Portugal fechou 2017 com mais um défice historicamente baixo — isto se deixarmos de parte o impacto da recapitalização da Caixa Geral de Depósitos (CGD) –, e o ministro das Finanças garante que nada foi cortado face ao plano inicial, para além dos juros e subsídios. Mas será que esta poupança justifica os menos 1.100 milhões de euros de défice face ao previsto em abril? O Bloco de Esquerda e o PCP não estão convencidos. Os números, ainda parciais, enviados pelo Governo à Assembleia da República demonstram que há mais que isso.

Na segunda-feira, 2 de abril, o Ministério das Finanças enviou ao Parlamento um documento com a execução de cada um dos programas orçamentais, que compreendem não apenas os ministérios, mas também as medidas para cada uma das áreas. Os números ainda não mostram toda a realidade — só será conhecida no verão com a publicação da Conta Geral do Estado –, mas já oferecem um retrato mais detalhado face ao que foi conhecido na execução orçamental de dezembro publicada pela Direção-Geral do Orçamento (DGO).

No Parlamento, o ministro justificou-se perante os deputados com duas linhas de argumentação. A primeira, uma mensagem de responsabilidade mais de encontro às pretensões da direita e de Bruxelas, de que o défice mais baixo é “o mais adequado face às condições económicas ainda frágeis do país”, e que esse tem como objetivo “garantir que Portugal não voltará a entrar em Procedimento dos Défices Excessivos”. Isto caso nos próximos anos volte a enfrentar condições económicas adversas, lembrando que o país não estava preparado quando chegou a crise para viver um período recessivo, o que nas atuais condições — de endividamento elevado — seria especialmente gravoso. A segunda linha é que o esforço adicional tinha sido conseguido à custa exclusivamente de uma queda nos pagamentos com juros e nas receitas acima do esperado — resultado do crescimento económico — e que, por isso, nada teria sido cortado face ao plano inicial. “O único corte que tivemos face ao plano inicial foi pagamento de juros e subsídios”, disse.

Quem gastou mais e quem gastou menos

Os dados oferecem dois tipos de leitura, ambos parciais. Numa primeira análise, podemos olhar apenas para o orçamento inicial que já não tem incluídos os valores das cativações aplicados a cada um destes programas. Se fosse apenas este o critério, face ao que foi efetivamente usado, haveria oito programas (num total de 18) que teriam gasto menos do que o que tinham efetivamente direito quando o orçamento foi aprovado:

• Finanças: 917,4 milhões de euros
• Gestão da Dívida Pública: 421,9 milhões de euros
• Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: 167,5 milhões de euros
• Ciência, Tecnologia e Ensino Superior: 113,5 milhões de euros
• Defesa: 50,6 milhões de euros
• Órgãos de Soberania: 38,4 milhões de euros
• Mar: 14,5 milhões de euros
• Governação: 7,2 milhões de euros
• Poupança total (já incluindo os programas que gastaram acima do previsto inicialmente): 816,2 milhões de euros.

No entanto, a comparação com o orçamento inicial não oferece um retrato fiável por várias razões. Em primeiro lugar, as cativações. Os valores dos orçamentos destes programas são apresentados como se os montantes cativados não existissem, mas pelo menos uma parte desses valores estão contabilizados no défice. Quanto? O Governo não só não disse o valor total das cativações, como também não disse com quanto é que já não contava usar desde o início.

Em 2018, por exemplo, a DGO já comunicou à Unidade Técnica de Apoio Orçamental que 590 milhões de euros não seriam utilizados, e por isso não estavam contabilizados no défice. Se tivessem de ser usados, aumentariam o défice. Já o restante — de um total que a UTAO (Unidade Técnica de Apoio Orçamental) estima ser superior a 1.700 milhões de euros — já está registado como despesa no défice.

Ao longo do ano, o Governo teve de fazer vários reforços nos orçamentos destes programas para suprir necessidades de última hora, mas também para assegurar despesas que estavam previstas desde o início e que teriam de ser pagas, como é o caso de salários, mas que foram alvo de cativação. No documento, o Governo diz que descativou 1352,7 milhões de euros ao longo de 2017.

Assim, se a comparação escolhida face ao montante executado for o valor do orçamento corrigido, ou seja, o valor que os programas tinham efetivamente ao dispor quando acabaram o ano, todos os programas teriam gasto abaixo do previsto:

• Ciência, Tecnologia e Ensino Superior: 656,6 milhões de euros
• Planeamento e Infraestruturas: 454,2 milhões de euros
• Gestão da Dívida Pública: 421,9 milhões de euros
• Finanças: 405,4 milhões de euros
• Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar: 319,4 milhões de euros
• Saúde: 294,6 milhões de euros
• Defesa: 275,9 milhões de euros
• Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural: 190,4 milhões de euros
• Trabalho, Solidariedade e Segurança Social: 176,3 milhões de euros
• Ambiente: 173,6 milhões de euros
• Economia: 129 milhões de euros
• Justiça: 104,1 milhões de euros
• Segurança Interna: 81,3 milhões de euros
• Órgãos de Soberania: 74,4 milhões de euros
• Representação Externa: 26 milhões de euros
• Mar: 20,7 milhões de euros
• Governação: 19,8 milhões de euros
• Cultura: 16,9 milhões de euros
• Poupança total: 3841,4 milhões de euros.

Os programas não incluem a totalidade do Orçamento, apenas uma parte (ainda que considerável), e algumas destas poupanças aconteceram por fatores contabilísticos – como a não inclusão nas contas de gastos que a DGO ainda tinha de registar no último mês do ano, como acontece no caso da Saúde.

Há também programas que conseguiram receitas acima do previsto. Essa foi uma das razões apontadas por Mário Centeno para os bons resultados orçamentais, lembrando que as contribuições sociais cresceram acima do previsto (mais 430 milhões de euros) devido à aceleração da economia, tal como aconteceu com a receita do IVA, e que o Estado teve ainda receitas correntes acima do previsto (450 milhões de euros).

Mas o documento entregue pelo Governo dá também uma ideia do alcance do controlo de Mário Centeno sobre as contas do Estado e o impacto de algumas decisões de política.

Por exemplo, as viagens de Estado e equiparadas eram alvo de cativação no orçamento, tendo três milhões sido descativados para o efeito, depois de pedidos feitos pelas entidades relevantes ao Ministério das Finanças. Outro exemplo está no não preenchimento de postos pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros que estava previsto desde o início do ano. O resultado, para as contas públicas, foi uma poupança de 6,3 milhões de euros.

Com as reformas e o não preenchimento destas vagas, o dinheiro – explica este mesmo documento – acabou por ser usado para pagar os salários que aumentaram, fruto da eliminação dos cortes salariais, e de ajustamentos cambiais nos salários do pessoal destacado.

Há também programas que voltam a ser ‘mais poupados’ no segundo ano de governação orçamental de Mário Centeno, e um desses casos é o do Ministério da Defesa. Em 2016, já com um orçamento executado pelo atual Governo, a Defesa não gastou 242,2 milhões de euros, acabando por ter a menor despesa dos últimos quatro anos. Em 2017, voltou a ser dos ‘poupadinhos’ e não gastou 275,9 milhões de euros, mesmo depois do debate intenso sobre o incidente das armas roubadas de Tancos.

A subida do Investimento

Um dos argumentos de Mário Centeno para desarmar a oposição – seja à direita ou à esquerda – é que no ano passado o Governo fez um grande esforço e o investimento público cresceu 25% face ao ano anterior, com mais 682 milhões de euros em investimentos do que em 2016, o seu primeiro ano de governação.

No entanto, a base de comparação pode ser boa para um cálculo em percentagem, mas o valor em euros não acompanha as contas do Governo, isto porque em 2016 o Estado português gastou menos 2,9 mil milhões de euros em investimentos, uma quebra de 29% face a 2015 e que atirou os níveis de investimento para valores aos quais não se assistiam desde 1995.

Mário Centeno defendeu-se perante os deputados dizendo que o esforço foi tal que o saldo de capital caiu 938 milhões, o que representava “o maior esforço de investimento público realizado nos últimos seis anos” – sendo que três desses anos representam os anos em que houve as maiores quebras no investimento desde 1995 – 2011, 2012 e 2016 -, os dois primeiros anos da troika em Portugal e o primeiro do atual Governo.

Olhando para os números dados aos deputados, pode ver-se que ficou muito aquém daquilo que tinha autorização do Parlamento para fazer, mesmo depois de já ter redirecionado verbas destinadas a investimentos em alguns destes programas para outros gastos.

Um dos casos habituais aqui é o da Saúde. O Governo decidiu injetar 1.400 milhões de euros nos hospitais para pagar dívidas em atraso há mais de 90 dias que continuam a acumular nos balanços destas instituições, mas a maior parte destas transferências só acontece em 2018.

Na execução orçamental de dezembro, que tem os gastos públicos do ano de 2016, a DGO dava conta de que o aumento do investimento tinha sido positivo apenas nos subsetores da Administração Local e da Administração Regional e ainda na Segurança Social, sendo que a grande parcela tinha ficado a cabo das autarquias e regiões, em ano de eleições autárquicas.

Juros foram fundamentais, mas não foram os únicos

A queda dos valores a pagar em juros da dívida pública foi fundamental para alcançar um défice mais baixo do que aquele com o qual o Governo se comprometera. Como, aliás, sublinhou Centeno quando esteve esta terça-feira, 3 de abril, no Parlamento.

Centeno garante que esforço fiscal dos portugueses não aumentou

O Ministério das Finanças explica que, face à sua estimativa inicial, o Estado acabou por ter de pagar menos 420 milhões de euros com a dívida pública, e que isto se deve em primeiro lugar ao pagamento antecipado ao FMI – trocando por dívida emitida no mercado a um juro mais baixo -, à descida das taxas de juro das Obrigações do Tesouro nos mercados – que muito atribui à melhoria do rating do pais que tem vindo a acontecer desde setembro– e ainda a um outro fator de calendário. A emissão de uma nova linha de obrigações a 10 anos que só exige o primeiro pagamento de juros este ano, e não em 2017 quando foi emitida.

Mas outra grande fonte de melhoria no défice foi, mais uma vez, a receita arrecadada com impostos. Segundo a execução orçamental do ano passado, a receita com impostos indiretos foi superior em 734,8 milhões de euros ao previsto no Orçamento do Estado para 2017, e a receita com impostos diretos superou em 291,8 milhões de euros a previsão. No caso dos impostos diretos, em muito contribuiu uma receita que o Governo considerou extraordinária e que não prevê que se repita este ano, que foi a da venda de parte do défice tarifário pela EDP. Após pedido do Executivo à Comissão Europeia, essa receita não terá impacto no défice do ano passado (para melhor) e, consequentemente, a sua ausência também não terá efeito no défice deste ano.