A polémica aquece os areais das praias portuguesas antes mesmo do início do verão. Pode um banhista ser impedido de colocar o seu chapéu de sol em frente a uma concessão? Enquanto a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) recorda que as praias são públicas por lei desde 1864 e fala em “abusos” por parte dos concessionários, estes mostram-se surpreendidos com as acusações e exigem regras claras para um ordenamento que, defendem, é imposto pelas autoridades.

A Autoridade Marítima Nacional esclarece que os planos de ordenamento não proíbem a colocação de chapéus nestas áreas, apesar de a atuação da Polícia Marítima variar de praia para praia: ora penalizando os banhistas para os retirar da frente dos toldos, ora permitindo a sua permanência por falta de uma norma clara.

Mas afinal o que diz a lei? Os banhistas podem ser expulsos de determinadas áreas? Onde termina, afinal, o “rectângulo” das concessões?

“As praias são públicas”, defende a Agência Portuguesa do Ambiente

O tema ganhou relevância política na semana passada, durante uma visita governamental à Praia do Garrão, em Loulé, no Algarve. José Pimenta Machado, presidente da APA, e Maria da Graça Carvalho, ministra do Ambiente, convergiram numa mensagem clara: o impedimento de banhistas colocarem guarda-sóis particulares em frente às áreas concessionadas é um “comportamento abusivo”.

A ministra, acompanhando as críticas da autoridade ambiental, sublinhou a necessidade de garantir que o domínio público não seja transformado, na prática, em “praias privadas” através de sinalética intimidatória.

As declarações de Pimenta Machado ecoaram e a polémica instalou-se. À Rádio Observador, o presidente da APA garantiu que “não há qualquer dúvida” sobre a interpretação da lei e anunciou a divulgação de uma norma dirigida a municípios, concessionários e restantes entidades com responsabilidades na gestão das praias.

“A lei diz de uma maneira muito clara e muito objetiva: a área que está concessionada é a que está delimitada. Tem um retângulo, onde estão lá os guarda-sóis e o para-vento. É essa área que está concessionada — só essa área. Tudo o que é externo a essa área, a frente de praia e espaço atrás, é de fruição pública”, afirmou no programa Explicador, sublinhando que “o que está aqui em causa é uma lei do rei Dom Luís I, de 1864, em que se definiu quais são os espaços públicos”.

É permitido o uso de guarda-sóis em frente às concessões?

As únicas limitações admitem-se em situações específicas previstas nos regulamentos de praia, como corredores de acesso para meios de socorro, zonas de nadador-salvador ou percursos destinados a veículos de emergência. “Está tudo previsto no regulamento de praia”, sublinhou José Pimenta Machado.

Estas declarações, explicou, surgem depois de, no verão passado, a APA ter recebido reclamações. Segundo o responsável, alguns banhistas relataram ter sido abordados por funcionários ligados às concessionárias e instados a retirar os seus chapéus-de-sol por se encontrarem em frente às áreas exploradas por concessionários.

“Detetámos, em particular no Algarve, algumas reclamações de vários utentes de praia que eram incomodados porque alguém lhes dizia que não podiam colocar o guarda-sol ou o para-vento naquela zona”, relatou.

O presidente da APA recordou, ainda, que as concessões estão sujeitas a limites legais. Segundo afirmou ao Observador, as áreas ocupadas por chapéus-de-sol e toldos “nunca devem ultrapassar 30% da área útil dessa praia” nem “50% da frente-mar”, precisamente para garantir o espaço disponível para a utilização livre pelos restantes banhistas.

Embora a atribuição das concessões tenha passado para os municípios no âmbito do processo de descentralização de competências, a APA mantém funções de fiscalização e de garantia do cumprimento das regras aplicáveis ao domínio público marítimo. Por isso, a agência decidiu avançar com uma orientação formal para uniformizar os procedimentos. “Vamos difundi-la para todos, para os municípios, para os concessionários, para, no fundo, ter aqui uma certa homogeneidade na interpretação”, explicou José Pimenta Machado.

“As praias são públicas, são de todos nós”, afirmou, reforçando: “As áreas que extravasam ou que são externas a esse retângulo são de fruição pública, que não haja qualquer dúvida sobre isto”. O responsável acredita que a divulgação das novas normas poderá reduzir os conflitos que têm sido registados nos últimos anos entre banhistas e concessionários. “Vamos pôr um pouco de ordem nesta interpretação“.

As declarações do presidente da Agência Portuguesa do Ambiente ainda não tiveram, porém, impacto na sinalética das praias.

“Surpresa” e defesa do “ordenamento”: o lado das concessionárias

A reação do setor não se fez esperar e Paula Vilafanha, presidente da Federação Portuguesa de Concessionários de Praia (FPCP), expressou “surpresa e lamento” pelas declarações da ministra do Ambiente e do presidente da APA. “Fiquei surpreendida, porque estava à espera que primeiro houvesse algum consenso e concertação entre as autoridades [Ministério do Ambiente, APA e Autoridade Marítima] antes de virem publicamente afirmar que os concessionários têm comportamentos abusivos”, disse.

Para Paula Vilafanha, “em causa está o ordenamento do litoral”, sendo essa a “questão global”, lembrando que as praias estão organizadas por concessões. “Apoios balneários, que é a zona delimitada onde têm as espreguiçadeiras, toldos, ou palhotas, ou qualquer outro sistema de sombreamento, está tudo organizado“, sublinhou.

A surpresa vem, sobretudo, das palavras utilizadas por Pimenta Machado como “comportamento abusivo” dos concessionários e a questão da legalidade das placas que delimitam a zona concessionada. Paula Vilafanha reiterou que estas não são um capricho dos empresários, mas sim “placas homologadas pela Autoridade Marítima Nacional e [que] são vendidas nas lojas homologadas pelo Instituto de Socorros a Náufragos”.

Segundo a responsável, os concessionários sempre foram “obrigados a colocar essas placas” seguindo diretivas que chegam da própria autoridade. “Como é que temos placas de ordenamento a indicar as zonas de chapéus-de-sol se existia ou se existe essa ilegalidade?”, questionou a presidente da federação, defendendo que o setor está apenas a cumprir o ordenamento do litoral definido pelo Estado.

No terreno, a visão dos concessionários afasta o cenário de constrangimento. André Sousa, que trabalha na Praia do Garrão, onde a polémica ganhou escala, garantiu que a prática habitual passa pela recomendação e não pela expulsão. “Nunca obrigámos ninguém a sair. Sempre recomendámos às pessoas, informando todos os utentes de que a zona de chapéus-de-sol, como indica a sinalética, é daquele lado”, explicou à agência Lusa, acrescentando que “há quem acate, há quem cumpra, há quem não cumpra”.

André Sousa recorda que os concessionários não têm autoridade policial, sendo que essa competência pertence exclusivamente à Polícia Marítima, cuja atuação é, por vezes, contraditória. “Viram-se muitas vezes pessoas a serem autuadas e retiradas da zona e outras não”, relatou.

O responsável concessionário alertou, também, para o impacto económico e o conforto dos clientes que pagam pelo aluguer: “O utente que vai pagar para estar numa área concessionada, se tiver uma pessoa logo à frente com um chapéu particular, se calhar não vai achar muita piada”.

Neste momento, o sentimento geral transmitido pela FPCP é de “desorientação e confusão“. De acordo com Paula Vilafanha, os responsáveis pelas concessionárias aguardam agora a nova norma escrita da APA para saberem, afinal, que regras devem aplicar nos próximos meses.

Autoridade Marítima Nacional “só cumpre o que está nos editais de praia”

Se a teoria da Agência Portuguesa do Ambiente parece clara (a praia é pública e o concessionário apenas gere um “rectângulo”), a prática na areia revela-se uma confusão. A Autoridade Marítima Nacional (AMN), que tutela a Polícia Marítima, esclareceu ao Observador que os instrumentos de gestão, como os Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) ou os novos Programas da Orla Costeira (POC), definem a zona das praias, mas não contêm uma “proibição legal explícita” que impeça a colocação de chapéus-de-sol particulares em frente às concessões.

“Os referidos instrumentos de gestão territorial não proíbem expressamente a colocação daqueles equipamentos em frente de áreas concessionadas. Contudo, no âmbito da compatibilização de usos nas praias e unidades balneares, podem verificar-se medidas de ordenamento do areal destinadas a assegurar a proteção da integridade biofísica do espaço, a garantia da liberdade de utilização coletiva e a segurança e conforto dos utentes, nomeadamente através de sinalética ordenadora de usos, normas constantes dos Editais de Praia ou do definido nos Planos de Praia”, explicitou a Autoridade Marítima Nacional.

“A Autoridade Marítima Nacional cumpre o que está previsto. Por outras palavras: o Capitão de Porto elabora os Editais de Praia. E os Editais de Praia referem que é obrigatório o cumprimento da sinalização”, explicou o porta-voz da autoridade, o comandante Ricardo Sá Granja, ao Observador, detalhando que “são os municípios, que fazem as concessões aos concessionários, que têm clarificado a questão das áreas”.

“Isto é feito entre os concessionários e a entidade administradora, que são os municípios. A Autoridade Marítima só cumpre o que está nos Editais de Praia“, reiterou.

Os municípios estão, assim, divididos. O presidente da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António afirmou que a “confusão” vai continuar se o presidente da APA e a ministra do Ambiente não esclarecerem “esta situação de uma vez por todas”.

“No nosso entendimento é legal e é para manter [a proibição de colocar guarda-sóis em frente às concessões]. A sinalética está colocada e vai ser mantida enquanto não houver decisões diferentes relativamente a esta matéria”, disse Álvaro Araújo à SIC Notícias, acrescentando que “o senhor presidente da APA deveria ter pensado antes de ter tomado a decisão de ter feito aquelas declarações”.

Análise jurídica: o que diz a lei?

A polémica em torno da colocação dos chapéus-de-sol em frente aos toldos resulta mais de diferentes interpretações e práticas administrativas do que de uma falha na lei, defendeu Beatriz Couto, advogada da SPCB Legal.

A jurista explicou ao Observador que o regime legal estabelece uma distinção clara entre o domínio público das praias e as áreas de uso privativo atribuídas a concessionários, mas admitiu que a aplicação dessas regras nem sempre tem sido uniforme. “A verdade é que a maior parte da praia integra o domínio público do Estado”, começou por explicar.

“Ou seja, a praia é efetivamente pública e toda a gente a pode utilizar”. No entanto, acrescentou, a legislação permite a existência de “zonas de uso privativo”, atribuídas através de licenças ou concessões e devidamente delimitadas nos respetivos títulos.

Segundo Beatriz Couto, essa distinção significa que, à partida, os banhistas podem instalar os seus chapéus-de-sol em frente às concessões, desde que não existam razões específicas que o impeçam. “A não ser que exista alguma questão de saúde pública, de segurança, de auxílio aos nadadores-salvadores ou outra restrição deste género, em princípio é possível fazer a colocação dos chapéus-de-sol à frente das concessões“, afirmou.

Sobre a possibilidade de a Polícia Marítima obrigar os banhistas a saírem dessas zonas ou aplicar multas, a advogada da SPCB Legal considerou que não existe uma resposta única: “Depende mesmo do caso concreto, ou seja, daquilo que estiver previsto na licença ou na concessão de determinado concessionário”. Deste modo, os responsáveis concessionários poderão pedir aos banhistas para saírem de determinadas zonas “nas praias em que exista essa restrição“.

O problema está, sobretudo, na forma como a lei tem sido aplicada ao longo dos anos por diferentes entidades. “Julgo que o problema está mais na forma como foi aplicada reiteradamente, nas diferentes interpretações de cada Câmara Municipal e das Juntas de Freguesia“, explicou.

Quanto aos Editais de Praia, (que preveem contraordenações pelo incumprimento dos sinais de informação estabelecidos, como bandeiras, placas, boias e das instruções dadas pelos nadadores-salvadores) estes estabelecem o quadro geral das infrações e as consequências do incumprimento de zonas interditas, sinalização ou instruções das autoridades, mas não definem autonomamente quais são essas zonas em cada praia. Assim, “a existência de um modelo nacional de edital e de um regime contraordenacional comum não significa, por si só, que todas as praias tenham exatamente as mesmas áreas sujeitas a restrições”.

“A questão jurídica central é, por isso, anterior: saber se, em cada caso concreto, a área em frente às concessões está ou não legalmente qualificada como zona interditada ou condicionada para os restantes utilizadores da praia. Nesse contexto, a mera existência de uma concessão não parece bastar, por si só, para transformar automaticamente a área envolvente em ‘zona interdita’. A qualificação como zona interditada depende de instrumentos de ordenamento da orla costeira, do plano de praia aplicável e da sinalização validamente aprovada e em vigor”, explicou a advogada ao Observador.

Por essa razão, diz, “a simples colocação de chapéus de sol na área em frente a uma concessão, mas fora do perímetro concessionado ou de uma zona devidamente sinalizada como condicionada ou interdita, dificilmente poderá, por si só, preencher o tipo contraordenacional de permanência em zona interditada previsto no Edital de Praia“.

A situação pode parecer, assim, ambígua. “Depende efetivamente daquilo que está definido no título que permitiu este uso privativo e de saber se estamos perante zonas em que podem existir questões de segurança das praias”, sublinhou Beatriz Couto.

A advogada defendeu, ainda, que a solução para o problema não passa necessariamente por alterar a lei. “Acho que não passa tanto por uma operação legislativa, mas sim por uma uniformização desta prática ou da forma como as câmaras aplicam esta lei”.

Esta uniformização deveria abranger, segundo explicou, “a delimitação física das áreas concessionadas, a sinalização permitida e as condições em que podem ser estabelecidas restrições à colocação dos guarda-sóis”.

Por enquanto, as concessionárias aguardam pela nota de esclarecimento da Agência Portuguesa do Ambiente, prometida para esta semana, na qual deverá ser divulgada a norma orientadora uniforme acompanhada de uma infografia.