Os Ensaios do Observador juntam artigos de análise sobre as áreas mais importantes da sociedade portuguesa. O objetivo é debater — com factos e com números e sem complexos — qual a melhor forma de resolver alguns dos problemas que ameaçam o nosso desenvolvimento.

Na campanha a favor do Brexit, em 2016, Boris Johnson, que agora é primeiro-ministro, tinha escrito no seu autocarro, em que percorria as ruas do Reino Unido, um dístico que ficou famoso: com o Brexit deixamos de pagar £350 milhões à UE, por semana, que iremos dar ao SNS. O valor do pagamento à UE estava errado e, apesar de o organismo estatístico do país ter apontado o erro, não houve correção. De facto, aquele montante correspondia à contribuição antes dos descontos que o Reino Unido obteve desde Margaret Thatcher, e não contava com os recebimentos dos diferentes programas. Em termos líquidos, e durante 2013-2016, a contribuição líquida, em média semanal, foi de apenas £108 milhões, menos de um terço do que Johnson clamava. Já depois da campanha, um conjunto de cidadãos pôs uma queixa nos tribunais ingleses contra a informação incorreta e deliberadamente distorcida, mas foi rejeitada.

Este é apenas um dos incidentes que mostra como as informações sobre as contribuições e recebimentos para a UE são tão importantes, mas que são de difícil acesso ao cidadão comum, prestando-se assim a grande manipulação. Para conseguirmos obter uma estimativa para Portugal, tivemos de consultar muitas fontes e fazer várias contas, que não estão facilmente acessíveis.

Mas afinal quanto é que Portugal beneficiou ao longo dos últimos vinte anos? De sete em sete anos, e por proposta da Comissão Europeia, o Conselho Europeu decide sobre a distribuição do orçamento comunitário para o período seguinte do Quadro de Financiamento Multianual (QMF) (Multiannual Financial Framework), e que entre nós é conhecido por fundos estruturais: o que atualmente está em discussão há quase dois anos é para o período 2021-2027. A saída do Reino Unido (que era um contribuinte líquido importante) e a recusa dos países recebedores líquidos em diminuir significativamente os seus envelopes têm dificultado um acordo.

Quanto recebeu Portugal em termos líquidos nas duas últimas décadas?

O orçamento comunitário (QMF) foi concebido essencialmente como um orçamento de investimentos, negociado entre os países-membros para um período normalmente de 7 anos. O último orçamento foi para o período 2014-2020. Para além dos envelopes financeiros, que estabelecem tetos de compromissos e tetos de pagamentos, são fixadas quotas no que respeita às contribuições nacionais e quotas quanto aos desembolsos que os países podem receber.

Do ponto de vista financeiro, é particularmente relevante o desembolso líquido, contribuições menos desembolsos, na perspetiva de cada país. Das contribuições nacionais, as mais importantes são a participação na cobrança do IVA (1 ponto percentual) e a contribuição baseada no Produto Nacional Líquido (PNB). Também existem recursos próprios, como os impostos aduaneiros, que revertem para o orçamento comunitário, e que podem ser assignados a cada país.

Não é fácil calcular um indicador de recebimentos (pagamentos) líquidos por país, porque existem múltiplos itens diretos e indiretos que se deveriam imputar a um dado país e que resultam de transações feitas com outros Estados-membros. Por exemplo, uma dada empresa pode beneficiar de um programa financiado fora do Estado onde tem a sua sede. Gastos nos chamados bens públicos, com efeitos de externalidade em toda a UE, como I&D ou de redução do carbono, não são facilmente assignáveis a cada Estado-membro.

O gráfico 1 mostra os valores em euros correntes para os três QMF do período 2000 a 2020. No total, Portugal recebeu da UE 95 mil milhões de euros, equivalente a 63% do PNB. Mas se considerarmos as contribuições nacionais, incluindo os recursos próprios, e utilizando o conceito de Orçamento Operacional Líquido da Comissão, o valor líquido recebido desde 2000 foi de 51,8 mil milhões de euros, equivalente a 34,5% do PNB — ou seja, 2,5 mil milhões ao ano, equivalente a 1,6% do PNB.

Ao longo dos três QMF, nota-se primeiro um aumento e depois uma redução da nossa quota dos recebimentos brutos em percentagem do total da UE. Se considerarmos apenas o orçamento operacional, a nossa quota subiu de 4,2% para 5,5% do primeiro para o segundo e depois baixou para 4,14%, que resulta sobretudo da entrada plena dos países da Europa do Leste.

Por conseguinte, se estivéssemos a repetir o slogan de Boris Johnson para Portugal, em termos líquidos e corretos, diríamos que entram em Portugal 38,7 milhões de euros por semana, considerando o último QMF. Mas o que é curioso é que, sendo a economia britânica nove vezes maior do que a portuguesa, aquele valor corresponderia aos 347 milhões, mas agora em termos de benefício para Portugal e não de custo.

Quem suporta a União Europeia e quem são os grandes beneficiários dos fundos estruturais?

O Quadro 1 mostra os saldos operacionais líquidos por país, em milhões de euros correntes e em percentagem do PNB, para os três QMF. Os países que mais contribuem para o orçamento comunitário são a Alemanha (87 mil milhões no QMF de 2014-2020), Reino Unido (47), França (44), Itália (25) e Holanda (16). Os países que mais recebem são a Polónia (69), Roménia (29), Grécia (29) e República Checa (23). Porém, em termos de percentagem do PNB, os países que mais contribuíram para o último QMF foram a Alemanha, Suécia, Holanda e Áustria, todos com uma percentagem superior a 2% do PNB, sendo a Alemanha o país que tem a maior contribuição, com 2,74% do PNB.

E os países que mais beneficiaram foram a Hungria, Bulgária, Lituânia, Roménia, Letónia, Grécia e Polónia, com uma percentagem superior a 16% do PNB.

Apesar de o envelope financeiro do último QMF ser de 1 bilião de euros, só cerca de 221 milhões são objeto de redistribuição entre países com rendimento acima da média e abaixo da média de rendimento per capita, devido ao facto de todos os países contribuírem e receberem ao mesmo tempo do orçamento. O Gráfico 2 mostra a distribuição das transferências líquidas do orçamento comunitário para o último QMF de 2014-2020, em euros correntes per capita, no eixo vertical, e o PNB per capita para 2018, em euros e Paridade de Poder de Compra (PPS).

O gráfico mostra uma relação negativa entre as transferências líquidas e o PNB per capita, o que revela uma preocupação pela equidade na distribuição dos fundos comunitários. Também mostra que, a partir de um rendimento per capita de 30 mil euros (preços de 2018), os países passam a ser contribuintes líquidos. A mesma relação negativa se nota entre os países contribuintes líquidos. Há dois países que são “outliers”: a Irlanda, que só recentemente passou de recetor para contribuinte líquido, e Luxemburgo. Ajustando um polinómio de segunda ordem, os países recetores líquidos que recebem mais do que o “esperado” são a Lituânia (1,6% acima, em termos de resíduo estandardizado), Hungria (1,5%) e Grécia (1%). Os que recebem menos do que o “esperado” são a Croácia, Chipre e Espanha. Portugal tem uma posição que se pode considerar um pouco abaixo do “esperado” (-0,3%).

Já para os contribuintes líquidos, excluindo os “outliers”, a Suécia tem uma contribuição líquida acima do “esperado” (1,7%) e a Alemanha (1,1%). Os restantes têm uma contribuição abaixo do esperado, em especial a Bélgica e Áustria.

Numa negociação futura deveria advogar-se não só uma revisão das contribuições da Irlanda e Luxemburgo, como uma redistribuição que reduzisse a quota da Hungria e Lituânia a favor da Croácia, Espanha e Chipre. Embora a Bulgária receba uma transferência superior ao “esperado”, já tem a maior proporção em relação ao PIB, o que esbarra com a regra dos 4%, por razões de capacidade de absorção.

Quais são os grandes programas comunitários?

O Quadro 3 mostra que os maiores programas desde 2000 são o de apoio à Agricultura e Pescas, mais conhecido por Política Agrícola Comum, que absorveu cerca de 47% no QFM de 2000-2006, e baixou para 41% nos dois seguintes; e o programa de Desenvolvimento Regional e Coesão, que atingiu 33% no QFM de 2014-2020. A Comissão Juncker tinha proposto uma forte redução para os 22%, mas com o programa Next Generation EU sobe para 48%, se incluirmos o programa de recuperação, que tem grandes semelhanças.

Um dos programas que tem vindo a ter uma forte subida é o de Investigação e Inovação, e o de Investimentos Europeus Estratégicos. Apesar da ênfase dada aos aspetos ambientais e clima, o programa específico só subiu de 0,4% para 2,4% entre os QFM de 2014-2020 e a agregação dos programas para 2021-2027. As instituições comunitárias têm absorvido cerca de 6,5% do orçamento total.

Qual a participação do país nestes programas? Como seria de esperar, o principal programa de que Portugal beneficia é o do Desenvolvimento Regional (Quadro 3), que inclui os fundos estruturais e o fundo de coesão, em que participamos com cerca de 20% do total comunitário, e a Agricultura e Pescas com cerca de 9%.

É muito reduzida a participação nos programas de Investigação e Inovação, o que é resultado do nosso atraso tecnológico e da investigação nas universidades e empresas. Também é surpreendente a baixa participação nos programas dos Investimentos Europeus Estratégicos, dada a nossa posição geográfica distante do centro industrial da Europa. Apesar de todo o esforço que o país tem feito na redução das emissões de gases, também tem sido baixa a participação nos fundos comunitários alocados ao Clima e Ambiente, que tem sido sobretudo suportada pelas famílias e empresas.

As reformas necessárias a nível comunitário

Portugal deveria desempenhar um papel “inteligente” nas propostas que faz para melhorar a eficácia e eficiência da utilização dos dinheiros comunitários, que afinal são de todos nós, como cidadãos europeus.

Vemos essencialmente quatro questões que deveriam orientar uma reforma futura do QFM. Primeiro, melhorar a alocação entre políticas comunitárias e nacionais, fazendo crescer decisivamente a parte dos bens públicos com dimensão comunitária. Segundo, tornar mais eficiente a aplicação dos recursos, eliminando gradualmente os programas ineficientes e melhorando os processos e métodos de seleção dos projetos e medidas, processos e avaliação. Terceiro, recalibrar a componente redistributiva de forma a simplificar o orçamento. Quarto, simplificar o sistema de contribuições para o tornar mais transparente, acabar com os descontos e reforçar os recursos próprios.

O orçamento comunitário deveria reforçar, como tem vindo a fazer, mas de forma mais vigorosa, o financiamento de bens públicos de dimensão comunitária. São vários os exemplos, tais como (a) investigação fundamental e aplicada num conjunto de áreas importantes para o futuro da ciência e tecnologia, reforçando a liderança da UE a nível mundial; (b) redes de transportes, comunicações e outras infraestruturas para integrar as economias e sociedades da UE, que permitam aprofundar o mercado único como nas energias, telecomunicações e transportes; (c) ações para a proteção climática e ambientais, tais como a redução das emissões de gases, a proteção das populações contra impactos ambientais nefastos que possam ter externalidades a nível comunitário; (d) proteção da saúde e antiepidémica das populações da UE, como a recente pandemia mostrou uma necessidade vital; (e) políticas de defesa e segurança comum da UE, perante as ameaças crescentes a nível mundial; (f) proteção das fronteiras; e (g) reforço do Estado de Direito e do acquis communautaire a nível institucional e da justiça, bem assim como na regulação e concorrência a nível comunitário.

Estas considerações também implicam que algumas políticas deveriam ser transferidas para o nível nacional, como o suporte de rendimento dos agricultores, que absorve grande parte do programa para a Agricultura.

A outra reforma, talvez ainda mais importante, é aumentar a eficiência da aplicação dos recursos, particularmente os dos maiores programas. O principal objetivo da Política Agrícola Comum é manter os agricultores na terra e manter os campos verdes e cultivados. Ora, cerca de 80% dos subsídios é recebido por 20% dos agricultores. Uma das propostas da Comissão foi a de colocar um teto nas transferências por agricultor, mas as reformas têm esbarrado com os interesses instalados. Outro problema é que são cada vez menos os jovens agricultores.

A eficiência dos fundos estruturais tem sido questionada por economistas, e mesmo por alguns líderes dos países de Leste. De facto, os fundos estruturais têm tido um impacto muito díspar por países. Se olharmos para o período de 2007-2020, desde que os países de Leste começaram a participar plenamente nos mecanismos de financiamento comunitário, podemos comparar os montantes recebidos em proporção do PNB e a convergência, medida em pontos percentuais da média da UE-28 (quadro 4 e gráfico 3). Não estamos a invocar uma relação causal, pois os principais fatores de crescimento como o investimento ou a acumulação de capital humano, ultrapassam de longe o impacto dos fundos. A Grécia é um “outlier”, devido à crise financeira de 2009, da qual o país ainda não recuperou, e apesar de ter recebido a maior ajuda. Dos restantes, o país com pior performance foi Portugal, em que, apesar de termos recebido o equivalente a 16% do PNB, praticamente não houve convergência: se tivesse um comportamento normal, poderíamos esperar uma convergência de 11 pontos percentuais. Também dececionante tem sido o comportamento da Hungria. Os países com maior sucesso foram a Estónia e Lituânia. A Roménia e Eslováquia também têm uma boa performance.

Não é fácil resolver o problema. Quando um país entra na UE, e caso haja uma administração razoável, os fundos podem ser bem empregues, se houver um baixo nível de corrupção, como foi o caso de Portugal nos anos 1980, onde as necessidades de infraestruturas eram enormes. Mas, à medida que os interesses se instalam, os mecanismos de utilização dos fundos ficam cada vez mais rígidos, e torna-se difícil manter a sua eficiência. Uma das formas de atenuar este problema seria exigir a formulação de planos regionais e a avaliação de projetos de investimento, que provaram ser insubstituíveis na ajuda ao desenvolvimento pelos organismos internacionais há mais de meio século.

Já referimos que apenas cerca de um quarto do total do orçamento é redistributivo, ou seja, corresponde a transferências dos países que são contribuintes líquidos para os países que são beneficiários líquidos. A redução dos programas que são mais bem conduzidos a nível nacional criaria lugar para aumentar a parte dos bens públicos comunitários e para um aumento da parte redistributiva. Porém, deve reconhecer-se que a inclusão de programas de ajuda para as regiões menos desenvolvidas dos países contribuintes líquidos pode criar um sentimento favorável à UE.

Conclusão

No período de 2000 a 2020, correspondente a três QFM de fundos estruturais, Portugal recebeu da UE 95 mil milhões de euros, equivalente a 63% do PNB. Mas, descontadas as contribuições nacionais, o valor líquido recebido desde 2000 foi de 51,8 mil milhões, equivalente a 34,5% do PNB — ou seja, 2,5 mil milhões ao ano, equivalente a 1,6% do PNB. No QFM em vigor, o país está a receber 38,7 milhões de euros por semana.

Haverá equidade nestes números? Comparando as transferências líquidas per capita dos países da UE e o rendimento per capita, conclui-se que a nossa posição é a “esperada”, mas existem anomalias de alguns países que se deveriam corrigir no futuro.

Os principais programas da UE continuam a ser os fundos estruturais e de coesão, que é o que mais beneficia o país, com uma quota de 20%, e os apoios à agricultura, onde a nossa quota é apenas de 9%. Nos novos programas, que irão registar a maior expansão no futuro, como investigação e redes comunitárias, a nossa participação é muito baixa, o que limitará o nosso crescimento.

Finalmente é necessário fazer uma reforma profunda do orçamento comunitário para o tornar mais eficiente e equitativo, embora as negociações do próximo QFM, para 2021-2027, que se estenderão ao longo dos próximos meses, não augurem grandes esperanças.

Abel Mateus é professor universitário de Economia. Doutorado pela Universidade de Pennsylvania, EUA. Foi economista sénior do Banco Mundial e administrador do Banco de Portugal. Presidiu à Autoridade da Concorrência.