A Assembleia da República discute, nestas semanas, uma das propostas legislativas com maior impacto, em décadas, no sistema de controlo financeiro público português. A Proposta de Lei n.º 72/XVII/1.ª, apresentada pelo Governo, pretende revogar a Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC) e reconfigurar esse modelo de fiscalização dos dinheiros públicos. A Comissão Permanente do Tribunal pronunciou-se, em Parecer de 12 de maio de 2026, com um diagnóstico impressivo. O que está em causa não é a organização interna de um tribunal — é a própria arquitetura do Estado de Direito financeiro português.

O que é o Tribunal de Contas — e por que importa

O Tribunal de Contas não é uma entidade auditora comum. É, nos termos da Constituição da República (artigos 209.º e 214.º), um verdadeiro tribunal: órgão jurisdicional independente, com competência para fiscalizar a legalidade das despesas públicas e para julgar as responsabilidades financeiras de quem gere dinheiros do Estado. Esta natureza híbrida — que conjuga funções jurisdicionais com poderes de controlo e auditoria — distingue-o de muitas instituições congéneres europeias e confere às suas decisões força vinculativa que transcende a autoridade de um mero parecer técnico.

A sua independência não é um privilégio corporativo. É uma condição funcional do Estado de Direito: só um tribunal verdadeiramente autónomo pode, sem pressões políticas, verificar se os contratos celebrados pela Administração respeitam a lei e se os gestores públicos respondem pelos erros e ilegalidades cometidos com dinheiro de todos.

A legitimidade desta função não é democraticamente representativa, mas é de garantia: ancorada na sujeição ao direito, na independência funcional e na vinculação ao princípio da legalidade financeira. Gomes Canotilho, eminente constitucionalista, qualificou-a como “dimensão constitutiva da democracia”.

O contexto em que nos encontramos é marcado por dinâmicas transformativas de monta: a introdução recente da Fiscalização Prévia Especial para atos e contratos financiados por fundos europeus, nomeadamente pelo Plano de Recuperação e Resiliência (PRR); a execução de projetos de grande envergadura como a linha de alta velocidade Porto-Lisboa ou a construção do novo Aeroporto de Lisboa; o incremento de despesas em defesa e segurança; e a centralidade crescente dos compromissos relativos aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 das Nações Unidas. Estes vetores determinam que o controlo financeiro externo independente assuma, nos dias que correm, uma função de garantia que transcende a mera verificação formal da legalidade.

O sistema que existe — e que a proposta desmantelaria

O controlo financeiro exercido pelo Tribunal de Contas opera em três momentos: antes da contratação (fiscalização prévia), durante a execução (fiscalização concomitante) e após o encerramento das contas (fiscalização sucessiva). Os três são complementares e formam um sistema integrado. A proposta governativa rompe com este sistema de complementaridade.

O instrumento preventivo das ilegalidades financeiras mais poderoso é a fiscalização prévia — o chamado “visto” que o Tribunal emite antes que os contratos públicos produzam efeitos jurídicos e financeiros. Os números são elucidativos: nos últimos três anos, entre dois mil e três mil contratos foram controlados preventivamente. A taxa de recusa formal de visto não ultrapassa 1,3% — mas entre 30% e 40% dos contratos recebem correções antes da execução. É aqui que a ilegalidade é travada antes de se consumar, sem dano irreversível para o erário. Prevenir é, sempre, menos oneroso do que corrigir, diríamos, numa pedagogia republicana.

As máculas da proposta governativa

A proposta tem vícios que o Parecer da Comissão Permanente do Tribunal de Contas identificou com precisão.

Primeiro vício: o limiar de isenção da fiscalização prévia, fixado em 10 milhões de euros, é manifestamente excessivo. O valor médio dos contratos sujeitos a visto em 2023 rondava os 4 milhões. O Tribunal de Contas calculou este valor e defendeu o limiar de 5 milhões como tecnicamente adequado, no que foi acompanhado por anteriores responsáveis do mesmo Tribunal. Com 10 milhões, apenas cerca de cem contratos por ano ficariam sujeitos a controlo prévio, num universo de centenas de milhar de contratações públicas.

Segundo vício: a proposta entrega a membros do Governo — que são eles próprios decisores de despesa sujeitos ao controlo do Tribunal — o poder de definir, por ato administrativo, quais as entidades ficam isentas de fiscalização prévia. Isto viola o princípio constitucional da reserva de lei (artigo 165.º, n.º 1, alínea p) da Constituição): a competência de um tribunal não pode ser recortada pelo poder executivo. O Parecer classificou esta solução como inconstitucional.

Terceiro vício: a proposta limita os poderes de apreciação do Tribunal, impedindo-o de conhecer de certas ilegalidades. A formulação do Parecer é direta: «a lei institui normas financeiras e depois diz a um tribunal que não deve considerá-las.» É o equivalente, numa comparação mais clara para todos, a impedir um tribunal criminal de julgar um crime que a lei expressamente tipifica.

Outros vícios:

A estes vícios soma-se o esvaziamento do regime de responsabilidade financeira. A proposta restringe as sanções aos casos de dolo ou culpa grave, elimina as causas de suspensão da prescrição e abre a possibilidade de exclusão de culpa com base em pareceres de advogados privados — o que o Parecer qualificou como “privatização do poder de emitir juízos excludentes de responsabilidade”. Há ainda um paradoxo que não pode ser ignorado: os gestores privados respondem por negligência simples (artigo 64.º do Código das Sociedades Comerciais), enquanto a proposta adotaria para os gestores públicos um padrão de responsabilização menos exigente.

No plano orgânico, a proposta cria uma especialização estanque das Secções do Tribunal, tornando quase impossível a comunicação entre juízes — o que contraria a natureza pluridisciplinar da jurisdição financeira e destrói o efeito de fertilização cruzada entre experiências de auditoria, gestão e magistratura que o modelo vigente assegura.

Finalmente, o argumento político da reforma assenta numa suposta ingerência do Tribunal na área de atuação política e administrativa. Só que este argumento se encontra viciado por uma visão mais do que ultrapassada da separação de poderes. Uma abordagem plural, complexa e multinível de separação de poderes que se impõe atualmente às democracias não impede — antes pressupõe — a existência de instâncias jurisdicionais independentes (com tudo o que isso implica) com competência para controlar a legalidade da atividade financeira do Estado. A independência do Tribunal de Contas é, ao mesmo tempo, consequência e condição desta separação.

O que poderia ter sido feito

Não se defende a imobilidade. A fiscalização prévia universal — sobre um universo de cerca de 180 mil contratos públicos por ano — é humanamente impossível. A reforma desta modalidade de controlo financeiro é necessária, aliás em consonância com as práticas de gestão processual já assumidas pelo próprio Tribunal de Contas. Mas o caminho correto não é a extinção: é a transformação em instrumento de alta seletividade, centrado nos contratos de maior risco e valor, articulado com o reforço da fiscalização concomitante com recurso a tecnologias de monitorização em tempo real. A par disso, o modelo apostaria num reforço, valorização e emancipação dos sistemas de controlo interno das entidades fiscalizadas. Este modelo foi discutido e proposto internamente, no seio do Tribunal, com base na experiência dos seus juízes e serviços. Este modelo foi completamente ignorado na reforma governativa.

Os sistemas de fiscalização concomitante e sucessiva e a própria responsabilização financeira, e também a estrutura organizativa e de recursos do Tribunal de Contas mereceram, no seu seio, reflexão e propostas de reforma totalmente desconsideradas nesta proposta de reforma governativa.

A teoria económica, pela voz de Lipsey e Lancaster, é clara: quando se reforma um sistema complexo, a correção isolada de uma condição — sem garantir que as restantes ganham robustez equivalente — pode agravar a disfunção em vez de a corrigir (princípio do second best). É exatamente o que a proposta governativa arrisca, contrariando as noções mais essenciais das políticas públicas de reforma.

O enquadramento europeu

A dimensão europeia não pode ser ignorada. A Diretiva (UE) 2026/1021, aprovada em 29 de abril deste ano e publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 11 de maio, exige que os Estados assegurem organismos independentes de prevenção e repressão da corrupção que funcionem sem ingerência indevida. O Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092 estabelece que as violações do Estado de Direito que afetem o controlo financeiro independente podem conduzir à suspensão de pagamentos europeus. Ao criar zonas sem escrutínio externo — designadamente nos fundos europeus e nas empresas do sector empresarial do Estado —, a proposta abre vulnerabilidades que a União Europeia não ignorará.

A decisão que cabe ao Parlamento

O Tribunal de Contas ocupa hoje o lugar de Vice-Presidente da JURISAI — a organização internacional das Instituições Superiores de Controlo com funções jurisdicionais. É regularmente convocado para avaliar instituições congéneres europeias e foi selecionado para auditar organizações internacionais de prestígio, como a OCDE e o Conselho da Europa. Este reconhecimento não é acidental: resulta de décadas de trabalho rigoroso e independente, sustentado pelo modelo constitucional que a proposta agora ameaça.

O escrutínio dos recursos públicos não é um entrave à governação — é uma condição da confiança dos cidadãos na governação. A Assembleia da República tem perante si a responsabilidade de ponderar, com sentido de responsabilidade institucional, o que está verdadeiramente em causa.

Nota de transparência: Este artigo é publicado a título estritamente pessoal. O Tribunal de Contas pronunciou-se já a título institucional, pela sua Presidência e pela sua Comissão Permanente, no Parecer 1/2026-CP, de 12 de Maio de 2026. Sem prejuízo, a publicação deste texto enquadra-se nas funções complementares que assumi na liderança da Agenda da Reforma da Justiça e no dever legal, ético e cívico de contribuir, no espaço público de discussão, para as melhores soluções para o exercício das funções jurisdicionais que caracterizam a minha atividade profissional.