O secretário de Estado dos Assuntos Fiscais não assume que é contra, mas coloca em cima da mesa a necessidade de fazer uma reflexão sobre a utilização do processo de execução fiscal para cobrar dívidas que não são fiscais. A Autoridade Tributária (AT) está a cobrar e a executar contribuintes por causa de coimas rodoviárias, algumas “desproporcionais”, diz António Mendonça Mendes em entrevista ao Observador. São dívidas não fiscais, algumas de entidades privadas, que, sublinha, são responsáveis por grande parte da litigância, porque os contribuintes “acham que estão a ser abusivamente abordados pela Autoridade Tributária”.

O secretário de Estado sugere esta reflexão, na sequência de uma pergunta sobre a polémica Operação Stop — promovida pela direção de impostos do Porto à saída de uma autoestrada em Valongo, a A42, que faz parte de uma antiga Scut (concessão onde é mais elevada a percentagem de não pagamentos). Mendonça Mendes diz que ainda não tem dados para confirmar se as dívidas que estavam a ser cobradas, com ameaça de penhora de automóveis, eram de portagens, mas garante que haverá reparação aos contribuintes se se concluir que não foi cumprido algum direito ou garantia fundamental.

Há mais de 500 benefícios fiscais e um quinto não tem um objetivo definido

Na semana em que foi conhecido o relatório sobre os benefícios fiscais, Mendonça Mendes afirma que agora, tanto o Governo como Parlamento, têm um modelo para ser rigorosos na avaliação destes benefícios e na decisão de os manter ou eliminar em função do objetivo social ou económico que pretende atingir. A reavaliação dos benefícios fiscais (BF) só avança na próxima legislatura, com o IRS a apresentar-se como uma prioridade, dada a dimensão da receita que o Estado deixa de cobrar. O secretário de Estado reafirma o princípio da neutralidade fiscal e o compromisso de baixar o IRS em 200 milhões de euros.

Sobre as chamadas “borlas fiscais” atribuídas pelo regime de residentes estrangeiros, Mendonça Mendes diz que relatório revela que também há receita a entrar, 80 milhões de euros de IRS, e lembra que os ataques à medida não “cuidam de saber se aquelas pessoas estariam em Portugal” se o regime não existisse.

O relatório sobre benefícios fiscais foi apresentado no fim da legislatura. A partir daqui para onde vamos?
Este estudo dá inicio a uma elaboração sistemática dos benefícios fiscais para preparar um novo modelo de transparência na criação e monitorização dos benefícios fiscais. Houve um conjunto de benefícios, que caducam no final do ano, que foi objeto de reavaliação. Assumimos as deficiências que existiam e hoje o Governo e o parlamento têm mais informação.
Quando criamos o benefício fiscal, temos de dizer qual o objetivo que queremos atingir e, para tal, temos de dizer quais são os indicadores que nos permitem fazer uma análise sobre se atingimos a função económica e social do benefício. Os benefícios fiscais têm predominantemente uma finalidade extrafiscal, não têm função dentro do próprio imposto. Se à partida não identificamos com precisão o objetivo que pretendemos atingir, e o grupo de trabalho aponta 127 benefícios que os próprios não conseguiram entender, então torna-se ainda mais difícil estabelecer os tais indicadores para fazer o trabalho de avaliação a posteriori. Mas muitos não são, na verdade, benefícios fiscais, são mecanismos de eliminação de dupla tributação ou elementos estruturantes do imposto que, se não existissem, oneravam o cliente final.

Os benefícios fiscais resultam muitas vezes de discussões políticas sobre o Orçamento do Estado, não têm a fundamentação técnica que agora se pretende. Como é que se concilia o rigor num quadro de prováveis governos minoritários onde estas medidas têm de ser negociadas?
Este relatório destina-se a todos os portugueses, aos que acompanham a vida pública e aos que têm a responsabilidade da decisão. Eu não sou daqueles que acham que existe o nós e o eles. Nós, políticos, somos cidadãos e os que se predispõe a servir a causa pública são o nós em representação do eles. A responsabilidade dos agentes políticos, sejam os que estão no Governo, sejam os que estão no Parlamento, é equivalente. Em matéria fiscal vigora o bom principio no taxation without representation (não há impostos sem representação). Os impostos são decididos pelos representantes do povo e é por isso que o parlamento tem a competência exclusiva em matéria fiscal. E a responsabilidade de quem aprova é tão grande como a responsabilidade de quem propõe, seja o Governo, seja o Parlamento.
Por exemplo, olhamos em profundidade para o beneficio à investigação e desenvolvimento. E qualquer decisor fica satisfeito quando percebe que por cada euro que perde em coleta, há mais de um euro investido em inovação e desenvolvimento. Este benefício fiscal aparentemente terá funcionado.

Sinalizou também que o IRS seria também uma área prioritária para a revisão dos benefícios….
Já tínhamos sinalizado a intenção de diminuir de 200 milhões de euros no IRS a partir do próximo ano. Este ano explicamos que esse desagravamento seria compensado pela reavaliação dos benefícios fiscais. Estamos a falar de substituir má despesa fiscal com bons instrumentos de política fiscal, dissemos desde o início que queríamos neutralidade. É no IRS e no IRC que estão concentrados mais de 50% dos benefícios e a esmagadora maioria da despesa fiscal associada. Parece lógico que seja aí que devemos concentrar os nossos esforços.

O documento diz que os atuais benefícios fiscais só chegam à metade das famílias que paga IRS. Já tem alguma ideia do que poderá acontecer?
É demasiado cedo e tenho a responsabilidade de não condicionar a discussão. Em segundo lugar, não é avisado termos uma fúria imediata do ponto de vista legislativo. Temos de ser mais exigentes na definição de políticas públicas. Os estudos devem servir para boas decisões políticas, Devemos dar tempo para tomar essas decisões, para avaliar com rigor novos benefícios ou a manutenção dos atuais. Quanto aos 11 benefícios que caducam é uma questão pratica. Faria sentido começar já a aplicar esta metodologia.

Não haverá uma tentação de aumentar a receita do Estado, sem a redistribuir?
Desde o início que propusemos que este exercício fosse neutral. Se descontarmos a opção de diminuir a despesa pública, o que pode aumentar a receita sem aumentar impostos é o combate à fraude e evasão fiscal. Mas podemos encontrar dentro do sistema fiscal maneiras mais eficientes de apresentar esses benefícios sem despesa fiscal. Vamos usar o exemplo académico que deu. Os benefícios fiscais em sede de IRS não chegam a todos os agregados, a conclusão implícita é a redução de taxas num imposto que é progressivo, o que já beneficia todos. Mas sem perder e vista o seguinte: quando falamos em despesa fiscal cessante, podemos estar a falar de receitas que nunca estariam no sistema se não fosse aquele benefício. Este trabalho mais fino exige-se a um sistema mais justo e eficaz.

Um dos benefícios que encaixa nessa lógica é o regime fiscal para residentes estrangeiros. Que pistas nos dá esse relatório?
Este regime tem sido apresentado como despesa fiscal. Todos os anos perdemos X milhões de euros em impostos – segundo o grupo de trabalho mais de 500 milhões. Não se cuida de saber se aquelas pessoas estariam em Portugal se não fosse aquele regime. Nem se cuida de dizer, como fica claro, que no ano passado, arrecadamos 80 milhões em IRS, o dobro do que arrecadamos dois anos antes. E não está aqui contabilizado o IVA, decorrente do que consomem, nem o IMT, nem o IMI.
Quando fazemos a avaliação da eficácia de um regime, não nos podemos centrar numa parcela. Temos de olhar para toda a envolvência. Sendo este um beneficio materialmente muito relevante do ponto de vista da despesa fiscal, também aqui é indicado de forma clara o reverso de medalha. A receita fiscal que cria numa circunstância em que se não fosse este regime esta receita fiscal provavelmente não existiria.

Esse regime justifica-se nos moldes em que existe?
Não tem a ver com a questão de redesenhar o benefício, mas achamos que há aspetos do regime que devem ser melhorados e e em breve teremos novidades. O que está em causa é uma primeira aproximação ao valor de todo o regime e são sugeridos um conjunto de indicadores que permitam fazê-lo de forma mais profunda. A avaliação preliminar traz-nos outros dados que não tem sido utilizados no debate político, muitas vezes acho que deliberadamente.

Ou porque não são conhecidos….
A nossa obrigação é partilhar informação e estamos a fazê-lo de forma muito transparente com este relatório. É este ambiente que ajuda a que se possa tirar a crispação que existe muitas vezes no debate político. Se há matéria onde têm sempre de existir alternativas é a política fiscal. É bom que haja diferentes pontos de vista dos agentes políticos, mas todos têm que partir da mesma base de informação. E se isso acontecer, todos têm a obrigação de agir com a mesma seriedade política porque estão a avaliar a partir dos mesmos pressupostos.
Não posso dizer que tenho uma borla fiscal aos estrangeiros que custa cerca de 400 milhões de euros e ignorar que aqueles estrangeiros nunca estariam em Portugal e que contribuem também com milhões de euros para a receita fiscal. Há um equilíbrio que é importante fazer.

Ficou surpreendido por saber que há mais de 100 benefícios fiscais que não têm objetivo definido?
Não fiquei, mas também não valorizo de forma excessiva. Provavelmente vamos ter de olhar para esses em primeiro lugar. Há 127 benefícios que não têm o objetivo extra-fiscal definido e há 120 que não têm classificação. E em muitos casos existe um problema com o classificador. Mas dentro deste debate público, haverá certamente muita gente que vir dizer qual é o objetivo.

Mas devia ser evidente qual o objetivo extrafiscal….
Sem sombra de dúvida. Admito que muitos destes não sejam na verdade benefícios fiscais, mas sim elementos estruturantes do imposto como para eliminar a dupla tributação e que estejam mal catalogados como benefícios fiscais. É este exercício de rigor que podemos fazer com o levantamento exaustivo. Mas não tenho a certeza de que não existam 543 benefícios fiscais (o grupo de trabalho identificou 542). Tenho a certeza de que houve um trabalho seriíssimo. O grupo de trabalho identifica 60 diplomas legislativos que dão origem a estes 542 benefícios, pode ter ficado algum esquecido.

E sabemos que este número não inclui as regiões, nem os benefícios decididos a nível das autarquias.
Foi uma opção feita. Tal como foi feita a opção, que me parece correta em função do que é natureza do imposto, de não colocar as taxas reduzidas do IVA. Isso não invalida que não se faça uma avaliação individual do IVA. No quadro das alterações que estão a ser discutidas na União Europeia da arquitetura do IVA, era interessante que na próxima legislatura se possa olhar para esta realidade para haver uma melhor noção de como as taxas preferenciais estão a ser usadas. A disponibilização ao público deste ficheiro fará com que cada português tenha o direito e o dever de olhar para estes instrumentos de política pública.

Este trabalho foi difícil e o grupo de trabalho teve um ano. O Fisco tem capacidade para fazer essa avaliação tão exaustiva de cada benefício fiscal?
Fizemos questão de que o centro de estudos fiscais e as diretoras dos impostos de rendimento estivessem no grupo. A modernização e este novo paradigma em que queremos pôr a tónica na relação com o contribuinte obriga-nos cada vez mais a redirecionar as nossas prioridades. Temos um centro de estudos de excelência que deve evoluir para um centro de competências na administração pública com capacidade para atrair pessoas de fora e trabalhar com as universidades. É a entidade por excelência que deve apoiar a formulação da política fiscal do Governo da República. E temos uma proposta para a criação de uma unidade técnica. O seu enquadramento é uma discussão interessante, nomeadamente saber se deve estar no Ministério das Finanças ou no Parlamento.

Finanças cancelam operação do fisco em casamentos

Falou no equilíbrio entre os contribuintes e a AT. Houve duas operações de cobrança que mandou suspender — Operação Stop numa autoestrada em Valongo e fiscalização de casamentos. Até que ponto o Governo controla estas operações? E houve desautorização face à autonomia do fisco?
Respeito em absoluto a autonomia da autoridade tributaria. O Governo define a política fiscal e dá as orientações à AT que gere, com autonomia, a gestão operacional do sistema fiscal, dentro dessas orientações. E não há nenhuma novidade na orientação do Governo sobre a forma como se deve equilibrar a relação entre a administração fiscal e o contribuinte. Não começamos agora este debate. Ao longo da legislatura tomámos muitas medidas para aumentar as garantias do contribuinte, aprovámos a proibição de venda de casa de família no caso de penhora de dívidas fiscais, aprovamos a dispensa de apresentação de garantias para dívidas até 5000 euros de particulares até 10 mil euros de empresas. Anunciamos o grupo de trabalho para a melhoria da relação com os contribuintes.

Estas operações em particular – Valongo e casamentos – não se enquadravam no que o Governo definiu como padrão dessa relação?
Anunciamos na altura que estávamos a estudar sobre a avaliação atendimento da AT pelos diversos canais. Estudo está concluído e está a ser avaliado, para ver o que se pode melhorar.
Deixamos claro qual era a posição do Governo relativamente a essa questão em particular. A AT tem que cuidar da cobrança da receita e há cobrança voluntária e cobrança coerciva. O padrão do contribuinte português é o padrão do cumprimento voluntário e por isso os nossos esforços têm de estar canalizados, em primeiro lugar, para que esse cumprimento voluntário seja efetivo. Mas nunca podemos esquecer que, quando alguém não cumpre a sua obrigação fiscal, está a sobrecarregar aqueles que cumprem. O que temos de fazer é uma combinação entre a luta contra o combate à fraude a à evasão fiscal e a preservação em todas as circunstâncias e de forma radical dos direitos e garantias dos contribuintes. E não estamos a falar de algo que seja oposto.

Mas isso são princípios gerais, queria que me falasse destes casos e que consequências houve. Há responsabilidades ao nível central do fisco, considerando que estas operações estavam em planos de atividades sancionados a nível central?
Não são princípios, são orientações que devem ser seguidas. E temos de ter um nível de exigência quando queremos apurar aquilo que efetivamente se passou. Aguardo os resultados de uma auditoria que está em curso. O que é mais prioritário nesta fase é perceber se houve algum direito ou garantia daqueles contribuintes que não foi cumprida. Isso é essencial.

E aí haverá consequências?
Haverá desde logo a consequência de reparação aos lesados. Isso parece-me óbvio. Agora, até do ponto de vista de quem exerce funções publicas, estar a antecipar cenários sem ter dados objetivos que permitam fazê-lo… Percebo a preocupação das pessoas, mas gostava de contribuir para que todos os portugueses percebam que temos um alto nível de exigência de atuação. Isso significa sermos também capazes de superar as situações em que efetivamente erramos.

Mas quem errou neste caso?
Se eu ainda não tenho as conclusões, não posso fazer essa afirmação. As orientações do Governo sempre foram claras e o que nos cumpre salvaguardar é que essas orientações sejam cumpridas e que a direção-geral cumpre as orientações do Governo. Esta questão em particular não pode apagar também todo o trabalho que é feito, e que também é bem feito, pela Autoridade Tributária.
Se temos a receita a crescer acima da taxa de crescimento do PIB, isso também decorre do nosso combate à fraude e evasão fiscal. Temos de ter sempre alguma atenção às várias dimensões dos problemas. Não podemos ceder na luta contra a fraude e evasão fiscal e nunca podemos ceder nas garantias e direitos dos contribuintes. São dois princípios que têm de ser aplicados na prática.

Houve sugestões de um comentador que a diretora-geral de impostos devia ter colocado o lugar à disposição na sequência do caso de Valongo. Eventuais responsabilidades a nível da hierarquia poderão ser apuradas na sequência do resultado do inquérito?
Não cabe ao Governo comentar comentadores. É importante que as pessoas entendam que quando o Governo trabalha com a autoridade tributária tem confiança na administração pública. Não podemos estar sempre a pensar que resolvemos todos os problemas com a fulanização das responsabilidades. É evidente que é sempre importante apurar as responsabilidades, mas para resolver problemas e não deixar tudo na mesma. Aquilo que é mais importante para mim, e tenho a certeza que para a diretora-geral, é garantir que em todas as circunstâncias os direitos dos contribuintes são respeitados. E garantir também que toda a receita que deve ser paga, seja efetivamente paga. Quando um contribuinte não cumpre, está a onerar os que não cumprem.
E quero aproveitar esta oportunidade para dizer o seguinte: Há uma reflexão que temos todos de fazer que é a utilização do processo de execução fiscal por dívidas que não são fiscais. Grande parte da litigância que existe dos contribuintes que acham que são abusivamente abordados pela AT tem a ver com dívidas que não são fiscais. Estou a falar de dívidas de portagens, dívidas de quotas a ordens profissionais, todo o tipo de dívidas que entram no processo de execução fiscal.

Do seu ponto de vista isso não devia ser o fisco a cobrar essas dívidas?
As coimas muitas vezes desproporcionais que são notificadas aos contribuintes são coimas rodoviárias e que entram no processo de execução do fisco. Mais, de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, os próprios representantes da Fazenda pública são obrigados a representar as concessionárias privadas de autoestradas em juízo para recuperar dívidas de contraordenações rodoviárias.

Isso devia mudar?
É muito importante que as pessoas reflitam também nesse aspeto. A autoridade tributária só é chamada para fazer estas execuções fiscais pela eficácia que demonstra na arrecadação de imposto que é a sua tarefa. E não podemos ceder nesse ponto, enquanto sociedade. Temos de ser exigentes para a AT cobrar os impostos a todos da mesma maneira. E temos de ser exigentes também para que a AT garanta os direitos dos contribuintes. Este equilíbrio é muito importante.

Acha que esse papel da Autoridade Tributária deve ser reavaliado?
Estou a colocar em cima da mesa esta questão, para que também fique claro que a AT não está a agir muitas vezes nos processos de execução fiscal para cobrar impostos. E por isso custa muito que muitas vezes, e algumas pessoas que já tiveram responsabilidades ou que têm responsabilidades políticas, digam que isto é a voracidade da AT para arrecadar receita fiscal, quando na realidade grande parte da cobrança coerciva tem a ver com a cobrança de dívidas não fiscais.

Mas não foi esse o caso que aconteceu em Valongo?
Não vou comentar um caso em particular, enquanto não tiver toda a documentação. Agora um dos temas que também já abordei com a AT na sequência destas questões foi se nos objetivos de cobrança coerciva que inscrevemos no nosso quadro de avaliação se devemos, e penso que era importante fazer essa separação, o que é divida fiscal e o que não é. Quando a AT não vai fazer a execução dessas dívidas, depois tem as entidades que a auditam a perguntar porque não o faz. Não estou a desculpabilizar situações em que haja uma desproporção de meios, estou a dizer é que devemos saber enquadrar o debate e tê-lo com serenidade. Por isso acho importante ir ao fundo das questões e perceber bem o que aconteceu e em que dimensão aconteceu.