usar como referência. Contudo, se se olhar aos valores executados (isto é, a verba que realmente foi usada), o reforço é “apenas” de 600 milhões de euros (entre 2015 e 2019). Se se descontar a verba correspondente ao Desporto e Juventude, que antes de 2016 não fazia parte do orçamento do Ministério da Educação, a diferença fica reduzida a pouco mais de 500 milhões de euros.

Segundo ponto: o valor do OE2020 é ligeiramente inferior ao do OE2011. Ou seja, os níveis de investimento pré-implementação do programa de assistência económica e financeira, da troika, ainda não foram alcançados. Facto que demonstra como os constrangimentos orçamentais continuam a exercer uma grande influência na tomada de decisão do governo.

Terceiro ponto: em percentagem do PIB, o OE2020 da Educação é um dos mais baixos desde que a contabilidade se faz em euros – 3,08%. Pior só em 2018 (3,03%), sendo praticamente idêntico a 2019 (3,09%). A tendência vem de trás, mas acentuou-se bastante nos últimos três anos. Por isso, é cada vez mais indesmentível que a educação (já) não constitui uma prioridade estratégica.

Quarto ponto: as despesas com pessoal explicam quase tudo o que mudou nos Orçamentos da Educação desde 2016. Aumentaram, nos orçamentos iniciais desde 2015, 801 milhões de euros — um valor muito próximo do aumento total do Orçamento da Educação em igual período (ver o primeiro ponto acima). Ou seja, o reforço orçamental alojou-se nos salários. O que equivale a dizer que esse reforço foi mais “investimento nos salários” (reposições salariais e descongelamento de carreiras) do que “investimento na educação” (isto é, no serviço prestado aos alunos).

Quinto ponto: o peso percentual das despesas com pessoal está a crescer. Historicamente, essa é a rubrica orçamental mais importante, que no OE2020 corresponde a 73% do total do orçamento da educação. De destacar que, desde 2016, este peso percentual aumenta a cada novo Orçamento do Estado, mostrando novamente de forma clara que o reforço orçamental tem sido canalizado sobretudo para aí (em detrimento de outras áreas).

Sexto ponto: os desvios orçamentais nas despesas com pessoal são colossais. Nesta rubrica, a diferença entre os orçamentos iniciais (o que se estima investir) e os orçamentos executados (o que se investiu realmente) é muito elevada, rondando (quase) sempre um mínimo de 400 milhões de euros (e fazendo aumentar ainda mais o peso percentual dos salários no valor total do Orçamento da Educação). Isto é um problema de suborçamentação crónico, que vem de trás e ainda não foi corrigido. E mais do que ser problemático por provocar derrapagens orçamentais, isto assinala que outras rubricas referentes ao investimento no sistema educativo terão de ficar abaixo das expectativas iniciais (para criar margem orçamental para se gastar nos salários). Ou seja, há rubricas no Orçamento da Educação que são pura ficção, na medida em que terão de ser executadas muito abaixo para dar espaço à despesa suplementar e não inscrita com salários.

Sétimo ponto: apesar de aumentos elevados nas despesas com pessoal, o número de funcionários subiu pouco. Entre 2011 e 2015, saíram 24 mil funcionários dos quadros do Ministério da Educação – o ajustamento financeiro fez-se sobretudo aí, nos salários. Ora, desde 2015, o balanço é de mais 5425 funcionários, o que fica muito longe de preencher os cortes dos anos anteriores – o que será obviamente uma opção política. Neste balanço de 5425 novos funcionários, as contas fazem-se assim: mais 6705 professores e menos 1320 auxiliares/técnicos nas escolas desde 2015.

Oitavo ponto: no pré-escolar, os orçamentos iniciais prometem grandes aumentos, mas as execuções orçamentais conhecidas ainda não confirmam esses aumentos. Há que aguardar pela execução orçamental de 2019. Em 2020, a verba para o pré-escolar chegará aos recordistas 609 milhões de euros. No entanto, e apesar de aumentos nos orçamentos iniciais desde 2016, as verbas executadas rondam sistematicamente os 550 milhões de euros, não sendo evidente o referido reforço. Os dados da execução do orçamento de 2019, quando disponibilizados, permitirão esclarecer se o reforço aconteceu ou não — embora dados preliminares do relatório do OE2020 permitam suspeitar que não se confirmará o aumento na magnitude prometida.

Nono ponto: a Acção Social Escolar aumentou sistematicamente desde 2016 e o OE2020 mantém a tendência. Mesmo descontando o peso orçamental da distribuição gratuita dos manuais escolares, os valores alocados à Acção Social Escolar superam confortavelmente os 200 milhões de euros anuais (execução), o que ultrapassa de forma clara a tendência dos anos anteriores a 2016.

Décimo ponto: os contratos de associação continuam a sua queda. A verba alocada ao financiamento desta via de serviço público de educação está limitada a 43 milhões de euros – o que corresponde a um terço da verba em 2016. Pouco a pouco, os contratos de associação caminham para a sua extinção.

Décimo primeiro ponto: não é fácil avaliar, com os dados que o Ministério disponibiliza, qual é a verba atribuída para a requalificação de edifícios escolares (Parque Escolar e não só) e, também, para a renovação dos equipamentos tecnológicos das escolas. Isto porque essas verbas estão divididas entre várias rubricas e programas de financiamento, o que dificulta comparações fiáveis com anos anteriores. No entanto, tudo indica, a começar pelas queixas dos directores das escolas, que não haverá uma aposta clara na renovação do equipamento das escolas, que em muitos casos continuarão presas a material obsoleto.