A última palavra é do Conselho da União Europeia, um órgão que reúne os membros de todos os países da União e tem como funções coordenar as políticas e aprovar legislação.

Neste órgão, os representantes dos vários países assumem compromissos em nome dos seus Governos. Quando se reúnem apenas os ministros das Finanças, chama-se Ecofin. O próximo está agendado para 12 de julho.

Mas, até chegar a este ponto, a Comissão Europeia também tem um papel decisivo, conforme se deverá verificar já esta terça-feira, 5 de julho, quando se reunir o colégio de comissários (tudo indica que a discussão das sanções será um dos pontos da agenda, que será revelada ainda hoje).

Segundo o Observador apurou junto de fontes da União Europeia, a proposta que sairá da reunião desta terça-feira deverá recair sobre um novo deadline de três semanas. A ideia é a Comissão não avançar já com sanções contra Portugal e Espanha mas dar mais três semanas aos dois países para avançarem com medidas para corrigir o défice e, assim, evitar sanções.

É que, desde logo, cabe à Comissão tirar as conclusões sobre se Portugal está a tomar as medidas necessárias, ou se falhou os compromissos por motivos externos à ação do seu Governo.

Depois, é a Comissão que apresenta a proposta concreta de sanções ao Conselho (neste caso, o Ecofin). É aí que se pode alterar a proposta da Comissão, mas os ministros precisam de votar contra ela — esta foi uma modificação introduzida pelo Six Pack (um pacote legislativo para reforçar a vigilância orçamental e macroeconómica dos Estados) e visa facilitar a aplicação das sanções.

Mais: de acordo com o Tratado Orçamental, os países do euro devem, por princípio, votar ao lado da Comissão, o que dá ainda mais força à sua proposta:

“[Os países do euro] comprometem-se a apoiar as propostas ou recomendações apresentadas pela Comissão Europeia quando esta considerar que um Estado-membro da União Europeia cuja moeda seja o euro viola o critério do défice no quadro de um procedimento relativo a um défice excessivo”, lê-se no Tratado.

Porque não cumpriu a obrigação de reduzir o défice orçamental para um valor abaixo do limite de 3% do PIB, em 2015.

Portugal está desde 2009 sob “Procedimento por Défices Excessivos” — é o chamado braço corretivo da política orçamental da União Europeia. Os países que estão sob este procedimento estão sujeitos a recomendações das instituições comunitárias para corrigir o défice orçamental num período de tempo pré-determinado.

Portugal tinha de colocar o défice abaixo de 3% até 2013, mas, durante a aplicação do Programa de Ajustamento, a Comissão Europeia aceitou estender o prazo por duas vezes: primeiro para 2014 e depois para 2015 (ver gráfico em baixo).

Em abril, o Eurostat apurou os dados finais sobre a execução orçamental de 2015, evidenciando que o país falhou o compromisso: o défice ficou em 4,4% do PIB. Neste caso, a Comissão pode emitir uma recomendação ao Conselho dando conta de que o país não tomou as ações necessárias para corrigir o desequilíbrio orçamental. É a emissão desta recomendação que está agora a ser ponderada pela Comissão Europeia. A decisão deverá ser tomada a 5 de julho.

Quando esta recomendação é emitida, assume-se à partida que o país será alvo de sanções. A menos que a Comissão decida propor ao Conselho uma redução desta sanção ou, até, a sua eliminação. Nesse caso, o Conselho vota para não aplicar a sanção.

O que está em causa são os resultados orçamentais de 2015: foi na execução do ano passado que Portugal falhou. Mas a decisão não é assim tão simples. Não basta dizer que o país falhou, é preciso perceber porquê e qual é a credibilidade das intenções do Governo. E é aqui que tudo se complica.

Segundo as regras comunitárias, o que importa é decidir se o país falhou porque não tomou medidas efetivas para cumprir a redução do défice orçamental que estava prevista, ou por outras circunstâncias. O Procedimento por Défices Excessivos funciona de modo gradativo, ou seja, à medida que o tempo vai passando, e que os países vão adiando o cumprimento do limite do défice orçamental e da dívida pública, os argumentos para justificar essa falta de conformidade têm de ser cada vez mais fortes.

No ponto a que chegou Portugal, só há um argumento válido, conforme mostra o Vade Mecum on the Stability and Growth Pact, o manual explicativo das regras do Pacto:

“A única exceção possível é no caso de um abrandamento económico severo na zona euro ou na União Europeia como um todo.”

É esta ponderação que o colégio de comissários vai fazer a 5 de julho. Daqui resultará uma de três decisões possíveis:

1. Conclui que o país tomou as medidas necessárias mas falhou por força da conjuntura. Merece por isso mais tempo e novas recomendações para baixar défice;
2. Conclui que o país não tomou as medidas necessárias e por isso será sancionado;
3. Conclui que o país não tomou as medidas necessárias mas apresenta argumentos suficientes para atenuar a falha, devendo a sanção ser diminuída ou eliminada.

Está em causa uma multa de 0,2% do PIB, o que no caso português significa cerca de 372,7 milhões de euros.

Não se trata apenas da obrigação de constituir um depósito não remunerado porque essa sanção, mais leve, está prevista apenas para momentos anteriores do procedimento e, por isso, não se aplica agora ao caso português. Portugal nunca chegou a ser sujeito à obrigação de constituir o tal depósito porque o país foi colocado sob procedimento por défices excessivos em 2009, ainda antes de esta regra ter sido introduzida (ela decorre de dois pacotes legislativos, o Two Pack e o Six Pack)

A multa que está agora a ser considerada é paga à Comissão Europeia e consignada ao Mecanismo Europeu de Estabilidade. Mas a Comissão Europeia pode propor ao Conselho uma diminuição deste valor, ou até mesmo a sua eliminação.

Portugal também se habilita a uma suspensão dos compromissos, ou pagamentos, no âmbito dos Fundos de Coesão Europeus, conforme recordou já o vice-presidente da Comissão Europeia, Valdis Dombrovskis.

A Comissão pode também enviar missões técnicas a Portugal, para as quais pode convidar o Banco Central Europeu (BCE), cujo objetivo será verificar no terreno como e que medidas corretivas estão a ser aplicadas pelo Governo.

Primeiro, Portugal já teve dois adiamentos do prazo para baixar o défice para menos de 3% do PIB. Se Bruxelas voltar a perdoar, coloca em causa a eficácia do braço corretivo do procedimento por défices excessivos, na medida em que é complacente com os países que falham. Como é que pode ter a certeza que da próxima vez o país não vai voltar a falhar?

Segundo, o pior da crise europeia já passou: o ano negro foi 2012 e desde então o crescimento do PIB europeu tem vindo a aumentar progressivamente. A crise de dívidas soberanas tem estado controlada pela intervenção do Banco Central Europeu nos mercados e os juros estiveram baixos ao longo de 2015.

Terceiro, Portugal também já passou o pior da sua crise. Depois da recessão de 3,6% registada em 2012, ficou perto da estagnação em 2013 (-0,6%) e regressou ao crescimento em 2014. O argumento de ter vivido uma conjuntura particularmente adversa perde força.

Por fim, o saldo estrutural — que desconta as medidas extraordinárias e os efeitos do ciclo económico — degradou-se em 0,6 pontos percentuais em 2015, quando as regras obrigavam a uma correção de, pelo menos, 0,5 pontos.

A pressão para serem aplicadas sanções vem sobretudo do grupo dos credores da União Europeia e adeptos das políticas de austeridade para corrigir os desequilíbrios orçamentais.

Alemanha, Holanda e Áustria estão no grupo dos que pedem máximo rigor na aplicação das regras.

“Estou preocupado pela forma como a Comissão Europeia está a assumir as suas responsabilidades (…) Por isso advirto: levem a sério!”, pediu o holandês, presidente do Eurogrupo, Jeroen Dijsselbloem, a 21 de junho.

Wolfgang Schäuble, o ministro alemão das Finanças, também já tinha deixado clara a sua posição, logo em maio, quando a Comissão adiou a tomada de uma decisão por dois meses, dando mais tempo a Portugal e Espanha para tomar medidas corretivas:

“Dá a impressão que não se quer tomar uma decisão – provavelmente porque há eleições à porta. Não é um contributo para reforçar as regras europeias”, disse Schäuble, referindo-se às eleições espanholas de 26 de junho.

O Governo português em 2015 era liderado por Pedro Passos Coelho, que recebeu elogios dos líderes comunitários por ter aplicado as medidas de austeridade recomendadas por Bruxelas e por ter executado um duro programa de resgate entre 2011 e 2014.

A linha do anterior governo era, apesar de alguns avisos, validada pelas instituições europeias nas monitorizações pós-programa de ajustamento. Agora, o Governo de António Costa pode argumentar que foram tomadas ações concretas, mas que os resultados ficaram aquém das projeções por debilidade das próprias projeções.

Portugal pode também argumentar que, apesar de a correção do défice não ter acontecido ao ritmo previsto, o sentido tem sido o desejável: de 9,8% de défice em 2009, passou para 4,4% em 2015. Pode frisar que, sem contar com o impacto da resolução do Banif, o défice ficou no limite dos 3% do PIB. A resolução de um banco é uma medida extraordinária, cujos impactos não se repetem nos anos seguintes.

Há ainda um forte consenso nacional sobre a necessidade de rejeitar a aplicação das sanções: o Parlamento português aprovou dois votos de condenação dessa possibilidade, mostrando que da esquerda à direita os partidos consideram que a penalização não é correta.

Por fim, a aplicação das sanções é contraproducente: ao aumentar a despesa pública em 372,7 milhões de euros torna ainda mais difícil cumprir os compromissos assumidos para os próximos anos.

Ao lado de Portugal estão, genericamente, os países do sul e os mais endividados.

Espanha faz parte do grupo dos problemáticos: em 2015 registou um défice de 5,1%, em vez dos 4,2% do PIB que tinham sido prometidos. Itália também pertence ao mesmo lote, mas pelo nível de dívida pública: 132,7% do PIB (o limite são 60%), o segundo valor mais alto da União Europeia, só ultrapassado pelos 176,9% da Grécia.

Tem havido algumas vozes contra a aplicação de sanções. Martin Schulz, presidente do Parlamento Europeu, afirmou, no 21.º Congresso do PS:

“Sabem que costumo ser muito direto: sou contra as sanções a Portugal, claro e simples.”

Ángel Gurría, secretário-geral da OCDE, sublinhou o “grande esforço de consolidação orçamental” que Espanha e Portugal fizeram e defendeu:

“Parece-me que ninguém deve ser punido.”

Não são só os milhões a menos nos cofres portugueses. As sanções têm consequências políticas, económicas e financeiras bem mais vastas.

Um país sancionado fica com a imagem danificada nos mercados — os investidores podem perder confiança e o apetite por Portugal pode diminuir, tanto no que toca a dívida pública, como a nível de confiança para aplicar dinheiro na economia.

Por outro lado, politicamente a questão é sensível. Na X Convenção do Bloco de Esquerda, que decorreu a 25 e 26 de junho, Catarina Martins deixou a ameaça: se a Europa decidir sancionar Portugal, tal será entendido como uma “declaração de guerra” e a coordenadora dos bloquistas coloca em cima da mesa a possibilidade de se avançar com um referendo.

Depois do referendo no Reino Unido à permanência dos britânicos na União ter resultado num Brexit, a gestão da imagem das próprias instituições europeias junto das populações é determinante para evitar um movimento de desintegração do bloco.

Sim, pode. A dois níveis: formal e informal.

Primeiro, o caminho formal: se a Comissão decidir que Portugal não tomou medidas efetivas para corrigir o défice e o Conselho adotar essa posição, o Governo de António Costa tem dez dias para apresentar um requerimento com os seus melhores argumentos para travar as sanções. O Conselho pode depois corrigir a recomendação de sanções apresentada por Bruxelas e aprovar o texto corrigido. Ou não.

Segundo, o caminho informal: nas diversas reuniões do Eurogrupo, Portugal pode tentar mostrar que não estava nas suas mãos obter um resultado melhor do que conseguido em 2015 e que agora fará tudo o que for preciso para cumprir a meta em 2016.

Previsões credíveis de diminuição progressiva do desequilíbrio orçamental aumentam a confiança nos países. A saída do Procedimento por Défices Excessivos não está só dependente do valor de défice registado no ano em análise. É preciso que as perspetivas apontem para a continuidade da diminuição do défice nos anos futuros. Se a Comissão não acreditar minimamente na bondade do caminho que está a ser seguido, dificilmente perdoará as falhas passadas.

Neste campo, o Governo português tem tido dificuldade em convencer as instituições internacionais que está a tomar as medidas necessárias para cumprir a meta definida para o défice deste ano. Enquanto o ministro das Finanças, Mário Centeno, prevê que o défice ficará em 2,2% este ano, Bruxelas espera 2,7% do PIB.