Os últimos meses têm sido marcados pela discussão sobre as respostas à subida dos preços dos combustíveis. A tentação é agir depressa: reduzir impostos, subsidiar preços, compensar rendimentos ou limitar margens. A pressão política é compreensível, mas a precipitação pode produzir o efeito contrário ao desejado. Numa economia de mercado, o preço não é apenas um encargo; é também um sinal sobre a escassez, os custos e a necessidade de ajustar os comportamentos de consumo e de oferta. Se esse sinal for ocultado através da redução de receitas ou do aumento da despesa pública, poderemos alimentar a inflação pela procura, exigindo um papel mais activo à política monetária com taxas de juro mais altas. Por isso, mantém plena actualidade o artigo que publiquei no Observador em Maio: “É preciso ter calma”.

Mas calma não significa passividade: significa distinguir entre um choque internacional duradouro, que deve reflectir-se nos preços, e um défice de concorrência que pode ampliar ou prolongar os seus efeitos internos. A intervenção pública mais útil não é a que esconde o preço, mas a que garante que ele resulta de custos eficientes e de concorrência efectiva. Em Portugal, importa olhar menos para o número de marcas nos postos e mais para o mercado grossista: quem consegue comprar, importar, armazenar e transportar gasolina ou gasóleo em condições concorrenciais com as do operador instalado.

A questão é central porque a refinaria de Sines é a única no país e assegura, em condições normais, cerca de 90% do abastecimento nacional. A Galp integra refinação, aprovisionamento internacional, trading, armazenagem, logística e fornecimento grossista e retalhista. Esta integração vertical gera economias de escala, segurança de abastecimento e capacidade de resposta, que têm valor económico. Mas também cria uma posição estrutural difícil de replicar que, por isso, lhe confere uma posição dominante. Os restantes operadores podem comprar à Galp, importar produto acabado ou combinar ambas as soluções; a intensidade da concorrência depende de saber se essas alternativas são reais, rápidas e sustentáveis.

O limite económico ao poder grossista da Galp é a paridade de importação. Um distribuidor compara o preço à saída da refinaria com o custo de comprar o produto no mercado internacional e de o colocar em Portugal: cotação do refinado, câmbio, frete, seguro, descarga, armazenagem, incorporação de biocombustíveis, reservas e transporte. Se o preço interno exceder persistentemente esse custo, a importação deverá tornar-se atractiva. Porém, a mera possibilidade física de trazer combustível de Espanha ou por via marítima não basta. É necessário que haja capacidade nos terminais, armazenagem acessível, ligações eficientes, lotes viáveis, financiamento de stocks e igualdade nas obrigações ambientais e fiscais.

É aqui que a infraestrutura se torna parte da política de concorrência. Num sector intensivo em capital, o acesso efectivo a terminais, depósitos, oleodutos e capacidade de descarga pode ser mais importante do que o número de empresas licenciadas. Se a capacidade estiver concentrada, contratualmente reservada ou ligada a operadores verticalmente integrados, a ameaça de importação enfraquece e a paridade de importação torna-se teórica. Deve, por isso, haver escrutínio sobre a ligação entre a refinaria, o Porto de Sines e o sistema logístico, a disponibilidade de armazenagem para terceiros, os requisitos mínimos de compra, a duração dos contratos e os custos de mudança de fornecedor.

A concorrência grossista tem sido subestimada, com as análises a concentrar-se no mercado retalhista. Em análise recente, a ERSE considerou cumpridos três dos quatro critérios usados para avaliar o funcionamento do mercado – concentração retalhista, diversidade de ofertas e relação entre preços nacionais e cotações internacionais – mas não o da concentração grossista. Isto aponta para uma preocupação estrutural maior a montante do que na concorrência direta no retalho.

Em 2018, a Autoridade da Concorrência considerava particularmente preocupantes a concentração e as barreiras à entrada na refinação e armazenagem, por condicionarem toda a cadeia. Assinalava que a Galp detinha a maioria da capacidade de depósitos ligados à importação e refinação e que as suas refinarias – hoje apenas uma – representavam quase metade da capacidade de armazenamento de combustíveis no continente.

A questão decisiva não é saber se a Galp “define” os preços nacionais, mas se a ameaça de importação e o acesso de concorrentes às infraestruturas são suficientemente eficazes para disciplinar os seus preços grossistas e margens. Em teoria, a Companhia Logística de Combustíveis (CLC), cujo principal accionista é a Galp, deve garantir igualdade de acesso a terceiros, sob fiscalização da ERSE. Na prática, essa igualdade envolve preço e acesso físico às infraestruturas. A verdade é que persistem duas barreiras: o interface entre o Porto de Sines e o oleoduto Sines–Aveiras e o armazenamento em Aveiras. Há muito se discute ligar directamente o porto ao oleoduto da CLC, sem passar pela refinaria da Galp. Embora o uso da CLC pese pouco no preço final, a barreira física limita a entrada de distribuidores com produto importado mais barato, hoje sobretudo dependentes do transporte rodoviário a partir de Espanha. A concretizar-se, a anunciada fusão GALP – MOEVE teria tido mais um impacto negativo sobre a concorrência, na medida em que a refinaria de Huelva (donde sai combustível para o sul de Portugal) e a refinaria de Sines passariam a ser controladas pelo mesmo accionista.

A variável que pode indiciar abuso do poder de mercado é a margem de refinação. Com os dados disponíveis dos últimos dez anos, podemos concluir que o seu valor unitário tende a aumentar à medida que o preço do crude sobe. O que não é natural, pois os custos de refinação são independentes do preço do petróleo bruto. Embora faltem dados recentes, cálculos indirectos sugerem que a margem terá mais do que duplicado ao longo de 2026, justificando, por si só e com tudo o mais constante, um aumento de 20 a 30 cêntimos por litro de gasóleo.

Há prova empírica do efeito da concorrência nos preços. A DISA, principalmente através da PRIO, é o caso mais estruturado de concorrência assente na importação, pelo facto de dispor de um terminal de armazenagem próprio em Aveiro, por onde importa refinados. Além disso, também possui uma produção própria do biocombustível que tem de ser incorporado no combustível vendido a retalho. Esta posição concorrencial permite-lhe vender os combustíveis a preços inferiores aos da generalidade dos concorrentes (ainda assim, não sendo garantido que vende ao preço eficiente, que iguala o custo marginal).

A análise da formação do preço tem de ser rigorosa. A referência adequada não é apenas o preço do crude, mas também as cotações internacionais dos produtos já refinados, acrescidas dos custos necessários para os colocar no mercado português. A indexação aos preços internacionais limita a discricionariedade do fornecedor dominante, mas não elimina o poder de mercado, que pode manifestar-se no prémio sobre a cotação, nos custos logísticos imputados, nos descontos, nos prazos de pagamento, nos volumes mínimos e na velocidade de repercussão das descidas internacionais. O teste relevante é saber se clientes conseguem mudar de fornecedor e se diferenças persistentes de preço geram importações suficientes.

Os dados disponíveis enquadram o debate. Em 2025, o petróleo bruto representava cerca de 26% do preço final do gasóleo, pouco mais de metade do peso dos impostos, e a margem de refinação rondava 10%. A logística e a distribuição aumentaram nos últimos anos, devido, entre outros factores, ao custo dos biocombustíveis, das reservas e do financiamento. Já o peso dos impostos tem vindo, de facto a reduzir-se, fruto dos ajustamentos ao ISP: de cerca de 48% do preço final em 2025, pesavam em Setembro menos de 40%, não tendo contribuído para amplificar a subida dos preços. Explicar o preço final apenas pelo crude e/ou pelos impostos é, portanto, insuficiente. Por isso, a supervisão deve separar componentes, comparar custos observáveis e evitar conclusões baseadas em simples correlações.

A comparação europeia do preço antes de impostos ajuda a separar a fiscalidade dos custos e margens domésticos. Segundo a Comissão Europeia, no 3.º trimestre de 2025 Portugal tinha o 10.º gasóleo simples mais caro da União antes de impostos. As diferenças médias face aos países com preços superiores e inferiores rondavam 9 cêntimos. No preço final, Portugal surgia em 11.º lugar; as diferenças médias, em ambos os sentidos, eram cerca de 18 cêntimos. A comparação mostra que o preço pago pelos consumidores não depende apenas da fiscalidade – como sugere a comparação habitual com Espanha -, mas também do preço antes de impostos. A posição de Portugal na metade superior da UE-27 justifica escrutinar margens, logística e condições de aprovisionamento.

É neste domínio que a Autoridade da Concorrência pode proteger melhor os consumidores: avaliando, do ponto de vista da concorrência, a formulação das políticas públicas, prevenindo abusos de posição dominante e removendo obstáculos ao acesso às infraestruturas. A ERSE e a ENSE dispõem, por seu turno, de informação sobre preços de referência, quantidades, custos operacionais e funcionamento do mercado. A articulação entre estas entidades deve permitir distinguir oscilações internacionais inevitáveis de prémios domésticos injustificados.

Perante um choque petrolífero transitório, pode ponderar-se alguma flexibilidade fiscal para conter a propagação à inflação. Porém, perante um choque duradouro, impedir que o preço sinalize a escassez – e revele obstáculos à concorrência – apenas adia o ajustamento e transfere custos para o orçamento ou para o futuro.  Em qualquer caso, controlos de preços, subsídios discricionários e compensações generalizadas devem ser afastados. Ao sustentar artificialmente a procura ou escolher vencedores, os governos prejudicam a concorrência, o investimento e a produtividade, precisamente os mecanismos necessários para aumentar a oferta e reduzir custos. E ao injectar mais despesa pública são eles próprios geradores de inflação, exigindo um esforço maior à política monetária, leia-se, taxas de juro mais altas.

A verdadeira escolha não é entre intervir e nada fazer. É entre mascarar o sinal dos preços e tornar o mercado capaz de o transmitir sem rendas indevidas. No mercado grossista português, a prioridade é testar a concorrência onde ela realmente se joga: na importação, na armazenagem, na logística, nos contratos e no acesso dos rivais a clientes e infraestruturas. As cotações internacionais continuarão a reflectir-se nos preços, mas, asseguradas essas condições, haverá menos espaço para margens ou custos injustificados.

Em conjunturas complexas, decidir com serenidade não é adiar decisões; é escolher as que resolvem o problema sem criar outros. Também por isso, é preciso ter calma … e concorrência.