Portugal era um país com muito maior desigualdade social antes da crise e, entre os países “periféricos” do sul da Europa, foi aquele que, tendo sido obrigado a apertar o cinto, conseguiu fazê-lo protegendo, ao mesmo tempo, os elementos mais vulneráveis da sociedade. Estas são as conclusões de um estudo académico recente, feito por uma espanhola e um grego, que critica duramente a opção europeia pela austeridade na resposta à crise mas defende que, nesse contexto, Portugal surge como o caso em que foi possível mitigar mais os efeitos dessa opção.

Sofia A. Perez e Manos Matsaganis não seguiram exatamente o critério dos países onde a troika esteve presente. A Irlanda e Chipre não figuram na análise mas, por outro lado, está a Itália — que não foi alvo de resgate mas também aplicou austeridade para conter a pressão dos mercados — e Espanha, que não pediu resgate público mas acabou, em 2012, por receber dinheiro dos fundos europeus para reestruturar a banca. Os outros dois países analisados são Portugal e a Grécia.

O estudo, publicado na New Political Economy, constata que houve “grandes diferenças na magnitude e na conceção dos planos de austeridade” entre os vários países. Não tendo sido resgatada, Itália teve, em vários momentos, uma espécie de austeridade “faça você mesmo“, por pressão do Banco Central Europeu (BCE), mas não fez muita coisa: “impôs um ajustamento muito menor do que Espanha”. Em contraste, destacam os autores, “Portugal conseguiu causar menos desigualdade apesar de ter feito uma consolidação orçamental robusta“.

Portugal é, também, uma exceção positiva quando os autores assinalam que, nos países em crise, “mesmo quando as medidas de austeridade foram concebidas para reduzir a desigualdade, os efeitos macroeconómicos de segunda ordem acabaram por aumentar a desigualdade (exceto em Portugal)”. Por outras palavras, isto significa que os governos procuraram atenuar o impacto direto das medidas sobre os cidadãos mais vulneráveis, mas a recessão económica acabou por levar, por exemplo, a perdas de postos de trabalho, pelo que o efeito global acabou por ser mais desigualdade — a exceção, aqui, portanto, foi Portugal, apontam os economistas.

E como é que Portugal conseguiu evitar que esses “efeitos de segunda ordem” estragassem (tanto) a proteção que se tentou fazer através das medidas (de primeira ordem) de repartição de esforços? Uma palavra: exportações. “Em Portugal, o choque negativo para a procura interna foi mitigado por um aumento considerável nas exportações. Em contraste, na Grécia a fraca prestação das exportações revelou fragilidades estruturais adicionais no modelo económico do país”, assinalam Matsaganis e Perez.

Antes da crise, Portugal era (de longe) o país com mais desigualdade

O dado poderá ser surpreendente para muitas pessoas, mas entre os quatro países analisados, Portugal era (de longe) o que sofria com maior desigualdade entre rendimentos antes da crise — apesar de ter vindo a cair nos anos anteriores. Hoje todos os países analisados, incluindo Portugal, continuam a ser mais desiguais do que a média europeia, mas Portugal registou a maior correção dos níveis de desigualdade, nos anos da crise, como mostra o gráfico de Matsaganis e Perez, feito a partir de dados do Eurostat para o chamado “Coeficiente de Gini”.

Espanha substituiu Portugal como o país mais desigual do Sul da Europa

Portugal era um país muito mais desigual antes da crise, a julgar pelo “coeficiente de Gini”. Fonte: Eurostat/Perez, Matsaganis

“Em Espanha, mas também em certa medida, numa primeira fase, Itália, a crise financeira provocou um aumento da desigualdade desde logo”, notam os autores. Em contraste, na Grécia e sobretudo em Portugal os anos até 2008 e 2009 foram marcados por uma correção dos níveis de desigualdade social, graças a medidas como o Rendimento Social de Inserção (RSI) e o complemento solidário para os idosos. O problema é que, ao mesmo tempo, aumentava também o endividamento público destes países.

Quando a crise apertou, depois da reeleição de Sócrates e de a crise europeia se agravar com o resgate à Grécia (início de 2010), a austeridade foi aplicada desde logo pelos países devedores. Mas a troika acabaria, mesmo assim, por aterrar em Lisboa em 2011 — e, até 2014, não houve um aumento da desigualdade, mostram os dados. Pelo contrário: baixou ligeiramente.

Para suportar estas afirmações, os autores recorrem a dois indicadores que são dos mais utilizados quando se quer medir o grau de desigualdade numa dada sociedade: o famoso “Coeficiente de Gini“, criado no início do século passado pelo matemático italiano Corrado Gini, e, também o rácio S80/S20 (já lá vamos). “O aumento da desigualdade, seja medido pelo Coeficiente de Gini ou pelo rácio S80/S20, foi maior em Espanha, neste período”, conclui-se no estudo.

O período analisado neste estudo termina em final de 2014, altura em que Portugal tinha um índice de Gini de 0,34, ao passo que Espanha se aproximava dos 0,35 (era de pouco mais de 0,32 antes da crise financeira, nível onde Itália ainda permanece). Neste momento, Portugal tem um coeficiente de Gini calculado em 0,33 pontos (incluindo impostos e os cruciais rendimentos de transferências sociais), segundo o FMI, o que fica acima da média europeia, que ronda os 0,31 pontos.

A “progressividade” na distribuição dos sacrifícios (e a subida das exportações) durante o período da troika ajudou a que, ao contrário dos outros países analisados, a desigualdade não se tenha agravado em Portugal no período da troika (2011-2014). Mas a maior correção já vinha de trás: a desigualdade em Portugal em 2004 estava acima dos 0,38 pontos. Ainda com José Sócrates no governo, contudo, o movimento de descida da desigualdade foi interrompido, na altura em que o endividamento excessivo obrigou ao resgate da troika.

Outro indicador, o S80/S20. Portugal desceu para 3º mais desigual

Outro indicador de desigualdade, o S80/S20, mostra um cenário semelhante. Fonte: Eurostat/Perez, Matsaganis

O outro indicador usado pelos autores, o S80/S20, mostra que Portugal terminou 2014 sensivelmente com o mesmo nível de desigualdade entre os salários mais elevados e os mais baixos (ver caixa sobre metodologias de cálculo). Porém, a desigualdade medida por este indicador baixou subitamente nos primeiros anos da crise e, depois, escalou gradualmente — durante o programa de assistência — até perto do ponto de partida.

Elogio a Passos Coelho? Sim, mas não só

O estudo académico é muito crítico da opção europeia pela austeridade, que associou cegamente os excedentes à virtude e a dívida ao vício e, depois, o próprio FMI veio admitir que os efeitos negativos da austeridade foram maiores do que o previsto (os chamados multiplicadores). Foi esta política, na opinião dos autores, que tornou mais profunda e, sobretudo, mais prolongada a recessão após a crise de 2008. Mas os autores também criticaram o tratamento diferente dado aos diferentes países.

“Em países devedores mais pequenos, como Grécia e Portugal, a troika basicamente ditou os termos dos programas de austeridade. Já Itália e Espanha tiveram uma posição negocial melhor e mais margem de manobra no momento de decidir sobre a resposta que queriam dar: [Itália e Espanha] eram países demasiado grandes para resgatar, e caso um deles tivesse entrado em incumprimento com a sua dívida pública isso teria significado o fim da zona euro”, defendem os autores.

A pesquisa dos autores conclui que a tendência para o aumento da desigualdade no sul da Europa deveu-se, sobretudo, à descida dos rendimentos mais baixos. Entre 2008 e 2013, os gregos com menores rendimentos tiveram um declínio (real, ajustado à inflação) de 51%, os espanhóis perderam 34%, os italianos 28% e — o mais baixo entre os países analisados — os portugueses viram o rendimento descer 24%. Quanto aos rendimentos mais elevados, estes caíram 39% na Grécia, e 17% em Portugal. Em Espanha as pessoas com maiores rendimentos perderam 16% e em Itália 8%, dois países que, portanto, não ficam bem na fotografia da desigualdade.

Mariano Rajoy não fica bem na fotografia: Espanha tornou-se um país muito mais desigual nos anos da crise. (Foto: MIGUEL RIOPA/AFP/Getty Images)

E porque é que Portugal fica um pouco melhor na fotografia do que os outros países? Como salienta o estudo, os políticos nem podem ser culpados por tudo o que acontece de mau nem podem ser aplaudidos por tudo o que acontece de bom. É, também, esse o caso quando se fala de desigualdade — apertar o cinto significa mexer nos impostos, nos apoios sociais e nos salários dos funcionários públicos. Mas há, depois, os já mencionados efeitos de segunda ordem sobre o que se chama de procura agregada numa economia. E aí já estamos a falar, também, de rendimentos de mercado, por exemplo ordenados no setor privados ou lucros das empresas.

Estes efeitos podem ter intensidades diferentes ou, mesmo, ter efeitos contraditórios, no que à desigualdade diz respeito. Além disso, intervêm na formação (ou atenuação) das desigualdades fatores que um governo pouco ou muito pouco consegue influenciar: designadamente as exportações, que dependem mais dos ciclos económicos e da procura por parte do exterior.

Esse fator foi crucial para que, apesar de ter havido políticas que tenderiam a agravar a desigualdade (sobretudo como efeito de segunda ordem, com a recessão), o impacto foi atenuado pelas recuperações das exportações — que eram a principal aposta do governo PSD-CDS. Ainda assim, os autores do estudo elogiam a componente “progressiva” da distribuição dos sacrifícios, no plano concebido pela troika e pelo governo de Passos Coelho.

Mas pode ter havido outros efeitos, que vão além de qualquer executivo governamental momentâneo, e que ajuda a que em Portugal tenha sido possível atravessar a crise produzindo menos desigualdade. Cada país teve resultados diferentes, conforme fatores como até que ponto os partidos políticos eram dominados por interesses específicos ou setoriais e, por outro lado, até que ponto as sociedades veem no protesto uma forma válida de moldar as políticas, acreditam os investigadores Sofia A. Perez e Manos Matsaganis (que o Observador entrevistou em 2015 a propósito da crise grega).

Manos Matsaganis: “Estratégia do governo grego tem sido ridícula”

É nestes fatores que Matsaganis e Perez encontram as maiores diferenças entre os quatro países. Os autores assinalam que “em Portugal os aspetos mais importantes do esforço de consolidação orçamental foram decididos de forma cooperativa pelos principais partidos políticos” e, por outro lado, citando outros trabalhos académicos, Matsaganis e Perez admitem que em Portugal os partidos sejam comparativamente menos dominados por interesses particulares, o que permitiu ao governo distribuir de forma mais “progressiva” os sacrifícios, sem que faltasse o apoio dos outros partidos (neste caso, do PS).

Por outro lado, em Portugal, “as elites políticas (formadas na transição mais radical do país para a democracia [o 25 de abril]) foram mais reativas aos protestos públicos”. E é sobretudo aqui que deixa de haver elogios ao governo de Passos Coelho. Quem sabe, por exemplo, o que teria acontecido aos números da desigualdade caso tivesse avançado, por exemplo, a revisão da Taxa Social Única (TSU), que acabou por ser abandonada depois dos fortes protestos públicos? Outra questão: o que teria acontecido à desigualdade se algumas medidas de austeridade não tivessem sido bloqueadas pelo Tribunal Constitucional? Teríamos chegado ao final de 2014 com mais ou com menos desigualdade?

Estas são questões impossíveis de comprovar, mas os autores notam que “um aspeto-chave da aplicação da austeridade em Portugal foi que medidas importantes foram abandonadas perante protestos públicos ou foram bloqueadas pelo Tribunal Constitucional”. “É provável que estes fatores tenham limitado o peso suportado pelos grupos com menores rendimentos“, defendem os autores, notando que, por exemplo, em Espanha, as manifestações foram “ignoradas” pelos dirigentes políticos na altura (o que poderá ter ajudado à ascensão de partidos como o Podemos e o fim do bipartidarismo PP-PSOE em Espanha).

Apesar de Portugal surgir, várias vezes e por diferentes razões, como uma exceção positiva, os autores apoiam-se nos dados sobre a desigualdade para colocar em causa a opção pela austeridade (em economês, pela opção pela desvalorização interna nos países devedores). Mas o que os preocupa, mais do que o que aconteceu durante os anos da crise, é que a quebra do investimento público que se verificou (e ainda verifica) em vários países, terá efeitos de longo prazo muito negativos para a desigualdade.

“Os custos sociais foram elevados em todos os países. Acreditamos que a austeridade no sul da Europa poderá ter consequências negativas no longo prazo, que ainda não são totalmente visíveis, tanto para a proteção social como para o crescimento económico”, receiam Sofia Perez e Manos Matsaganis.