1. O que é uma parceria público privada (PPP) ?

  2. O conceito abrange contratos entre o Estado e os privados que envolvem investimento em infraestruturas. O investimento é assegurado por privados, que usam financiamento bancário.

    As receitas geradas pela exploração dessas infraestruturas são canalizadas para reembolsar os empréstimos e remunerar os operadores privados, que recebem um contrato de concessão para explorar um serviço de interesse público: estradas, transportes ferroviários, águas.

    Quando os proveitos da exploração não não são suficientes, ou simplesmente não existem, como acontecia nas antigas Scut, o Estado entra com pagamentos que podem ser faseados ao longo do tempo. O prazo varia, mas em função da dimensão do investimento, mas no caso mais comum das autoestradas ronda os 3o anos.

    Os contratos, que representam um encargo público, são aqueles que em regra são associados às parcerias público privada. Mas numa visão abrangente todos são PPP.

     

  3. Quantas PPP existem em Portugal?

  4. A resposta depende se a interpretação é a mais restrita ou abrangente e a fronteira nem sempre é clara.

    No site da unidade técnica de acompanhamento das PPP, a UTAP, estão elencados 27 contratos de parcerias, dos quais 20 são relativos a infra-estruturas rodoviárias. No primeiro semestre de 2015, 22 destes contratos representaram despesa para o Estado.

    Mas mesmo um contrato que foi desenhado para não representar despesa para o Estado, pode vir a custar dinheiro aos contribuintes se houver um reequilíbrio financeiro, em que o Estado tenha de compensar o privado por uma alteração unilateral nas condições financeiras.

    Foi o que aconteceu no caso da Lusoponte em que o Estado teve de compensar a concessionária das pontes sobre o Tejo quando o governo (do PSD) travou o aumento contratualmente previsto nas portagens da ponte 25 de abril, devido aos protestos.

    Ainda que o primeiro-ministro que a lançou — Cavaco Silva — discorde, a Lusoponte é apontada como a primeira parceria público privado (PPP) em Portugal, porque mesmo antes de receber a compensação, o Estado cedeu uma receita pública, a cobranças das portagens na ponte 25 de abril, para financiar a construção da ponte Vasco da Gama.

    Já a Brisa, concessionária da maior rede de autoestradas, é hoje uma concessão sem custos para o Estado, e até contribuiu para o Orçamento de Estado em 2002, com a introdução de portagens na CREL.

     

  5. Quanto custam as PPP?

  6. O número muda todos os anos. O universo de concessões vai variando, sobretudo porque entram novos contratos na fatura, como as subconcessões rodoviárias que só começaram a ser pagas em 2014 (embora contratadas pelo Governo anterior). Por outro lado, todos os anos ocorrem fatores extraordinários, como os reequilíbrios financeiros, que dificultam comparações e provocam desvios nos custos.

    Somando a despesa executada nos últimos quatro anos (entre 2011 e 2014), chegamos a uma fatura média anual de 1350 milhões de euros. Este valor equivale a 0,8% do PIB (Produto Interno Bruto). No ano passado, as PPP custaram 1544 milhões de euros. Este ano está prevista uma fatura de 1382 milhões de euros.

    Os pagamentos são feitos pela Estradas de Portugal (hoje Infraestruturas de Portugal) e vão diretamente ao défice do Estado.

    As parcerias rodoviárias representam cerca de 90% desta despesa, pelo que foi nas PPP rodoviárias que se concentraram os esforços de redução de custos.

    Mas o grande problema destes contratos resulta da dimensão das responsabilidades futuras do Estado. A Unidade Técnica de Apoio Orçamental considera que as PPP “constituem uma fonte de risco orçamental não negligenciável. Com efeito, em 2014 o valor atual dos encargos brutos futuros representava cerca de 11,1% do PIB”.

  7. Encargos brutos vs. Encargos líquidos. Qual é a diferença e que conceito deve ser usado?

  8. Em 2014, os encargos brutos nas PPP rodoviárias foram 1.386 milhões de euros, mas os encargos líquidos custaram 1.069 milhões de euros.

    A diferença entre encargos brutos e líquidos só se verifica nas parcerias rodoviárias. É a receita com as portagens nas autoestradas que faz a diferença.

    Nas PPP com encargos para o Estado, esta receita pertence à Infraestruturas de Portugal (que sucedeu à Estradas de Portugal), que é a entidade que também paga aos privados. Como tal, em bom rigor, o valor que reflete a despesa efetiva do Estado com estes contratos, é o que reflete aos encargos líquidos, ou seja depois de deduzidos os proveitos com as portagens.

    Mas para fazer projeções sobre custos futuros, a receita não é um indicador seguro. A cobrança de portagens nas autoestradas é vulnerável ao risco de tráfego. Caiu muito nos anos da crise, e na sequência da introdução de portagens nas Scut (vias que eram sem custos para os utilizadores).

    Daí que o indicador referência, usado sobretudo para calcular as poupanças futuras com as renegociações, sejam os encargos brutos que traduzem os pagamentos do Estado às concessionárias.

    Os privados recebem em função da disponibilidade das infraestruturas e não em função da procura, o que os protege do risco de tráfego que existe numa concessão que depende apenas das portagens.

    Convém estar atento às receitas com portagens que estão a subir a bom ritmo (mais tráfego e maior eficácia na cobrança). Se no passado a queda da procura fez disparar os encargos líquidos, agora o crescimento do tráfego pode fazer encolher os custos líquidos do Estado.

     

  9. Quando começaram a ser negociadas as reduções de custos nas PPP?

  10. A negociação estava prevista no memorando da troika, mas o processo só arrancou em 2012, depois de conhecido o relatório da auditora Ernst and Young que contabilizou todos os encargos efetivos e riscos potenciais, bem como os benefícios sombra (ganhos para os privados que não estavam explicitados).

    Os primeiros acordos foram anunciados no verão de 2012 e envolveram as subconcessões rodoviárias. Estes contratos entregues nos governos de Sócrates foram considerados prioritários no processo negocial porque havia investimento previsto que ainda estava por executar. E se fosse realizado iria aumentar os pagamentos do Estado.

    A renegociação incidiu na redução do objeto do contrato, retirar investimentos (construção de novas estradas e requalificação) do contrato, permitiu ao mesmo tempo reduzir os custos de financiamento e os encargos futuros do Estado.

    Em 2013, foram fechados os primeiros acordos para reduzir os pagamentos às concessionárias das antigas Scut. Mais uma vez, as concessões controladas pela Ascendi (Mota-Engil) foram determinantes para o êxito do processo, uma vez que eram as mais numerosas e representavam a maior fatia da despesa do Estado.

     

  11. Se os acordos foram alcançados em 2012 e 2013 porque é que o processo demorou tanto tempo?

  12. Os primeiros acordos foram memorandos de entendimento entre o Estado, representado pela comissão de negociação liderada por António Ramalho (presidente da Infraestruturas de Portugal), e as concessionárias.

    A materialização destes acordos dependia da luz verde dos bancos financiadores destas concessões. E havia sindicatos bancários com mais de 20 instituições, a maioria internacionais.

    O mais resistente interlocutor neste processo era também o maior financiador, o Banco Europeu de Investimentos (BEI). O BEI colocou sempre reservas à redução das garantias bancárias ao seu financiamento, prestadas por bancos nacionais e que pesavam nos custos.

    O acordo final do BEI só foi dado este ano. E só depois foi possível preparar e aprovar as novas bases de concessões, que no caso das antigas Scut, tiveram de ser vertidas para decretos-lei aprovados em Conselho de Ministros este verão.

  13. Se os contratos só foram aprovados agora, como é que já houve poupanças?

  14. O Governo tem assegurado que as poupanças anunciadas começaram a produzir efeitos antes dos contratos serem alterados. Estes efeitos permitiram aliviar a fatura do Estado em 2013, ano em que a redução de custos da ordem dos 300 milhões de euros ficou inscrita num Orçamento de Estado Retificativo.

    A meta orçamental desse ano foi cumprida, mas também à custa de uma redução do investimento da Estradas de Portugal.

    As economias negociadas foram também refletidas nos encargos do Estado com as PPP previstos nos orçamentos de 2014 e de 2015.

  15. Quanto é que já poupámos com as reduções de custos anunciadas pelo Governo?

  16. As contas da UTAO (a unidade técnica do Parlamento) feitas para o final do ano passado, indicam que em 2013 e 2014, foram obtidas poupanças de 500 milhões de euros (177 milhões de euros e, 2013 e 319 milhões em 2014).

    Os técnicos do Parlamento divulgaram também as contas às poupanças previstas anualmente, tendo como base o ponto em que estavam as negociações no final do ano passado (o resultado final acabou por ser ligeiramente –2% — superior).

    Segundo esta tabela, com a redução dos encargos brutos, a economia este ano irá representar 161 milhões de euros. Os maiores cortes nos pagamentos, acima dos 300 milhões de euros anuais a preços atuais, serão sentidos na próxima década.

  17. Se as economias já estão a produzir efeito, porque é a despesa com PPP continua a subir?

  18. Os encargos públicos com as parcerias público privado subiram em 2014, ano em que foram capturadas poupanças superiores a 300 milhões de euros. A fatura cresceu 72% em pagamentos e mais de 100% em encargos líquidos.

    Esta evolução não é surpresa, uma vez que 2014 era o ano de entrada em pagamento das subconcessões rodoviárias lançadas pelos anteriores governos. E já se sabia que as poupanças negociadas apenas permitiriam aliviar a subida da fatura, mas não anulá-la.

    No entanto, a execução do primeiro semestre de 2015 revela uma nova subida da despesa em 30% nas PPP rodoviárias, não obstante a projeção para todo o ano antecipar uma queda nos encargos, tanto brutos como líquidos.

    A unidade das Finanças que monitoriza as PPP, volta a apontar o dedo às subconcessões, sublinhando que alguns contratos só começaram a ser pagos este ano, e refere a existência de calendários de pagamento diferenciados, o que afeta a comparação.

    O Estado começou ainda a compensar a concessionária da A17 depois da decisão arbitral sobre o pedido de reequilíbrio financeiro. O montante é muito inferior ao reclamado, mas ainda assim pesa na conta final.

     

  19. Qual é o valor total das poupanças obtidas nas renegociações já fechadas?

  20. O número final anunciado depois da aprovação dos últimos contratos (27 de agosto) foi de 7.35o milhões de euros, valor contabilizado com IVA a preços correntes e que se divide por 27 anos, entre 2014 e 2041.

    Este montante resulta da renegociação das antigas Scut (Norte Litoral, Costa da Prata, Grande Porto, Beiras Litoral e Alta, Beira Interior, Interior Norte e Algarve), de duas concessões com portagem (Grande Lisboa e Norte) e de seis das sete subconcessões adjudicadas pelos governos de José Sócrates (Pinhal Interior, Douro Interior, Litoral Oeste, Baixo Tejo, Baixo Alentejo e Algarve Litoral. Só não houve ainda acordo com a Transmontana. A concessão do Túnel do Marão foi resgatada.

    As poupanças alcançadas ficaram ligeiramente acima do previsto, que era de 7.200 milhões de euros, mas os números baixam para 3.800 milhões quando fazemos as contas ao valor atualizado. De acordo com a Unidade Técnica de Apoio Orçamental, a redução dos encargos brutos situa-se entre 20% a 25% ao longo da vida dos contratos.

     

  21. Estas poupanças estão já garantidas ?

  22. Não totalmente. Nem sequer as poupanças já materializadas desde 2013, e que até ao final deste ano, representam cerca de 660 milhões de euros.

    Apesar de estarem já a ser aplicadas as novas condições contratuais, os contratos alterados só podem legalmente produzir efeitos depois de receberem o visto prévio do Tribunal de Contas.

    Até ao final da semana passada, estavam para análise seis contratos relativos às ex-scut e duas concessões, que os juízes do TdC tinham devolvido ao Governo com pedidos de esclarecimento. O Tribunal tem 30 dias úteis para dar visto prévio, mas este prazo é interrompido enquanto aguarda explicações.

    Para além destes seis contratos, têm ainda de passar no crivo do visto prévio mais nove, num total de 15.

    Em regra, o Tribunal de Contas só tem de aprovar contratos que representam despesa pública. E uma vez que estas alterações têm como objetivo baixar os custos, há quem defenda que não exigiriam o visto prévio. Se isso acontecer, os contratos são devolvidos e estão válidos.

    No entanto, o Governo tem mostrado sempre a intenção de submeter todos estes processos ao Tribunal que, no passado, já chumbou contratos de PPP. Por outro lado, nas subconcessões, foi revisto o objeto do contrato — com a redução do investimento — o que reforça os argumentos para o pedido de visto prévio.

  23. O que acontece se o Tribunal recusar o visto prévio?

  24. Em tese, volta tudo à estaca zero, com a agravante de que o Estado teria de reembolsar as poupanças já concretizadas. Mas na prática, este cenário não é provável.

    Em 2009, o Tribunal de Contas acendeu a luz vermelha às subconcessões rodoviárias, quando já estava em marcha a realização de despesa e investimento. O Governo de então e a Estradas de Portugal levaram a cabo uma reformulação dos contratos de forma a assegurar a obtenção de visto prévio.

    O processo demorou meses e foi polémico, mas os contratos avançaram. Ainda que, meses depois, o mesmo Tribunal, mas em sede auditoria, tenha criticado fortemente estes contratos.

    No caso destas negociações, não está em causa uma subida da despesa do Estado, mas uma redução, ainda que não totalmente isenta de riscos, cuja dimensão não é totalmente conhecida.

  25. A maior poupança resulta de cortes na remuneração dos privados?

  26. Os números exatos não são conhecidos, mas o discurso do Governo, pela voz do secretário de Estado das Obras Públicas, tem destacado os cortes na remuneração acionista, a famosa TIR (Taxa interna de remuneração).

    A propósito do processo de renegociação das subconcessões, o Jornal de Negócios divulgou números que confirmam parcialmente esta tese. A redução da TIR das concessionárias responde por 28% das poupanças anunciadas nestes contratos (cerca de 3.500 milhões de euros).

    A maior poupança vem da fatura com os custos financeiros, que respondem por 34% das poupanças divulgadas. O resto é assegurado pela suspensão de investimento previsto e diminuição de gastos operacionais que, no entanto, contribuem ainda para as economias nos encargos financeiros.

    Também a transferência da responsabilidade pelo financiamento e execução das grandes reparações para a Infraestruturas de Portugal, reduz os custos financeiros.

  27. As renegociações só trazem ganhos para o Estado? Não há riscos?

  28. O aspeto mais apontado como potencial risco para o Estado resulta da passagem das grandes reparações para a esfera pública.

    A UTAO, na análise realizada para o ano de 2014, alerta que a transferência da responsabilidade pelas grandes reparações das PPP rodoviárias das concessionárias para a esfera da da Infraestruturas de Portugal “poderá conduzir a encargos orçamentais futuros, caso as reparações se venham a realizar necessárias”.

    No contrato inicial, as grandes reparações eram pagas antecipadamente pelo concedente, ainda que não fossem necessárias, obrigando as concessionárias a manter um saldo de reserva nas contas que pesava nos encargos de financiamento.

    Pelo novo modelo, estes encargos apenas serão suportados pela Infraestruturas de Portugal se, e quando forem necessários. Os ganhos são imediatos, mas deixa uma fatura em branco para o futuro. E se o tráfego baixo nos primeiros anos protelou a necessidade de grande obras, essa situação pode inverter-se, sobretudo se crescer o tráfego de pesados, que agora é residual.

    Para além desta, não se vislumbram outras contingências que possam fazer aumentar os custos para o Estado.

     

  29. Então os privados só perderam e não ganharam nada?

  30. No imediato, tanto acionistas como financiadores parecem ter perdido face ao Estado. Mas ficaram previstas cláusulas que abrem a porta a uma partilha de ganhos potenciais, se eles se materalizarem. Ou, em alternativa, uma possível prorrogação do prazo de concessão.

    Entre os ganhos a dividir estão crescimentos na receita com portagens acima do estimado (upside). Esses ganhos serão contudo usados para a amortização antecipada da dívida da concessão, segundo acordos feitos com os bancos financiadores.

    No caso desses proveitos adicionais não ocorrerem, ficou consagrada a possibilidade de prolongamento potencial do prazo de concessão, por um período máximo de três anos. Essa prorrogação não pode ter encargos para o Estado e neste período a concessionária só pode receber 80% das receitas, assumido os custos da operação.

    A extensão do período adicional de exploração privada depende de diversos fatores e pode ser muito reduzida, ou mesmo anulada, se a concessionária receber no período normal de concessão os benefícios consagrados nos contratos, como as tais partilhas de ganhos de receita ou vantagens de um eventual refinanciamento.

  31. Depois da redução dos custos, as PPP já são sustentáveis?

  32. Não, longe disso. Apesar da redução dos custos para o Estado, a taxa de cobertura dos custos pelas receitas (as portagens) continua relativamente baixa, variando entre os 20% e os 30%.

    As projeções para o final de 2015 apontam para uma cobertura de 29% dos custos pelas receitas, mas este indicador até já foi mais positivo, em 2013, ano em que ultrapassou os 30%.

    A taxa de cobertura global baixou com a entrada em pagamento das subconcessões, que incluem vários troços de vias não portajadas, contribuindo por isso menos para a receita da Infraestruturas de Portugal.

    As concessões com maior grau de cobertura dos custos pelas receitas são as antigas Scut, cujo investimento foi realizado há mais tempo, situadas no Litoral onde há mais tráfego. A Costa da Prata, que serve o distrito de Aveiro, tem um nível de cobertura de 46%, a mais alta das concessões rodoviárias.

  33. É preciso tomar mais medidas para que o setor rodoviário não seja deficitário?

  34. Sim, sobretudo quando existem planos (do atual Governo) para privatizar a Infraestruturas de Portugal.

    O presidente da empresa que juntou as estradas com a rede ferroviária, António Ramalho, sempre assumiu que a redução de custos associada às PPP seria insuficiente para assegurar a sustentabilidade financeira a médio e longo prazo.

    A Infraestruturas de Portugal tem um ativo enorme, de 27 mil milhões de euros, e uma divida a condizer. O refinanciamento dessa dívida, que agora inclui também a da Refer, será um dos caminhos, mas não chega.

    Entre as medidas estudadas estava o novo modelo de cobrança de portagens que pretendia reduzir os custos de cobrança, considerados muito elevados, mas também otimizar a receita.

  35. Entre as medidas adicionais, poderão vir mais portagens?

  36. Não se sabe. Há um objetivo assumido de aumentar as receitas. O crescimento das receitas pode resultar de uma maior eficácia na cobrança, reduzindo taxa de fraude — o que está já a ser feito.

    Mas também estava prevista a alteração do sistema de pórticos, que ambicionava uma cobrança mais abrangente do trajeto percorrido pelo automobilista, baixando as taxas por quilómetro. O impacto no preço final dependeria muito dos percursos.

    A empresa nunca assumiu que poderia estender a cobrança a troços que hoje são grátis, mas esse cenário foi estudado.

    O Governo prometeu ainda baixar as portagens nas Scut do interior, numa medida de discriminação positiva.

    Mas o novo modelo foi colocado na gaveta, ainda no início do ano, com o argumento de que a sua discussão provocaria ruído no debate eleitoral.

  37. Quais foram as perguntas colocadas à Infraestruturas de Portugal que ficaram sem resposta?

    • Quanto foi já efetivamente poupado em pagamentos, na sequência das renegociações? Em 2013? Em 2014 e o valor previsto para este ano e próximo?
    • Qual o período em que serão concretizadas as poupanças e a poupança média anual?
    • As poupanças estão absolutamente asseguradas ou há contingências que poderão no futuro reduzir a economia? Quais?
    • Que pressupostos foram usados para calcular estas poupanças?
    • Qual o peso das grandes reparações e da redução do investimento, e respetivo financiamento, nestas poupanças?
    • A renegociação dos contratos prevê em algum caso, a possibilidade de prolongamento de prazos de concessão? Por quanto tempo?
    • A ex-scut da Beira Interior saiu do regime de disponibilidade. Esta concessão vai deixar de ter encargos para o Estado? Qual a vantagem?
    • Na primeira renegociação das ex-scut, a EP ficou com o risco (perdas) da fraude e não pagamentos? Houve alguma alteração na partilha deste risco?
    • Estava prevista uma mudança no sistema de cobrança para reduzir custos e e maximizar receitas. Essas poupanças ou ganhos serão partilhados com as concessionárias?
    • A renegociação prevê a possibilidade de cobrar mais troços e lanços, atualmente gratuitos? Quais?
    • O Governo e a IP têm dito que esta renegociação não chega para assegurar a sustentabilidade financeira da empresa. O que mais vai ser feito?