O Fundo Revita foi criado pelo Governo para gerir a onda de solidariedade que se gerou após os fogos de 2017, nos concelhos de Castanheira de Pêra, Figueiró dos Vinhos e Pedrógão Grande, na tentativa de devolver aos moradores o que as chamas levaram. Mas, dois anos depois, o Tribunal de Contas (TC) é demolidor sobre a gestão dessa solidariedade: uma auditoria revela que os donativos foram atribuídos com falta de critérios, que houve irregularidades na sua distribuição e que faltou transparência em todo o processo. Os auditores recomendam que se faça uma lei para criar um plano de ajuda humanitária, para que tal não volte a acontecer.

A auditoria do TC correu paralelamente à investigação do Ministério Público, que acusou recentemente 28 arguidos envolvidos na reconstrução de casas afetadas pelo fogo. No relatório de 144 páginas, o Tribunal de Contas faz questão de referir que não lhe cabe concluir que processos foram, ou não, adequados. Ainda assim, conclui que houve irregularidades na atribuição de subsídios.

Pedrógão Grande. Ministério Público acusa 28 arguidos no processo da reconstrução das casas

A auditoria foi feita em resposta a um pedido da Assembleia da República, mas já estava prevista pelo próprio TC. Nessa análise, os auditores concluíram que foi violado o princípio da igualdade, ao impedir que os proprietários de segundas habitações concorressem ao Fundo, mesmo que passassem para o fim da lista e fossem considerados não prioritários. Foi também violada a forma como os moradores deviam ter comprovado o seu domicílio fiscal: fizeram-no com uma caderneta predial, quando tal não prova que é lá que vivem permanentemente.

Dos 7,3 milhões de euros em dinheiro recebidos, 3,4 milhões (58%) foram usados para fins agrícolas e 2,5 milhões (41%) para a reconstrução de casas. 1% foi para apetrechamento, com os bens doados. Contas feitas, 79 casas foram concluídas, cinco estão em execução e 15 foram suspensas porque o Conselho de Gestão do Fundo “decidiu suspender todos os pagamentos”, a 16 de maio de 2019, e por causa de denúncias de eventuais irregularidades.

Do balanço, 259 casas foram consideradas como afetadas pelos fogos, mas só a reconstrução de 99 ficou prevista com recurso ao Revita. As restantes distribuem-se por outras entidades que também receberam donativos. Recorde-se, por exemplo, que a União das Misericórdias Portuguesas, a Fundação Calouste Gulbenkian e a Cáritas Diocesana de Coimbra decidiram que geriam elas os donativos que lhes chegaram, não os entregando ao Fundo criado pelo Governo.

O TC conclui agora que os critérios usados para ponderar a atribuição dos apoios foram “imprecisos e insuficientemente divulgados”, o que não garantiu “que os apoios tenham sido concedidos apenas aos beneficiários e situações que cumpriam os critérios da ajuda”. Os auditores escrevem ainda que todo o processo pecou ao não antever a possibilidade de fraude e corrupção e ao não envolver na decisão as comunidades afetadas pelos incêndios.

Doações que não foram para o Fundo e dinheiro que não foi para casas

“A definição de critérios e requisitos para o acesso ao Fundo Revita e para a concessão de apoios não foi suficientemente participada e transparente, foi imprecisa, não se focou integralmente nas necessidades sociais e foi objeto de alteração durante o processo” — Auditoria do Tribunal da Contas

Uma dos problemas encontrados pelos auditores tem a ver com a mudança nos critérios de atribuição das ajudas às vítimas dos incêndios. O Tribunal de Contas conclui, por exemplo, que o Fundo tinha sido constituído para a reabilitação, reconstrução e apetrechamento das casas, mas que, entretanto, foi decidido apoiar prejuízos agrícolas, nos quais foram gastos mais de metade dos donativos — 58%.

E o maior problema é que, segundo os auditores, esses 3,4 milhões de euros foram usados num sistema sem critérios e sem fiscalização. Refere o TC que, de modo a divulgar os apoios a conceder no âmbito da agricultura, foram feitas sessões de esclarecimento públicas e sessões de apoio. “Mediante a ausência de critérios definidos para os apoios, a formalização dos pedidos foi basicamente efetuada mediante o preenchimento de um formulário por parte dos requerentes e a submissão de uma declaração de prejuízos numa plataforma eletrónica”, lê-se.

Nos 55 formulários que o Tribunal de Contas analisou, não foram encontrados problemas evidentes — mas os auditores sublinham, de novo, que os critérios para o preenchimento daquelas candidaturas, a existirem, não foram tornados públicos. Mais: ao contrário do que foi feito quando à reconstrução de casas, na área dos apoios à agricultura não foram, segundo os auditores, aplicados mecanismos de controlo da efetiva utilização dos apoios concedidos. “Uma vez que nas ajudas concedidas à agricultura não foi mencionado o fim a que se destinavam, não há garantia sobre a justeza da forma como foram aplicadas”. Por outras palavras: não é possível saber se o dinheiro foi, de facto, usado para o fim a que se destinava.

Além disso, os auditores tiveram dificuldades em perceber, de forma clara, todas as origens dos donativos e a forma como foram — ou não foram — parar ao Fundo. O TC reconhece que na página do Revita na internet até está publicada uma lista de doadores e donativos, assim como relatórios de execução a cada três meses. No entanto, ao contrário do que se estabeleceu em relação aos bens doados — que deviam ser todos integrados no Fundo para serem ali geridos —, o regulamento do Revita deixou de fora todos o dinheiro doado às autarquias ainda antes de o próprio Fundo existir. Resultado: as câmaras de Figueiró dos Vinhos e Castanheira de Pera decidiram transferir para o Fundo esses valores que tinham recebido, aparecendo elas como dadoras. Figueiró, por exemplo, aparece como tendo doado 20 mil euros. Já em Pedrógão Grande a decisão foi a de abrir uma conta própria e passar para lá o dinheiro recebido. Resultado: a 22 de março de 2019, estavam 358.642,76 euros nessa conta aberta pela autarquia, nos quais ninguém terá tocado.

E as incongruências não ficam por aqui. É que apesar de integrados e contabilizados pelos fundos, os bens materiais doados aparecem com valores diferentes, consoante as fontes de consulta: na lista de doadores e donativos no site são 800 mil euros; nas contas feitas com base nos termos de adesão chegam ao milhão de euros; nos relatórios e contas do Fundo estão sem indicação de valor total; e, por fim, nas demonstrações financeiras de 2018 têm um valor de 500 mil euros.

As primeiras 56 horas do incêndio em Pedrógão Grande, minuto a minuto

Mais: apesar de o regulamento do Revita o prever, os bens doados aos municípios antes de haver Revita não passaram para este Fundo. Castanheira de Pêra celebrou um protocolo com os Médicos do Mundo para gerir esses bens, Pedrógão e Figueiró conservaram e geriram os bens por si. Na visita que fizeram aos armazéns de Pedrógão Grande, onde está guarda uma parte dos bens doados, os auditores encontraram muitos “bens da mais variada natureza e em vários estados de conservação”, lê-se na auditoria.

Critérios para dar apoios não foram eficazes — e não se sabe se só quem precisava recebeu

“Na área da habitação, os procedimentos definidos para os processos de concessão dos apoios não eram inteiramente aptos à verificação do cumprimento dos critérios e os procedimentos concretamente aplicados evidenciaram insuficiências de controlo e transparência” — Auditoria do Tribunal de Contas

Na análise feita à forma como os donativos foram distribuídos, os auditores consideraram que o acesso aos fundos não foi transparente porque não foram criadas formas suficientes e eficazes de verificar e controlar a saída dos donativos, ficando a incógnita sobre se, de facto, só as vítimas foram ajudadas e na medida do que precisavam. No relatório lê-se que os controlos aplicados pelo Fundo Revita “não asseguraram devidamente que apenas foram apoiados os beneficiários e situações que cumpriam os critérios”. Para os auditores do TC, muita da documentação que fazia parte dos processos de atribuição dos fundos nem sequer comprovava aquilo que os critérios exigiam.

Por exemplo, o formulário que tinha de ser preenchido para poder receber apoio do Fundo Revita e a lista de documentação necessária “não contemplavam vária da informação necessária à aferição dos critérios de acesso e à aplicação dos critérios”, designadamente não pedindo “informação ou justificação sobre os concretos danos causados pelos incêndios, sobre se os apoios solicitados se encontravam cobertos por outros apoios com idêntica finalidade, sobre a demonstração do caráter permanente da habitação, sobre a eventual situação de carência económica e o parecer da Segurança Social que a deve fundamentar e sobre eventuais encargos com realojamento temporário”.

Por outro lado, continua a Tribunal de Contas, “o formulário previa uma autorização do requerente ao Conselho de Gestão e à câmara municipal da sua área de residência para que estes possam obter, das restantes entidades detentoras de informação relevante para a atribuição dos apoios, todas as informações consideradas necessárias, mas esta autorização estava limitada à comprovação dos dados constantes do requerimento” — ou seja, não havia forma de obter as restantes informações necessárias para concluir se os critérios para receber o apoio estavam ou não cumpridos.

Além disso, também os processos concretos de verificação “foram deficientes, com insuficiências de análise, sem controlos in loco, com reduzida segregação de funções”. Mais: a atribuição de fundos foi assente “nas declarações dos requerentes e dos municípios e com validações pouco substanciais”. E também “não foi produzida uma lista priorizada dos pedidos de apoio que permitisse a sua decisão de acordo com os critérios de prioridade”.

Um dos problemas mais flagrantes foi com o critério da habitação permanente — um dos principais critérios de atribuição dos apoios, que, aliás, está no cento da investigação judicial às alegadas irregularidades detetadas na reconstrução das casas.

Segundo o relatório do Tribunal de Contas, apesar de aquele ser um critério de prioridade, “não deu origem a qualquer priorização”, já que todos os pedidos foram “considerados como referindo-se a habitações permanentes”. Ora, para o TC, “este procedimento não foi adequado”.

“Houve requerimentos que não chegaram a ser apresentados ou não foram aceites pelas câmaras municipais, dado os proprietários reconhecerem que a habitação afetada era uma segunda habitação, e pedidos rejeitados por dizerem respeito a habitações não permanentes”, sublinha o relatório. Pelo contrário, segundo os auditores, esses pedidos deviam ter sido aceites e colocados, na ordem das prioridades, abaixo das habitações permanentes.

É aqui que entram as irregularidades, de acordo com o Tribunal de Contas. “Isso teria reduzido a grande intolerância social para com os casos de habitação não permanente que acabaram incluídos no grupo de pedidos de apoio aceites, que, em rigor, até poderiam não ser contrários às regras, mas, atentas as circunstâncias, violam o princípio da igualdade”, diz o TC.

Além disso, houve outra irregularidade detetada pelo TC no que diz respeito a este critério: a Comissão Técnica do Fundo Revita “aceitou como devidamente instruídos processos sem comprovativo de morada fiscal e sem faturas de eletricidade” — documentos que eram essenciais para classificar as habitações como permanentes. Bastou a apresentação da carteira predial, indica o TC, o que não provava que as pessoas viviam, de facto, naquele local — apenas que eram proprietárias da casa em causa.

Os auditores concluíram também que, nas normas previstas no Revita, não é claro que o financiamento previsto para as habitações danificadas ou destruídas pelos fogos fosse para habitações permanentes. No entanto, não foram definidos critérios de priorização para habitações não permanentes nem critérios de elegibilidade das despesas.

Entre os outros exemplos apontados pelo Tribunal de Contas relativamente à pouca eficácia dos mecanismos de verificação encontra-se, por exemplo, o critério de as habitações não estarem abrangidas por um seguro ou outro apoio. Bastou “a mera declaração dos candidatos”, lê-se no relatório — não sendo exigido nenhum documento comprovativo. “O não cruzamento ou acesso a estes dados não garantiu a inexistência de sobreposição de financiamentos.”

Devia ter sido antecipado o risco de fraude e corrupção

“Não foram antecipados os riscos de comportamento não ético ou de fraude e corrupção nos processos de concessão da ajuda” — Auditoria do Tribunal de Contas

No relatório, o TC lembra que, “em regra, a concessão de apoios públicos envolve riscos acrescidos de fraude e corrupção, o que no caso da ajuda humanitária se acentua devido ao enfraquecimento dos controlos próprios de emergência”. Porém, neste caso, “não foram antecipados os riscos de comportamento não ético ou de fraude e corrupção nos processos de concessão da ajuda”.

Segundo os auditores, “não foram dadas orientações específicas sobre os comportamentos a evitar; os controlos aplicados não foram inteiramente adequados; não houve controlo sobre eventuais conflitos de interesses; a transparência não foi suficiente; e nenhuma entidade implementou ativamente mecanismos de receção de denúncias”. Ainda assim, “as situações relativas às denúncias divulgadas foram tidas em conta e encaminhadas para o Ministério Público e a perceção prevalecente dos profissionais inquiridos foi a de que as decisões foram imparciais”.

O relatório lista, inclusivamente, alguns dos comportamentos “genericamente identificados” a nível internacional em situações de ajuda humanitária — muitos dos quais estão sob investigação no caso do incêndio de Pedrógão Grande. Entre os problemas identificados contam-se o desvio da ajuda para “beneficiários não elegíveis ou necessidades não relevantes, com prejuízo de necessidades existentes”; a duplicação dos apoios, os conflitos de interesses, abuso de poder ou o favorecimento próprio, de familiares, amigos ou parceiros políticos.

Para o Tribunal de Contas, não só não foram antecipados esses riscos como também não foram “aplicados mecanismos suficientes para os reduzir”. Por isso, na recomendação que deixa ao Governo de criar um sistema de planeamento da ajuda humanitária em situações de calamidade, o Tribunal de Contas sublinha a necessidade de incluir mecanismos de prevenção dos riscos éticos e dos conflitos de interesses.

Não foi disponibilizada informação pública sobre o processo

“As decisões do Conselho de Gestão do Fundo e os critérios das suas decisões não foram tornadas públicas (…) Um défice de transparência e informação propicia desconfianças” — Auditoria do Tribunal de Contas

O Fundo foi criado pelo Governo como uma entidade autónoma da Administração Pública, com personalidade jurídica, e, muito embora a Assembleia da República, no pedido de auditoria, o tenha considerado uma entidade pública, aos olhos dos auditores o Revita não pode ser considerado como tal. Logo, não é fácil clarificar o regime jurídico que lhe é aplicável. Mas vários fatores, como o facto de ter sido criado pelo Estado e ter como missão satisfazer necessidades públicas, fazem-no ser comparado a uma entidade pública e, por isso, escrutinável pelo TC.

É nesse sentido que surge uma outra crítica dos auditores. O TC diz que as decisões do Conselho de Gestão do Fundo e os critérios das suas decisões não foram tornadas públicas. E, apesar de os critérios de atribuição do Fundo terem sido publicados na internet, nenhuma norma previu a consulta pública dos mesmos, a sua publicação ou divulgação obrigatória.

“A transparência constitui um princípio de ajuda humanitária, internacionalmente recomendado, que se deve concretizar nos procedimentos de implementação da ajuda, em instrumentos de prestação de contas mas também na disponibilização de informação sobre a ajuda recebida e sobre a respetiva utilização, a qual deve ser divulgada publicamente de forma transparente e aberta”, lê-se no relatório.

Mesmo reconhecendo que o Revita “tem vindo a disponibilizar na sua página eletrónica uma lista de doadores e relatórios de execução trimestral com informação global atualizada”, há “omissões importantes” — as doações acordadas, mas não concretizadas; as atas do Conselho de Gestão do Fundo; os apoios concretos nos vários domínios; os critérios de distribuição das habitações pelas várias organizações envolvidas; as denúncias recebidas; e os relatórios e contas anuais.

“Um défice de transparência e informação propicia desconfianças”, alerta o Tribunal de Contas, assinalando que “as expectativas de cidadãos, doadores e beneficiários exigem um reforço da transparência do Fundo, disponibilizando melhor informação e justificação quanto às atividades e aos recursos por si utilizados”.

Comunidade afetada pelos fogos não foi envolvida no processo

“Os municípios intervêm em praticamente todos os órgãos, procedimentos e fases, com prejuízo do princípio da segregação de funções. Não foram previstas formas de envolvimento da comunidade afetada, como, por ex., consultas públicas ou reuniões.” — Auditoria do Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas considera que as comunidades que foram afetadas pelo incêndio não foram envolvidas no processo de atribuição dos apoios do Fundo REVITA — e deveriam ter sido. Analisando toda a estrutura e modo de funcionamento do fundo, o relatório conclui que “a estrutura de responsabilidades e procedimentos descrita não contempla nenhuma forma de envolvimento da comunidade afetada, nem em termos de participação na gestão nem em termos de consulta, como é internacionalmente recomendado a fim de favorecer o ajustamento às necessidades e a aceitação das opções”.

O relatório sublinha a distinção entre “as instituições políticas ou administrativas que intervêm nos apoios e que podem ter uma legitimidade representativa geral” — neste caso, as câmaras municipais — e “a comunidade de vítimas concretamente afetadas pela catástrofe, portadora de interesses e necessidades específicas”.

O Fundo REVITA é gerido por um Conselho Geral, presidido por um representante do Instituto da Segurança Social e composto por quatro elementos: representantes das câmaras municipais de Pedrógão Grande, Castanheira de Pera e Figueiró dos Vinhos, e por um representante das IPSS da região, que, neste caso, foi o provedor da Santa Casa da Misericórdia de Pombal. Para o Tribunal de Contas, esta estrutura não era suficiente para garantir o envolvimento da população afetada pelo incêndio.

O Conselho de Gestão respondeu à equipa de auditores, liderada por Leonor Côrte-Real Amaral, em sede de contraditório, que as autarquias que integram o Fundo representam as comunidades locais, que têm interesses diferentes e que os critérios foram mesmo divulgados em sessões de esclarecimentos com a população.

Eficácia da ajuda foi questionável

“Não é claro que os apoios tenham sido adequados às necessidades” — Auditoria do Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas escreve também que os “défices de controlo e a possibilidade de desvios relativamente ao critério definido não permitem concluir pela clara eficácia da ajuda, embora se tenha observado um grau elevado de concretização dos apoios num tempo razoável e os mesmos tenham sido, em geral, distribuídos para os fins destinados e na proporção das necessidades”. Ou seja, apesar do tal grau elevado de concretização dos apoios, não é possível dizer, com certeza, que todos os apoios foram os corretos.

“Na área dos apoios à habitação constatam-se graus de execução de cerca de 74% na execução financeira, 80% na conclusão das casas programadas e 59% no apetrechamento de habitações. Os apoios à agricultura estão integralmente realizados, embora sem qualquer controlo sobre a sua utilização e ajustamento aos objetivos”, lê-se no relatório.

O TC conclui também que o Fundo Revita ainda tem cerca de 815 mil euros por utilizar, além de “um montante indeterminado de bens em espécie, faltando completar o apetrechamento de 32 casas”. O valor será suficiente para apetrechar as casas que restam. O que restar, se não for utilizado pelo Fundo Revita, será encaminhado de acordo com o que for determinado pelos ministérios das Finanças, Solidariedade e Segurança Social e Planeamento e Infraestruturas.

Os auditores deixam recomendações ao Governo, ao Parlamento e ao Conselho de Gestão do próprio Fundo: sugerem aos deputados que criem uma lei geral que regule a ajuda humanitária e solidária, onde sejam claros os critérios de ajuda, os procedimentos de controlo e os princípios éticos aplicáveis; ao Governo recomendam a criação de um sistema de planeamento da ajuda à reconstrução e reabilitação de habitações em casos de calamidades, em que tenham que ser envolvidas as entidades locais; e avisam os responsáveis pelo Fundo que devem ponderar os casos em que foram suspensos os pagamentos, assim como melhorar a publicidade daquilo que fazem.

Durante a realização da auditoria, as câmaras de Castanheira de Pêra e de Pedrógão Grande, a Direção Regional da Agricultura e Pescas do centro e a a Cruz Vermelha Portuguesa não responderam ao Tribunal de Contas. O Governo respondeu através do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social — e escudou-se no facto de o Fundo ter sido criado com um “mecanismo de emergência” para “acorrer a uma situação de uma singularidade única”.