Depois de o Fisco ter pisado o risco em Valongo (e de os casamentos terem escapado por um triz), regressa o debate sobre o alcance e o poder da Autoridade Tributária. Em cinco artigos especiais, o Observador ajuda-o a perceber a máquina fiscal.

Tema sensível, dado a confusões e nem sempre transparente, os prémios de produtividade têm um peso relevante no montante gasto em salários do Fisco. Não se sabe em que medida é que esses bónus influenciam ou não o desempenho dos funcionários — ainda para mais quando existem no atual formato há duas décadas — mas importa perceber de que valores exatamente é que estamos a falar.

Em 2018, o Estado pagou 74 milhões de euros em abonos variáveis aos funcionários tributários e aduaneiros e, desde 2012, quando foi criada a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) — juntando três organismos distintos —, foram gastos no total 516 milhões de euros em prémios.

O valor é decidido anualmente pelo conselho de administração do Fundo de Estabilização Tributária, que gere há duas décadas os prémios concedidos aos trabalhadores do Fisco. Além da diretora-geral da AT, a gestão do fundo é feita por dois dirigentes e dois trabalhadores.

Aos salários permanentes e aos prémios de desempenho acrescem ainda os gastos com Segurança Social, que custam cerca de 80 milhões de euros anualmente. No total, a AT gasta com pessoal cerca de 450 milhões de euros por ano (quatro em cada cinco euros de todos os gastos com a máquina fiscal).

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Prémios de 30% a 42%, mas incidem sobre escalão mais baixo

Quanto é que, afinal, recebem de bónus os trabalhadores do Fisco? Há um número que polui com frequência as observações que são feitas a este propósito — e que surgiu uma vez mais depois da polémica de Valongo. Como a distribuição de prémios depende de regulamentos internos (que não são públicos), acaba por se impor no espaço público apenas o valor que o Fundo de Estabilização Tributária (FET) recebe das cobranças coercivas, num montante máximo de 5%. Mas esta é a percentagem recebida pelo fundo, não pelos funcionários.

Antes de descontos, os prémios de produtividade (74 milhões de euros) representam 25% do valor que a AT gasta com salários permanentes (297 milhões) — é assim sem exceção desde 2015 e, antes disso, em 2013. Ou seja, por cada 4 euros gastos em salários fixos no Fisco, o Estado dá outro euro em bónus.

Para os trabalhadores, no entanto, as contas não são tão lineares. Desde logo, porque a distribuição do valor depende da posição na hierarquia da AT. Os dirigentes do Fisco têm um prémio igual à da diretora-geral; as chefias têm menos 7 pontos percentuais (p.p.); e a generalidade dos funcionários menos 12 p.p., segundo uma portaria de 1998.

Apesar de as percentagens não serem oficialmente conhecidas, fontes do Observador confirmam que o prémio ascende a 42% para os dirigentes (estavam em causa 293 pessoas em 2018), 35% para as chefias (1.246) e 30% para os restantes funcionários (9.476).

Mas importa sublinhar ainda que essas percentagens incidem sobre 12 meses de salário e que, na generalidade dos casos, não contemplam todo o vencimento base. É que esses acréscimos recaem apenas sobre o primeiro escalão do nível remuneratório em que os funcionários se encontram, de acordo com um Decreto-Lei de 1997 referente ao Fundo de Estabilização Tributária.

Imaginemos que há um lanço de escadas pela frente com quatro degraus (escalões) antes de subirmos para o próximo patamar (nível remuneratório). O funcionário tributário até pode estar lá em cima (no quarto escalão), mas as percentagens para apurar o prémio aplicam-se sobre o valor inicial do vencimento base. Ou seja, num mesmo lanço de escadas há exatamente o mesmo prémio monetário, independentemente do degrau em que se encontra. Só quando atingir o próximo patamar é que tem um bónus maior.

Cada caso é um caso

Tomando como exemplo os cerca de 2.700 funcionários que no ano passado estavam na carreira mais preenchida (“GAT — técnico de administração tributária adjunto”), vamos imaginar um trabalhador que já tenha subido um lanço de escadas na AT e esteja hoje a meio da carreira, no nível 2 (num máximo de 3).

Nesta carreira, os funcionários da AT começam a ganhar 1.458 euros brutos por 14 meses (cerca de 20 mil euros anuais). Ora, aplicando a atual regra de distribuição do FET, este salário dá direito a um prémio a rondar os 5 mil euros/ano.

Sublinhe-se que sobre esse valor, que é bruto, incide depois IRS e os descontos sociais (Caixa Geral de Aposentações ou Segurança Social e ADSE).

Se estiver no primeiro escalão, o prémio representa 26% de aumento sobre o vencimento base. Mas vamos admitir que esse trabalhador está no topo da escada (escalão 4), com um vencimento anual de 25 mil euros — aí o aumento significaria 21% de acréscimo.

Deixamos outro exemplo, tendo por base o mapa de carreiras e remunerações da AT consultado pelo Observador — um Técnico de Administração Tributária, no início dessa carreira (escalão 1 do nível 1), que começa a ganhar 1.836 euros/mês (cerca de 25 mil euros por ano).

O acréscimo por via do FET seria superior a 6.500 euros num ano, ou seja, mais uma vez, 26% do vencimento base. Mas se estiver lá em cima, no último escalão (mais de 33 mil euros/ano), neste caso o acréscimo será de 20%.

Por fim, o exemplo de um chefe de finanças, que ganha 2.334 euros/mês no início dessa carreira (cerca de 32 mil euros/ano). Aqui, o prémio que incide sobre o primeiro escalão é de 35%, ou seja, quase 10 mil euros num ano. Mas se estiver no topo (quinto escalão, quase 39 mil euros/ano), o mesmo acréscimo significa um aumento de 29%.

Bónus para (quase) todos

Os funcionários do Fisco devem ter uma classificação mínima de “Bom” (ou, na nova terminologia, “Adequado”) para merecerem o prémio de produtividade e, segundo fontes do Observador, a larga maioria tem mesmo avaliação positiva. São raros os trabalhadores com “desempenho inadequado”.

Por essa razão, em 2017, numa auditoria muito crítica à atividade do Fundo de Estabilização Tributária, o Tribunal de Contas chamou a atenção para a “desconformidade legal” na atribuição do suplemento. O tribunal lembrou que o fundo tinha sido criado para “financiar o pagamento de incentivos financeiros por acréscimo de produtividade na cobrança coerciva de receitas fiscais”, quando, na verdade, tem vindo a servir para o “pagamento de complementos salariais recorrentes”.

O governo contestou então a argumentação do tribunal, considerando que a criação do fundo pretendeu aproximar as remunerações dos funcionários tributários aos valores recebidos então pelos trabalhadores das alfândegas.

No entanto, dois anos mais tarde, o Ministério das Finanças admite agora avançar para a revisão dos prémios do FET, alterando “a base e forma de cálculo” e “a periodicidade do respetivo abono” para uniformizar as regras com as do Fundo de Estabilização Aduaneiro — sendo que os dois fundos já foram alvo de fusão em 2017. Citado pelo Negócios, o Ministério das Finanças garantiu que as novas regras de aplicação vão ser “neutrais do ponto de vista orçamental”.

Criado em 1997 por Sousa Franco, então ministro das Finanças de António Guterres, o FET alimenta-se, no máximo, de 5% das receitas provenientes de cobranças coercivas (aplicadas quando os contribuintes não pagam voluntariamente as dívidas) e, entre outros, de uma percentagem de taxas aduaneiras, dos montantes das custas e de 40% das coimas cobradas em processos de contraordenação aduaneira.

E dinheiro não lhe falta. De tal forma que o Tribunal de Contas chegou a criticar a Autoridade Tributária, no mesmo parecer ao FET, por ter dinheiro a mais face às necessidades (1.163 milhões de euros no final de 2015), “ao arrepio das boas práticas de gestão financeira”. Pouco mudou desde então, com o valor a continuar acima dos 1.100 milhões.

Como compara o FET com outros suplementos no Estado?

Não há dados atualizados, embora a última informação disponível, referente a 2013, tenha dado conta que o Fundo de Estabilização Tributária (FET) e o Fundo de Estabilização Aduaneira (FEA) — então separados — representavam em conjunto cerca de 10% de todos os suplementos pagos no Estado, sendo o terceiro com maior peso. Na altura estavam em causa 58 milhões de euros do FET e 10 milhões do FEA, de um total de 695 milhões pagos em toda a Administração Pública. Mas, como dissemos, não há dados atualizados.

O suplemento de condição militar era aquele que mais esforço exigia ao Estado (17%), seguido do suplemento às Forças de segurança (11%), dos fundos FET/FEA (10%), do subsídio de turno e do abono de representação nos diferentes setores da Administração Pública. Estes seis suplementos representavam 51% do valor total. E os outros 49% dispersavam-se por 275 suplementos de carreira/função em toda a Administração pública.

Foi precisamente por causa desta dispersão que a Assembleia da República encomendou o estudo em que constam estes números — e que serviria de fonte para criar a tabela única de suplementos. A tabela daria alguma ordem à dispersão, mas à última hora acabou por deixar de fora os fundos de estabilização tributária e aduaneira (FET e FEA).

Os incentivos financeiros são ou não problemáticos?

Dois antigos governantes ouvidos pelo Observador avisam que os prémios devem ser bem calibrados para não criarem distorções. Carlos Lobo, antigo secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, e Bagão Félix, antigo ministro das Finanças, consideram que é preciso cautela para que os incentivos não gerem grandes alterações de comportamento nos funcionários do Fisco.

Bagão Félix reconhece, no entanto, que neste caso “é mais fácil falar do que pôr prática”. E não deixa de notar que “é estranho” neste tipo de prémios de desempenho no Estado “que haja incentivo para cobrar mais e não haja incentivo para fazer menos despesa”. Só há prémios “no Estado captador de receitas, não há incentivos no Estado fazedor de despesa”.

Um antigo quadro da Autoridade Tributária, que pediu anonimato, entende que os prémios se justificam porque “a carreira de um técnico de impostos é extremamente exigente, de permanente estudo — cada orçamento do Estado é às vezes uma reforma do Estado — e, mesmo durante o ano, há várias novas publicações”. Os funcionários têm o dever de “estarem tecnicamente preparados e atualizados”.

Mas a mesma fonte também desdramatiza a questão. Admitindo que possa haver algumas correções e maior regulação, nota que este “é o departamento do Estado em que se ganha mais — um técnico no ministério das Finanças, mesmo que não seja um técnico licenciado, é capaz de ganhar tanto como um técnico superior da administração pública, se juntarmos os prémios”.

O Relatório de Atividades da AT dá-nos algumas pistas sobre os salários (sem prémios) no Fisco. Dois terços ganham entre 1.500 euros e 2.500 euros brutos por mês. E 14% ganha acima deste patamar.

A juntar a estes salários, acrescem então os prémios, que se tornaram regulares e previsíveis. Será que têm implicações no relacionamento com os contribuintes? Há ou não um maior apetite por cobranças coercivas, por causa deste bónus? É uma questão difícil de responder, porque dependerá de cada funcionário, mas o antigo quadro do Fisco afirma que “os funcionários não cobram essas dívidas por causa dos prémios”. E porquê? Porque “estão é a pensar nos objetivos e na legalidade, estão obcecados pela legalidade e pelo cumprimento das obrigações” — garante ao Observador — “Eu conheço aquelas pessoas, tenho a certeza disso”.

Ilustração: Raquel Martins