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A avença do grupo Solverde à empresa Spinumviva, da família de Luís Montenegro, pode render 4.500 euros por mês, mas está a ter custos políticos e reputacionais para o primeiro-ministro a níveis nunca antes vistos desde que assumiu o cargo em abril de 2024.
Entre pedidos de demissão ou para se desfazer da empresa, passando pela exigência de mais respostas ou pela alusão a uma possível comissão parlamentar de inquérito, a oposição une-se nas críticas. A pressão subiu ao ponto de o líder do Executivo ter convocado um Conselho de Ministros extraordinário e ter revelado que está a “avaliar a situação política e pessoal”, anunciando as suas decisões para uma comunicação ao país este sábado às 20h00.
O caso levanta dúvidas éticas e legais por um alegado conflito de interesses, uma vez que a concessão dos casinos de Espinho e do Algarve ao grupo Solverde termina este ano e terá de ser renegociada. Ora não só Luís Montenegro foi representante da Solverde nas anteriores negociações com o Estado, como agora a sua empresa familiar Spinumviva mantém ainda um contrato, pelo qual recebe uma avença mensal de 4.500 euros, do grupo da família Violas, com quem tem relações pessoais.
O primeiro-ministro foi claro, não só ao confirmar que a Solverde era uma das clientes da empresa à qual passou a participação que detinha à mulher, com quem é casado em comunhão de bens, e aos filhos, como pediria escusa em qualquer decisão que tivesse a ver com o grupo, dado as suas relações pessoais e profissionais (passadas). Mas como se processa essa escusa?
O Observador faz 8 perguntas sobre o caso e responde com ajuda de especialistas em compliance, direito administrativo e temas de ética.
Conflito de interesses — onde, quando e em que circunstâncias?
Primeiro, importa perceber as especificidades de um conflito de interesses. Miguel Pereira Coutinho, advogado especialista em compliance, sublinha em declarações ao programa “Justiça Cega”, que uma situação desta natureza tem de ser vista à luz de “uma situação em concreto“, mesmo que a sua definição por lei seja necessariamente abstrata.
Um conflito de interesses verifica-se quando “uma pessoa, neste caso um titular de um cargo político, é colocado numa situação em que tem de tomar uma decisão e aí podem estar vários interesses em jogo. Neste caso, pode ser o choque entre interesse público e o interesse privado que resultar num benefício para terceiros”, começa por referir.
Em declarações ao mesmo programa da Rádio Observador, Diogo Santana Lopes, outro advogado especializado na área de compliance, realça que um conflito de interesses ocorre quando se pode suscitar dúvida sobre uma “potencial parcialidade da decisão” do responsável.
No caso em concreto, o responsável dá pelo nome de Luís Montenegro, sendo que a lei prevê que o visado não intervenha nas decisões concretas que possam afetar um ou os dois interesses em jogo. “Estamos a falar de negócios jurídicos — e aqui inclui-se, por exemplo, contratos de concessão [como é o caso da Solverde]. Estamos a falar de procedimentos administrativos nos quais participa a empresa em causa”, resume.
Ao longo das últimas semanas, devido à Lei dos Solos e a ligações a empresas imobiliárias de membros do Governo (e não só), a questão do conflito de interesses foi levantada em diversas ocasiões. Está prevista no Código do Procedimento Administrativo, quer no artigo 69.º [Casos de impedimento], quer no artigo 73.º [Fundamentos de escusa e suspeição].
De acordo com a última norma, os titulares de um órgão da Administração Pública — e o advogado Paulo Graça, especialista em direito administrativo, recorda que “o Governo é o órgão máximo” da Administração Pública, razão pela qual se aplica igualmente ao primeiro-ministro —, “devem pedir dispensa de intervir no procedimento ou em ato ou contrato de direito público ou privado (…) quando ocorra circunstância pela qual se possa com razoabilidade duvidar seriamente da imparcialidade da sua conduta ou decisão”.
Para a situação em concreto, a adequação é clara: Luís Montenegro representou a Solverde no passado nas negociações com o Estado e agora o seu Governo terá de decidir este ano sobre a renovação da concessão dos casinos de Espinho e do Algarve (além de se manter a avença mensal à Spinumviva, da sua mulher e filhos, por parte do grupo da família Violas). Por outras palavras: pode dar azo a suspeita de que uma decisão do primeiro-ministro não seja absolutamente imparcial nesta matéria.
Porém, há um pormenor fundamental, segundo os especialistas. Este conflito de interesses não existe ainda em concreto, pois o procedimento, a da negociação da nova concessão, não foi desencadeado para que se venha a tomar uma decisão.
Isto é, os três advogados são unânimes em considerar que não existe neste momento qualquer conflito de interesses por parte de Luís Montenegro. Pela simples razão de que, de acordo com a informação disponível neste momento, não há notícia de que tenha tomado uma decisão sobre a Solverde.
“Deve ser determinado no momento concreto em que o titular está em condições de atuar. Se ainda não foi iniciado nenhum procedimento administrativo — a renovação da concessão —, ainda não existe uma situação em que o primeiro-ministro se tenha de declarar impedido ou em situação de escusa”, explica Paulo Graça.
Como se procede a uma declaração de escusa ou de impedimento?
Tendo em conta que Luís Montenegro repetiu esta sexta-feira que não tomará qualquer decisão sobre o Grupo Solverde (ou sobre qualquer outro cliente da empresa familiar Spinumviva), coloca-se a questão de saber como tal escusa se deve processar. O que é que acontece em concreto num processo destes?
As declarações de escusa ou de impedimento de um titular de cargo político ou alto cargo público assentam num pressuposto essencial, que é o de só poderem ser levadas a cabo perante casos concretos. Na questão em causa, imagine-se o seguinte cenário: a renovação do contrato de concessão da Solverde vai a Conselho de Ministros dentro de meses, por promoção do ministro da Economia, uma vez que esta matéria está na esfera do Serviço de Regulação e Inspeção de Jogos (SRIJ) — que, por sua vez, pertence ao Turismo de Portugal, sob a tutela do Ministério da Economia, liderado por Pedro Reis. O que teria de fazer o primeiro-ministro?
“Primeiro, tem de sinalizar isso e comunicar, portanto, tem de fundamentar essa situação de conflito de interesses. Aqui será um impedimento, uma escusa. A seguir, o tema é avaliado em Conselhos de Ministros para se verificar essa situação e, depois, o alvo do conflito de interesses abstém-se de intervir”, observa Miguel Pereira Coutinho.
Assim, Luís Montenegro, terá de se levantar e abandonar a sala enquanto essa matéria é discutida e decidida pelos restantes membros do Conselho de Ministros. “E fica devidamente registado em ata que o primeiro-ministro não participou na discussão daquele assunto nem na sua votação”, indica Diogo Santana Lopes.
No entanto, o impedimento de intervenção é mais alargado e, segundo Miguel Pereira Coutinho, o líder do Executivo “não poderia intervir em mais nenhuma questão relacionada” com esse processo. Ou seja, com todo o percurso do procedimento: reuniões preparatórias, negociações, etc.
Dito de outra forma: qualquer parecer técnico do Serviço de Regulação e Inspeção de Jogos, do Turismo de Portugal ou mesmo dos serviços do Ministério da Economia não podem ser do conhecimento de Luís Montenegro nem estar sujeitos à sua influência. O mesmo se aplica ao ministro Pedro Reis, que não poderá discutir o tema com o primeiro-ministro.
Luís Montenegro terá, pois, de fazer uma declaração a indicar no Conselho de Ministros que está em situação de impedimento ou escusa sobre a questão da Solverde e da concessão dos casinos. Segundo Paulo Graça, em termos teóricos, essa alegação de escusa ou impedimento por parte do primeiro-ministro até poderia ser rejeitada pelo Conselho de Ministros. Mas tal não é crível, quando o próprio Luís Montenegro já assumiu a intenção de se colocar de fora de uma intervenção.
E Miguel Pereira Coutinho deixa ainda uma advertência sobre uma hipotética anulação do contrato, caso os termos estritos da escusa não sejam respeitados pelo primeiro-ministro ou pelo Governo. “Imagino que um concorrente [da Solverde], que tinha sido preterido neste processo, venha suscitar esta questão. Isto depois é uma questão que tinha de ser impugnada e que podia conduzir à anulabilidade deste contrato”, afirma.
Há limites ao escrutínio sobre o conflito de interesses? E há alguma ilegalidade?
Como a situação de conflito de interesses se aplica de forma casuística e, neste momento, ainda não está em cima da mesa no que toca a Luís Montenegro e à Solverde, o advogado Ricardo Magalhães, especialista em direito administrativo, questiona os limites do escrutínio que pode ser feito sobre esta matéria e distancia as questões éticas da vertente legal.
“O conflito de interesses tem de ser na própria situação. A única coisa que se pode apontar neste momento é ética. Neste momento, não vejo nenhuma violação legal. No futuro, o que tem de se assegurar é que o primeiro-ministro não poderá participar nesse procedimento”, afirma ao Observador o advogado.
Nesse sentido, deixa um aviso. “Uma coisa é querermos escrutinar e verificar a situação de conflito de interesses, mas temos de ter cuidado com esta avalanche de informação. Porque, senão, só podemos ter políticos que não fizeram mais nada na vida”, enfatiza.
Mesmo em relação à questão da avença mensal de 4.500 euros que é paga desde maio de 2022 pela Solverde à Spinumviva — empresa que é atualmente detida pela mulher e pelos dois filhos de Luís Montenegro, após este ter vendido a sua quota à mulher (embora continue na esfera patrimonial do primeiro-ministro por este ser casado com comunhão de bens adquiridos) —, Ricardo Magalhães vinca uma distinção: “Quem está a receber não é ele, é a empresa“.
Luís Montenegro e a empresa Spinumviva são personalidades jurídicas distintas e autónomas, tal como é suposto que os fundos que remuneram os serviços prestados estejam a entrar numa conta bancária detida pela sociedade, e não em contas bancárias individuais.
Há dúvidas sobre a exclusividade do primeiro-ministro?
A avença entre a Spinumviva e o grupo Solverde remonta a julho de 2021, quando o grupo começou por pagar 2.500 euros mensais à empresa, valor que subiu para 4.500 euros a partir de maio de 2022, depois de Luís Montenegro ter sido eleito como presidente do PSD e ter deixado de ter participação na empresa.
Confrontado com essa questão, Ricardo Magalhães recusou especular sobre as razões da alteração por desconhecer “os serviços que passaram a ser prestados e se o valor pago aumentou porque passaram a ser prestados mais serviços” ao grupo liderado pela família Violas.
Por outro lado, Paulo Graça é mais crítico. “A subida do valor de avença é estranhíssimo, faz confusão a qualquer pessoa de bom senso. E se a Spinumviva está a subcontratar serviços para fornecer ao cliente, então como é que a Solverde aceita mais caro?”, questiona.
O especialista traça duas hipóteses de resposta: “Ou a Solverde está a pagar uma avença brutal a gente que não tem a capacidade técnica ou é Luís Montenegro que o faz, violando a lei”.
Em causa, aqui, estaria a Lei 52/2019, que define o regime do exercício de funções por titulares de cargos políticos e altos cargos públicos. Luís Montenegro, pelo desempenho do cargo de primeiro-ministro, está obrigado a um principio de exclusividade, conforme está previsto no artigo 6.º.
“Este regime de exclusividade é incompatível com o exercício de quaisquer outras funções ou integração em corpos sociais. Ele, pessoalmente, não pode atuar”, acrescenta Paulo Graça.
Consultor em políticas anticorrupção e de transparência na governança, João Paulo Batalha subscreve esta visão mais crítica e considera que o primeiro-ministro “não está a fazer o que deve desde o início”, ao notar que estão em jogo “questões éticas, mas também legais” neste caso.
“Os impedimentos têm antes de ser declarados”, assinala o especialista da organização Frente Cívica. Ou seja, a declaração dos rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos prevista na referida Lei 52/2019 deve também “incluir os atos e atividades suscetíveis de gerar incompatibilidades e impedimentos” — uma visão que não recolhe o apoio de outros juristas ouvidos pelo Observador.
“Impedimentos declarados ad-hoc não são suscetíveis de ser escrutinados. A única garantia que temos é uma garantia pessoal de que o primeiro-ministro é uma pessoa honesta. Para as coisas funcionarem, precisamos de mais do que garantias pessoais; precisamos de garantias institucionais. Relações que não estão declaradas não podem ser escrutinadas”, resume João Paulo Batalha.
Que soluções tem Montenegro para resolver o problema?
O anúncio da comunicação ao país às 20h00 deste sábado (além de um Conselho de Ministros extraordinário) deverá trazer uma decisão definitiva sobre este caso, que tem assombrado o primeiro-ministro há mais de uma semana. De acordo com os especialistas consultados pelo Observador, há várias soluções ao dispor do primeiro-ministro.
- A comunicação de escusa de todos os procedimentos envolvendo a Solverde e os outros clientes da Spinumviva que possam em algum momento cruzar-se em procedimentos com o Estado. Entre os outros clientes revelados esta sexta-feira pela empresa encontram-se ainda o grupo Ferpinta, o Clip (Colégio Luso-Internacional do Porto, também da família Violas), a Rádio Popular e a Lopes Barata — Consultoria e Gestão, Lda, sendo que Luís Montenegro foi já colaborador remunerado na Rádio Popular e no grupo Ferpinta.
- Extinguir a empresa ou fazer cessar a sua atividade em definitivo.
- Separar a empresa da esfera do seu agregado familiar.
- Ou, em alternativa, declarar todos os impedimentos relativamente a todos os clientes da Spinumviva e manter esse registo atualizado sempre que a empresa consiga um novo cliente para a sua carteira.
João Paulo Batalha defende uma visão diferente sobre o conflito de interesses em termos de prevenção de eventuais irregularidades, ao preconizar três dimensões: “O conflito de interesses aparente, o conflito de interesses potencial e o conflito de interesses concreto”, aquele que os advogados identificam como o que é verdadeiramente escrutinável.
“Este caso leva à ponderação sobre que regras é que queremos ter para estas situações que não são claras. As pessoas que trabalham na prevenção da corrupção têm uma reputação de proibicionistas, mas não é necessariamente o caso, o que é importante é discutirmos que regras é que queremos. Neste momento, parece-me que, face às regras existentes, o pedido de escusa é a solução correta”, regista Diogo Santana Lopes.
Em paralelo, todos defendem uma maior capacidade e abrangência de atuação da Entidade para a Transparência, a fim de um maior poder de fiscalização.
Quem vigia o vigilante no Código de Conduta do Governo?
Além do Código do Procedimento Administrativo e da Lei 52/2019, existe ainda o Código de Conduta do Governo, aprovado em 24 de abril de 2024 e que fixa, essencialmente, consequências de natureza política para eventuais condutas incorretas dos membros do Governo e dos respetivos gabinetes ministeriais.
Este documento prevê que numa situação de conflito de interesses, o membro do Governo deve tomar todas as medidas que sejam necessárias para sanar o conflito. Ao nível da responsabilização, o Código prevê que um incumprimento das normas implica a “responsabilidade política perante o primeiro-ministro, no caso dos membros do Governo”.
Ora, aqui o visado é o próprio líder do Executivo, como salienta Diogo Santana Lopes, que lembra que o documento também deve incluir o primeiro-ministro. “Algumas regras do Código de Conduta do Governo estão pensadas no sentido de o reporte ser feito ao próprio primeiro-ministro. Sendo aqui o primeiro-ministro quem está, eventualmente, numa situação desse tipo, coloca-se a questão: quem guarda o guarda?“.
Por sua vez, João Paulo Batalha argumenta que “o cidadão médio não consegue perceber que o primeiro-ministro tenha relações com um grupo privado”. E conclui que, mesmo existindo direito a uma vida antes e depois da política, esta e os negócios “não são conciliáveis”, a bem da transparência.
Siza Vieira pediu escusa sobre matérias do setor da eletricidade?
Um dos exemplos de pedidos de escusa mais relevantes dos últimos anos prende-se com Pedro Siza Vieira, então ministro adjunto do primeiro-ministro de António Costa.
Estávamos a 11 maio de 2018, o site oficial do Governo informava que Siza Vieira solicitava “escusa de intervenção em matérias relacionados com o setor elétrico”. Tratava-se de um dos setores mais relevantes que era acompanhado pelo braço direito de António Costa, em conjunto com as Finanças e a Economia, e o pedido era feito ao abrigo do Código de Conduta que tinha sido criado em 2016 na sequência do caso Galpgate — um caso que tinha a ver com ofertas de bilhetes e viagens a vários membros do Governo para verem jogos do Euro 2016.
Miguel Poiares Maduro: “O primeiro-ministro tem de ser mais transparente do que um cidadão comum”
A justificação viria a dar lugar dias mais tarde a uma manchete do Expresso: “Ministro recebeu ex-clientes antes da OPA” à EDP.
Explicando: Pedro Siza Vieira é advogado, tinha sido sócio do escritório Linklaters, era mesmo um dos responsáveis pela delegação de Lisboa do escritório inglês e a China Three Gorges, o acionista chinês que controla a EDP, continuava a ser cliente da Linklaters.
Mais: a 12 de maio, um dia depois do anúncio da escusa de Siza Vieira era conhecido que os advogados Luís Cortes Martins e António Soares (do escritório da Linklaters) tinham entregado o pedido formal de OPA da EDP à Comissão de Mercado de Valores Mobiliários.
Mas só a 19 de maio é que se percebeu melhor o pedido de escusa de Pedro Siza Vieira. Nesse dia, o Expresso revelou que Siza Vieira tinha recebido os seus antigos clientes como ministro adjunto de António Costa.
O então braço direito de António Costa contestou a notícia do Expresso num direito de resposta, nomeadamente que a China Three Gorges tivesse sido sua cliente e que “antes de ir para o Governo” tivesse tido “qualquer contacto com a referida empresa ou os seus representantes”.
E fez questão de dizer que tinha solicitado escusa “em matérias relativas ao setor elétrico” em que esteve envolvido, “que podem ter impacto na atividade das empresas do setor”, mas não pediu “escusa de intervir em matérias relativas à OPA” da EDP.
Contudo, admitiu que a escusa se devia a uma jogada de antecipação pela “circunstância de o oferente [a China Three Gorges] ser assessorado pela antiga sociedade [Linklaters]” em que trabalhava, o que poderia levar a que se criassem “dúvidas sobre a imparcialidade do Governo neste processo”.
O PSD, então o principal partido da oposição, escrutinou a situação e questionou o Governo sobre a matéria, o que levou António Costa a ter de defender Siza Vieira em público.
Mais tarde, já em 2019, soube-se, por insistência do CDS, que Siza Vieira se tinha reunido no primeiro trimestre de 2018 com “membros do Conselho Geral e de Supervisão da EDP indicados pela China Three Gorges” para discutir os cálculos dos CMEC e a taxa sobre a energia — tudo matérias da maior importância para a principal elétrica nacional, devido às receitas garantidas que tem (CMEM) e também sobre custos (taxas sobre a energia).
E o que fizeram Manuel Pizarro e Alexandra Reis?
Desta vez, a informação não veio via site oficial do Governo, mas sim via comunicação social. A TVI noticiou duas semanas depois de Manuel Pizarro ter chegado ao cargo de ministro da Saúde que era casado com Alexandra Bento, a bastonária da Ordem dos Nutricionistas — uma ordem que era tutelada e fiscalizada pelo Ministério da Saúde.
Uma vez mais, a questão foi colocada no âmbito dos conflitos de interesse que estavam (e continuam a estar) previstos no Código de Conduta do Governo — e que remetem igualmente para os impedimentos previstos no Código do Procedimento Administrativo.
Apesar de, numa primeira fase, Manuel Pizarro ter rejeitado a existência de conflito de interesses, acabou por delegar pouco depois as suas competências na secretária de Estado da Promoção da Saúde, Margarida Tavares. Tudo para não violar o Código de Conduta e o Código de Procedimento Administrativo.
Outro caso que teve relevância mediática foi o caso relacionado com Alexandra Reis, então secretária de Estado do Tesouro no Governo de António Costa.
Alexandra Reis era administradora da TAP quando decidiu cessar o seu mandato em fevereiro de 2022. Recebeu 500 mil euros de indemnização da transportadora aérea e quatro meses mais tarde tomava posse como presidente da empresa pública NAV Portugal — Navegação Aérea.
Em dezembro de 2022, 10 meses depois de ter saído da TAP, tomou posse como secretária de Estado do Tesouro do Governo de António Costa. E, no final desse ano, o Correio da Manhã noticiou o pagamento da indemnização milionária à gestora que saiu da TAP e entrou noutra empresa pública poucos meses depois.
O caso ganhou tração mediática após o Natal e Alexandra Reis pediu escusa ao ministro das Finanças, Fernando Medina, para não decidir e assinar o último cheque da capitalização pública da TAP, no valor de 980 milhões de euros. Tudo devido ao conflito de interesses por ter sido indemnizada pela empresa a quem estava a pagar um cheque chorudo.
A pressão não abrandou e Alexandra Reis foi mesmo demitida pouco depois por Fernando Medina. Após uma investigação da Inspeção-Geral das Finanças, da demissão da administração da TAP e de uma Comissão Parlamentar de Inquérito à gestão da empresa, Alexandra Reis teve mesmo de devolver ao Estado cerca de 266 mil euros em 2023 — um valor que corresponde a uma grande parte do valor líquido da indemnização anteriormente recebida.
