Hoje foi aprovado o Orçamento do Estado para 2017. A discussão nas últimas semanas tem, por isso, sido focada no que aí vem. Independentemente da retórica, trata-se de um Orçamento aparentemente responsável: não há grandes medidas de consolidação estrutural, mas prevê-se, de facto, uma redução importante do défice global.

Do lado da despesa, a consolidação orçamental é, claro, difícil quer para o decisor, quer para os serviços públicos. É um processo contínuo, como no Jenga, em que se vão retirando peças da torre, as quais se colocam depois no topo, fazendo a torre crescer cada vez mais, até ao objetivo.

Retirar as peças da base da torre torna-a menos densa e potencialmente mais instável. A altura que se consegue alcançar depende da forma como se o faz. Também no Orçamento é assim: perceber de onde vem, quão forte é a base de partida, é tão importante como as medidas que incorpora.

Um défice mais baixo, mas não tanto

Até outubro de 2016, o défice em contabilidade pública melhorou, de facto, 357 milhões de euros face ao período homólogo. Faltando apenas dois meses, isto é claramente suficiente para esperar um decréscimo do défice global no fim do ano. Mas ao contrário do Governo, por nós, continuamos a estimar um défice de 2,6% do PIB: ainda está, assim, em causa o cumprimento dos 2,5% impostos por Bruxelas, embora a renovada simpatia da Comissão sugira que isso não será um problema.

A aquisição de bens e serviços continua a ser largamente responsável por este bom comportamento. Num contexto em que se reconfirmam as piores expectativas quanto ao sub-rendimento das receitas fiscais, a redução homóloga dos consumos intermédios permite reforçar a ideia de um défice de 2,6%.

Afinal a saída do Procedimento dos Défices Excessivos está mesmo ao alcance. O défice vai escapar ao impacto da Caixa… por agora

Note-se que, face a anteriores exercícios, retirámos da nossa previsão para o défice os custos associados à recapitalização da Caixa Geral de Depósitos (já explicámos aqui porque contarão em parte para este indicador), mas já só se concretizarão em 2017. Causa-nos estranheza, por isso, que tal não esteja refletido no défice previsto no Orçamento para o próximo ano.

Tudo na mesma nas receitas fiscais

Não houve surpresas nas receitas fiscais. A dois meses do fim do ano, é já difícil que o desvio no final seja muito diferente do que prevemos, cerca de mil milhões de euros. Veja-se, por exemplo, o caso do IVA: desde maio que a receita em cada mês tem sido muito semelhante à do mesmo período em 2015. Tanto assim é que, considerando o período de janeiro a outubro, a variação homóloga é de 0,0%: 12.222 milhões em 2015, 12.225 milhões em 2016. Por isso, faltarão cerca de 500 milhões de euros no final do ano para chegar à meta orçamental para este imposto. Esta nossa estimativa é bastante otimista e requer alguma recuperação nos últimos 2 meses: o crescimento implícito no Orçamento até é bastante maior (800 milhões).

Num contexto de crescimento nominal, ainda que reduzido, isto não é normal. Algumas possíveis explicações baseiam-se: num impacto acima do esperado do “IVA da restauração”; numa dinâmica do consumo privado menos forte que o esperado; numa melhor adaptação dos agentes económicos às alterações de regras e procedimentos implementadas nos últimos anos (ex. e-fatura) – recorde-se que em 2014 e 2015 a receita de IVA foi bastante superior à que se esperava nos respetivos Orçamentos.

Uma nota breve também quanto ao imposto sobre os produtos petrolíferos, que nos chegou a parecer, no terceiro trimestre, implicar um desvio positivo de mais de 300 milhões de euros. Mas a dinâmica desta receita tem vindo a convergir com uma tendência mais normal, e deverá limitar-se a cumprir a previsão do Governo, aparentemente acertada.

Segurança social mantém-se consistente

O setor da Segurança Social continua a manter um ritmo de aumento do saldo global – já excedentário, na ordem dos 1.208 milhões de euros. Um aumento de 2,3% na despesa efetiva, decorrente do aumento generalizado das suas diversas componentes, é apenas contido por uma diminuição de dois dígitos na despesa com prestações de desemprego, dada a redução do número de inscritos no IEFP (-9,5% face ao período homólogo) e o aumento do emprego.

Destaca-se igualmente uma melhor adequação da cobertura da despesa com pensões por receitas de contribuições sociais – as quais obtiveram um acréscimo homólogo de 4,5%, face ao aumento de 2,6% das pensões.

Cativações permitem publicitar evolução contida do consumo público
O aumento de 2,9% nas despesas com pessoal era já expectável, dado em outubro ter entrado em vigor a última parcela de eliminação dos cortes salariais. Mas, mesmo considerando esse efeito, estimamos uma suborçamentação de cerca de 200 milhões de euros.

O fator de preocupação reside na aquisição de bens e serviços. O press release disponibilizado pelo Ministério destaca – claro – que “as despesas com a aquisição de bens e serviços caíram 2,8%, significativamente abaixo do orçamentado (…)”. No entanto, esta evolução oculta uma realidade distorcida pelo efeito das cativações.

As poupanças expectáveis, nas quais assenta a evolução positiva do consumo público, estão dependentes da não concretização de um montante considerável de cativações, contrariamente ao que se tem vindo a registar: no final do ano, normalmente uma parte importante é “descativada”.

Caso tal se observe, estamos perante fortes restrições à aquisição de bens e serviços nos últimos meses do exercício por forma a serem cumpridas as metas impostas – segundo o Relatório do Orçamento para 2017, o Governo pretende manter cativos 445 milhões de euros este ano, o que poderá representar graves consequências para o bom funcionamento dos organismos públicos e consequente qualidade de prestação de serviço público.

A política de cativações que tem sido levada a cabo origina uma redução da dotação utilizável pelos serviços e organismos do Estado, dada a utilização dos montantes estar condicionada a autorização prévia das Finanças. A condução desta política não é totalmente transparente. Seria importante saber os montantes já descativados e, bem assim, as áreas e finalidades dos pedidos de descativação aprovados, rejeitados e em análise.

De qualquer modo, segundo as estimativas do IPP, a poupança estimada face ao Orçamento será certamente inferior ao sugerido no Orçamento para 2017 – 215 versus 326 milhões de euros, respetivamente, e ainda, naturalmente, sem os dados referentes a novembro e dezembro, em que o número de descativações é normalmente maior.

Sendo a cativação uma “retenção de verbas do orçamento de despesa determinado na Lei do Orçamento do Estado” (DGO), estes montantes já estão incorporados nas metas de despesa – tal como explicado na análise à execução orçamental de junho. Porém, a ideia a reter é a de que a execução de 2016 não estará, em princípio, “significativamente abaixo do orçamentado”, o que poderá implicar efeitos de base importantes para as estimativas do Orçamento para 2017.

Segue imparável a dívida dos hospitais EPE

A dívida não-financeira da Administração Central e, designadamente, os pagamentos em atraso retomam a tendência de crescimento. Também isto é algo revelador das fragilidades inerentes ao bom comportamento na aquisição de bens e serviços. Mais uma vez, é a dívida dos Hospitais EPE a responsável por esta subida. No caso destes, trata-se de um ritmo imparável de 29 milhões de euros por mês.

Estes pagamentos em atraso estão já 274 milhões de euros mais elevados do que há um ano, mais de 300 se compararmos com dezembro de 2015. Daqui depende a confirmação do bom comportamento da aquisição de bens e serviços. A existir uma transferência especial para resolver alguns destes pagamentos, o “bónus” conseguido nesta rubrica desaparecerá – “empurrando” o défice deste ano para a parte superior do nosso intervalo de previsão (2,7%).

Pagamentos em atraso nos Hospitais EPE voltam à carga

Administração Regional e Local confortável

Tem sido registada uma melhoria substancial na Região Autónoma da Madeira, com um acréscimo homólogo de 200 milhões de euros do seu saldo – sobretudo, dado o pagamento de despesas de anos anteriores ser de montante inferior ao registado no passado. Relembre-se que esta esteve envolvida num Programa de Ajustamento Económico e Financeiro que cessou efeitos a 31 de dezembro de 2015. Este parece, assim, ter deixado um legado positivo para a sustentabilidade e boa gestão das finanças públicas da região.

Globalmente, segundo estimativas do IPP, o saldo a apresentar conjuntamente pela Administração Regional e Local cumprirá na íntegra a previsão calculada pelo Governo, o que por si demonstra robustez das previsões.

Aguentar-se-á a torre?

Já o temos previsto aqui, mas neste momento parece mesmo certo que o Governo irá falhar a meta – já de si revista – para o défice de 2016. Ao mesmo tempo, é inegável que, mesmo com um instrumento desadequado (as “cativações”), a despesa está bem controlada. É isto que permitirá ao país sair do Procedimento dos Défices Excessivos, mesmo num contexto de sub-rendimento da receita fiscal (em conjunto com o já referido aggiornamento da Caixa). São também inegáveis a “austeridade” inerente às cativações e preocupações como a crescente dívida nos Hospitais EPE.

Este frágil equilíbrio é a base de partida do Orçamento hoje aprovado, e convoca a melhor atenção para seguir a sua execução durante 2017, especialmente tendo em conta que é, no conjunto, ambicioso. Aguentar-se-á a torre em 2017?

Projeção dos desvios face ao Orçamentado para 2016

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Investigadores do Institute of Public Policy Thomas Jefferson-Correia da Serra (IPP)

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