O atual Governo formou um Ministério da Reforma do Estado com foco em duas áreas principais – a Digitalização e a Simplificação Administrativa. O ministro Gonçalo Saraiva Matias, acompanhado por dois secretários de Estado (Bernardo Correia para a Digitalização e Paulo Magro da Luz para a Simplificação), assumiu a missão de declarar “guerra à burocracia” e combater a “cultura de quintal” entre os órgãos públicos. Esta abordagem inicial revela uma prioridade clara na modernização tecnológica dos serviços públicos, bem como na redução de procedimentos burocráticos. Embora medidas de transformação digital e simplificação sejam bem-vindas – e até inadiáveis –, importa reconhecer que a reforma do Estado não se deve esgotar nestas dimensões.

A digitalização dos serviços públicos e a simplificação de processos administrativos têm sido apresentadas como pilares centrais desta reforma. A modernização administrativa oferece serviços mais rápidos, transparentes e focados no cidadão, além de reduzir custos operacionais. O compromisso de eliminar barreiras burocráticas anunciado pelo primeiro-ministro reflete-se em iniciativas como a desmaterialização de formulários, a interoperabilidade, a inteligência artificial entre bases de dados do Estado e a implementação de plataformas inteligentes para requerimentos. Esses esforços podem melhorar a eficiência do Estado, a experiência do cidadão e a qualidade do serviço público, tornando mais simples obter documentos, licenças ou aceder a prestações sociais.

Esta tónica de reforma administrativa do Estado é bem conhecida dos portugueses: primeiro no governo de José Sócrates com o Plano de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC); depois, no governo de Pedro Passos Coelho, com o Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE); e, finalmente, já com António Costa, através do programa SIMPLEX. As evidências mostram que todas elas circunscreveram-se a tentativas de simples modernização da administração pública, associadas a objetivos nunca concretizados de efetiva redução ou eliminação das “gorduras do Estado” (seja lá o que isso signifique).

Embora tenham contribuído para melhorar o dia a dia dos cidadãos no contacto com a Administração Pública, essas iniciativas nunca conseguiram alcançar os resultados sucessivamente apregoados – e com pompa e circunstância – pelos governantes que as promoveram: reduzir com eficácia, eficiência e racionalidade a despesa do Estado.

O Governo de António Costa associou, a partir de 2018, um novo dado à tentativa de modernização do Estado: a descentralização, por força da Lei n.º 50/2018, no sentido de atribuir às autarquias locais e aos órgãos supramunicipais – Comunidades Intermunicipais (CIM) e Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) – um conjunto de competências que lhes permitisse agilizar a intervenção do Estado junto das populações e, em paralelo, criar mecanismos sustentáveis de redução da despesa pública. Também aqui a inovação foi muito limitada, porque os interesses do poder central não se coadunam com transferências alargadas de competências para as autarquias. Em consequência, a descentralização, naquilo que teria de mais importante, acabou por se resumir à atribuição às autarquias e aos órgãos supramunicipais de um papel de mera gestão das infraestruturas em algumas das áreas mais sensíveis da governação (educação, ação social e saúde, proteção civil, estacionamento e controle de multas, etc).

Neste contexto, compreende-se que – numa lógica de contenção de riscos – se tenha optado por desenhar a reforma do Estado apenas em torno da digitalização de procedimentos, numa palavra, para “cortar papelada”. O recurso à tecnologia, por si só, não redefine as fronteiras nem as funções do Estado. Se os processos obsoletos forem simplesmente transpostos do papel para o computador sem colocar no centro as pessoas e o território, sem repensar as estruturas subjacentes, corremos o risco de manter uma fraca qualidade dos serviços prestados, incapacidade de resolver os problemas reais da nossa vida coletiva e, neste sentido, de perpetuar redundâncias e ineficiências que todos continuaremos a pagar. Além disso, simplificar não pode significar recentralizar decisões – é preciso garantir que a desburocratização venha acompanhada de mais autonomia e capacidade de resposta nos níveis mais próximos dos cidadãos.

Em outra perspetiva, se é verdade que a digitalização responde à exigência de maior eficiência, a descentralização responde à necessidade de maior pertinência e adequação territorial das políticas públicas. As duas agendas devem ser encaradas como complementares e indissociáveis: digitalizar para funcionar melhor, descentralizar para servir melhor.

É por isso que qualquer reforma do Estado que não incorpore um processo claro de descentralização – não apenas administrativa, mas também política e, se possível, fiscal (nos termos previstos na Constituição) – atribuindo tanto aos municípios como às entidades supramunicipais as competências para uma resolução efetiva dos problemas dos cidadãos e, sobretudo, reduzindo os gastos públicos com as ineficiências, ineficácias e irracionalidades  da intervenção do Estado central, ficará inevitavelmente aquém dos seus objetivos. Impõe-se, pois, reduzir o peso do Estado que não cria valor público, aumentando simultaneamente a satisfação das necessidades dos cidadãos através de decisões tomadas com proximidade e implementação de políticas públicas centradas nas pessoas e nos territórios.

O processo de descentralização de competências para os governos locais – municípios e comunidades intermunicipais (CIM) tem sido apontada como “a maior reforma do Estado” dos últimos anos, na medida em que transfere para o poder local responsabilidades tradicionalmente concentradas nos ministérios em Lisboa. Desde a Lei n.º 50/2018, várias funções nas áreas da educação, da saúde e da ação social, entre outras de menor dimensão, foram progressivamente transferidas para as autarquias locais.

Os benefícios desta transferência de competências já começam a ser sentidos – ou pelo menos percecionados pelas populações. Há sinais de melhoria na qualidade dos serviços prestados quando a gestão passa para o nível local. A confiança dos cidadãos nas autarquias é reconhecida, em função da sua proximidade com as pessoas e com o território. Responder de forma mais imediata às necessidades concretas de cada individuo e de cada localidade consegue, desta maneira – ainda que de forma muito embrionária – começar a tornar-se evidente. Em suma, descentralizar humaniza a administração, potenciando a qualidade do serviço público.

A descentralização não é apenas uma questão de eficiência administrativa, mas também de qualidade da democracia. Aliás, o princípio da subsidiariedade, consagrado nos tratados da União Europeia, preconiza que as decisões públicas sejam tomadas ao nível mais próximo possível dos cidadãos, reforçando quer a eficácia das políticas, quer a legitimidade democrática. A proximidade decisória aumenta a transparência, a prestação de contas e a participação dos cidadãos. Governos locais mais fortes promovem uma democracia mais participativa, permitindo que os cidadãos influenciem diretamente políticas que afetam o seu quotidiano colocando na agenda pública aquilo que efetivamente consideram problemas das suas vidas.

Apesar de os avanços alcançados serem ainda muito limitados, subsistem desafios importantes a considerar. A transferência de competências deve ser acompanhada dos necessários recursos financeiros. Torna-se igualmente imprescindível uma nova Lei das Finanças Locais, que assegure a sustentabilidade financeira e clarifique a atribuição de competências entre autarquias e entidades supramunicipais. É, também, essencial investir no capital técnico e organizativo a nível local.

A descentralização exige não apenas a transferência de competências, mas também investimento no capital humano local – formação, atração de talentos e gestão estratégica de recursos. Só com quadros técnicos qualificados é possível garantir uma administração local robusta, inovadora e equitativa.

Neste âmbito, às Comunidades Intermunicipais (CIM) deve ser atribuído um papel cada vez mais destacado como protagonistas na coordenação de políticas supramunicipais, articulando com os municípios a implementação de políticas públicas de forma mais eficaz e eficiente. Criadas pela Lei n.º 75/2013, as CIM planeiam e gerem matérias intermunicipais – redes de transporte, educação, desenvolvimento regional, entre outras –, mas continuam dependentes, na maioria das vezes, da delegação de poderes pelos municípios. Isso permite múltiplos cenários de atuação e diferenciação na intervenção daquelas entidades e que vai desde o total imobilismo caso apenas um dos municípios membros assim o determine.

Fortalecer as CIM, dotando-as de mais competências, financiamento e capacitação, é essencial. Estas entidades são fundamentais para suprir a ausência de regiões administrativas eleitas e para articular políticas entre os níveis central e local. Mais do que isso, as CIM devem ser encaradas como estruturas nucleares da reforma do Estado, assumindo um novo posicionamento estratégico – o de verdadeiras “secretarias-gerais dos governos locais” nos seus territórios. Isto implica assumirem funções de suporte partilhado – como, por exemplo, inteligência territorial, gestão de recursos humanos, tecnologias de informação, contratação pública e apoio técnico – para os municípios que as integram. Trata-se de um passo decisivo para gerar economias de escala e a criação de uma administração pública mais racional, coordenada e eficiente ao nível regional.

Estas alterações implicam que as CIM deixem de estar sujeitas aos desígnios e interesses – políticos, os quais continuam hoje a ter uma palavra decisiva na delimitação das suas competências. Implica, de forma geral, dotar essas entidades de estruturas de intervenção homogéneas em todo o país e promover um funcionamento articulado entre os municípios e o Estado central. Hoje, porém, nada disso se verifica: as 21 entidades intermunicipais existentes exibem diferenças profundas de intervenção e funcionamento.

Uma descentralização eficaz exige uma genuína governança multinível – uma articulação institucional e funcional entre os diferentes níveis de governo. A ausência de regiões administrativas dificulta essa coordenação, mas soluções como as CIM, as CCDR e os contratos intergovernamentais podem ajudar a colmatar essa lacuna. Neste sentido, a própria governança multinível é essencial para alinhar estratégias, evitar sobreposições e garantir coerência territorial, contribuindo assim para o reforço da justiça territorial.

É necessário institucionalizar plataformas de contratualização entre o Estado central, as CIM e os municípios, com metas, indicadores e financiamento claros. Superar a “cultura de quintal” implica promover colaboração, premiar boas práticas intermunicipais e consolidar redes de governança territorial como mecanismos institucionais para uma gestão coordenada do território.

Neste âmbito, as políticas públicas existem para resolver problemas coletivos e só cumprem o seu propósito quando se concentram nas necessidades dos cidadãos e são implementadas no terreno. Por isso, as dimensões “centradas nas pessoas” e “centradas no território” são essenciais para avaliar e desenhar novos modelos organizativos eficazes do Estado. A reforma do Estado deve ser guiada por estas dimensões-chave, pois é no território que os cidadãos experienciam os serviços públicos e é com enfoque nas necessidades reais das comunidades que se determina a relevância dessas políticas.

Neste contexto, importa também considerar o cenário europeu atual. A redução projetada do Fundo de Coesão no próximo quadro financeiro da União Europeia ameaça comprometer a capacidade de investimento público dos governos locais. Este facto reforça ainda mais a urgência de uma reforma do Estado que reconheça e valorize a administração autónoma do poder local — em particular a administração municipal e as próprias Comunidades Intermunicipais (CIM)-, associada a uma arquitetura do Estado mais racional

Por isso mesmo, não podemos limitar a reforma a uma mera replicação de programas centralizadores como o PRACE (Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado) ou o PREMAC (Plano de Redução e Melhoria da Administração Central). A oportunidade atual deve ser aproveitada para reconhecer o papel crítico dos municípios e das CIM enquanto atores centrais na prestação de serviços públicos. Isto implica adotar uma visão interdependente entre a administração central (direta e indireta) e a administração local, articulando recursos e competências numa ótica centrada no cidadão. O modelo das CIM enquanto centros partilhados de serviços é uma proposta concreta para reforçar os “3 E” – Eficiência, Eficácia e Economia – e alicerçar uma boa governança territorial.

A reforma do Estado deve incluir indicadores robustos para avaliar o impacto da descentralização na qualidade dos serviços, na equidade territorial e nos custos de contexto para cidadãos e empresas. Esta medição não pode esquecer que o objetivo final é a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos.

Merece destaque a análise comparativa de experiências de países europeus – como a Finlândia, os Países Baixos, a Suécia ou a Alemanha – que com as suas estruturas regionais fortes contribuem para uma maior coesão territorial, justiça social e inovação nas políticas públicas. Portugal pode e deve inspirar-se nesses modelos para construir uma administração pública mais eficaz, mais próxima e mais equitativa.

A aposta na digitalização e na eficiência burocrática deve ser acompanhada por uma ambição territorial mais estruturante: a de construir um Estado descentralizado, multinível e colaborativo, onde cada nível de administração – central, intermunicipal e local – contribui com competências, proximidade e legitimidade democrática.

Em nome dessa legitimidade democrática, as comunidades intermunicipais deveriam adotar um processo de eleição indireta do seu presidente, em linha com o modelo definido para a eleição dos presidentes das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDRs). Com o reforço das competências atribuídas às CIM, também o respetivo Secretariado Executivo – que se pretende como um órgão de natureza meritocrática, por analogia com os cargos de direção superior da administração direta e indireta do Estado (Diretor-Geral, Subdiretor-Geral, Presidente de instituto público, Vice-Presidente ou Vogal) – deverá passar a ser sujeito à avaliação técnica da Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública (CRESAP).

A verdadeira reforma do Estado não se limita ao “como” o serviço é prestado; ela incide principalmente sobre “quem”, “onde” e “com que grau de autonomia” ele é prestado. É imperativo que esta agenda reformista não esqueça o território e, nesse sentido, assuma a descentralização como eixo estratégico e a governança multinível como mecanismo institucional de coordenação territorial.

Em suma, a digitalização e a simplificação devem caminhar de mãos dadas com a descentralização e com a governança multinível. Só assim construiremos um Estado que não apenas funcione melhor, mas também compreenda melhor os seus cidadãos. Um Estado mais inteligente será, um Estado mais próximo e e, ao mesmo tempo, um estado mais racional na sua organização e dimensão.